在加强和改进政府责任中发挥国家审计作用的路径选择，本文主要内容关键词为：路径论文,作用论文,政府论文,责任论文,国家论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
（一）在审计对象上，必须不断拓展并覆盖全部政府性资金
审计机关是专职经济监督部门，其特点是以对资金的审计监督为切入口。借助这一专业优势，审计机关可以通过对政府性资金使用的问效，实现对政府及其部门工作的问责。从传统的预算执行审计看，其审计对象主要是预算内资金，大量的预算外资金如土地出让金收入、政府负债、国有资产收益等并不包括在内。当然，也针对一些未纳入预算管理的资金进行了审计，但都是作为其他财政收支情况割裂地来审计和分析，与预算执行联系程度低，没有从整体上去把握，因而预算执行两个报告整体性不强、不全面。近年来，随着经济的快速发展，政府性资金规模不断扩大，除了预算内资金规模逐年不断增大以外，预算外的各类专项资金、基金以及通过政府各类投融资渠道得到的资金总量也在迅速增加，而且无论是数量还是规模都已超过了预算内资金。据调查，2003至2005年，浙江省12个市县政府的一般预算资金加基金预算资金占当年全部政府性资金的比例分别为25.16%、28.86%、32.7%，均在三分之一以内。审计如果仍只关注这三分之一的资金，仍以这三分之一资金的审计结果去衡量政府部门的工作，去问责政府，无疑是不客观、不准确的。
在审计实践中，浙江省审计机关经过不断地探索创新，提出了以全部政府性资金为主线的审计工作思路，不仅关注预算内资金，更加关注管理不规范的预算外资金。他们从摸清全部政府性资金的分布状况及总量规模入手，审计并分析全部政府性资金的收入来源、主要支出方向、支出重点、变动趋势，检查并评估全部政府性资金的管理现状。实践证明，开展全部政府性资金审计不仅适应了浙江省经济社会发展的客观要求，同时也是和政府收支分类改革的要求相吻合，与预算管理体制改革的趋势相一致的。因此，审计对象必须拓展到全部政府性资金。只有强化对全部政府性资金的审计监督，才能对可供政府支配的资金资源有一个完整的了解，明确各部门的权力和责任；才能将该由政府财政运作的资金统统纳入预算收入，防止某些部门截留资金搞体外循环，促进全部政府性资金执行的有效性和有序性；才能全面、系统地看问题，弥补政府机构设置上的“缺位”，完善政府管理；才能从管理体制、运行机制、工作制度和规范上提出完善的意见和建议，推进依法行政；才能掌握政府履行经济调节、市场监管、社会管理、公共服务等基本职能的情况，推进政府职能转变。总之，只有将审计视野覆盖到全部政府性资金，审计部门才算是真正履行了职责，审计监督才是完整的监督，才能在加强和改进政府责任的进程中发挥应有的作用。
（二）在审计方式上，必须不断加大绩效审计的推进力度
在公共管理领域，社会公众对政府责任有两方面的基本要求：一方面，期望政府能够更多地承担公共服务职能；另一方面，由于政府为公众所提供的各项公共服务必须由公众自己支付所需成本，因此又期望政府能够以最经济的手段提供更优质的服务。可见，对责任政府而言，树立公共资金的“绩效观念”非常重要。这不仅可以促使政府在使用资金时必须考虑其经济效益与社会效益，在公共部门树立浓厚的成本意识，节约开支，尽可能花较少的钱办更多的事，而且有助于遏制官僚主义与腐败行为，维护政府的良好形象。但这种绩效观念的树立仅靠政府部门的自觉行为是不够的，还需要有一整套行之有效的绩效管理体制。其中，绩效审计是一个关键性的要素。绩效审计通过对政府性资金投向的正确性、使用的效益性和管理的规范性进行审计监督与评价，完善政府对财政资金的监管链条，可以让政府和社会公众清楚知道财政资金到底怎样支出及发挥了什么样的效果。绩效审计使国家审计在加强和改进政府责任中有了更有效的方法和途径，可以从纵向和横向等多个方面了解宏观经济状况，从而有效地促进政府责任的改进。
因此，必须加大绩效审计的推进力度，将审计目标转变到重点评价政府性资金的效益上来。就浙江省而言，因其经济社会的快速发展，民主法治进程不断加快，社会公众的民主意识不断增强，特别关注政府性资金使用的有效性。近几年来，浙江省审计机关以反映和解决体制转轨时期影响经济活动效益、效果和效率的体制性、机制性和管理性问题为目标，不断加大绩效审计的探索力度，着力构建具有浙江特色的绩效审计工作机制。2006年，浙江各级审计机关共完成绩效审计项目1801个，占全部审计项目的比例达到了36%。现阶段的主要任务是要加强全部政府性资金的绩效审计。因为从绩效审计的模式看，以全部政府性资金为主线开展审计，能够更好地解决传统财务收支审计以单位为目标这一审计模式的局限性，可以从全部政府性资金的征收、管理、使用，从总体上看行政理念和贯穿落实中央决策的自觉性和有效性，看政府财力的支出方向和效果，使审计更加宏观、更加全面。目前，对于全部政府性资金中的一般预算可用财力，要在关注预算执行情况的基础上，重点关注专项资金的使用绩效；对于目前管理尚不规范的其他政府可用财力，要在关注资金征收、管理、使用的真实性、合法性的基础上，重点关注资金使用的绩效及资金使用的安全。同时要加大审计创新的力度，探索建立与全部政府性资金绩效审计相适应的审计管理体系和技术方法体系。
（三）在审计处理上，必须不断完善审计结果的公告制度
政府收支必须公开、透明，这是建立责任政府的根本要求。如果政府行为保密，就难以杜绝暗箱操作，就会使民主过程中的公众参与大打折扣，就会使媒体舆论无法形成对政府滥用职权的监督制衡机制，从而会严重阻碍政府的责任承担和责任追究。只有将政府的公务活动真正纳入透明化、公开化的法治轨道，才能在社会公众和媒体的舆论监督之下，给政府责任行政施加一种外部压力，促进政府行政行为的公开透明，这是让政府承担责任的关键。
国家审计在加强和改进政府责任中发挥的作用之一就是要促进政府收支的公开、透明，这是审计部门一项最基础也是非常重要的工作，对于责任政府的构建具有重大意义。其中审计结果公告制度是促进政务公开的重要措施。通过审计结果公告，可以让社会公众了解政府部门筹集、使用、管理财政资金的状况以及存在的问题，监督、评价政府部门公共财政管理的效果、效率，进而提高政府部门工作的透明度，让问题在阳光下萎缩直至消失。审计结果公告体现了审计监督和社会舆论监督的有机结合，促进了审计结论及审计建议的有效落实和执行，增强了审计监督的效果，使审计监督更有威慑力，能更加有力的推动政府部门依法行政、民主理财，提高政府公共财政管理的水平和效益，逐步形成良好的政府管理秩序。因此要在“积极、稳妥、严谨、细致”原则的指导下，不断完善审计结果公告制度。一要逐步强化公告意识。要破除机械化和神秘化两种误区，消除畏难情绪，坚定实施审计结果公告的信心。二要构建和优化审计结果公开机制的良性运行环境。要创造良好的政治环境、法律环境和社会环境，适当地通过报纸、专刊、网站等主流媒体，扩大审计结果公开的范围；要建立健全相关的规章制度，以制度的刚性确保审计结果公告的有效实施。三要完善审计结果公告的质量控制制度。要贯彻落实审计署关于加强审计质量的相关制度，加强审计结果公告的组织建设，构建科学的审计评价体系，建立公告责任追究制度。四要加强信息反馈和结果跟踪工作。定期收集和分析审计结果公告中存在的问题及成因，建立公开审计结果的补救机制。五要建立审计人员素质控制体系，努力提高审计人员的职业道德素质、业务素质和心理素质，保证审计结果公告的顺利推行。
（四）在审计合力上，必须加强与其他问责主体的协调配合
如前所述，我国的审计机关具有一定的处理处罚权，但是这种处理处罚权并不充分，如涉及到经济犯罪线索，审计部门无权处理，要移交给公安机关、检察机关，由他们依照法定程序进行处理；或是涉及到违反党纪政纪，也必须移交给纪检监察部门去追究有关责任。因此，审计机关在加强和改进政府责任的过程中，必须加强与其他政府责任问责人之间的协调配合，以增强问责的有效性。一般而言，除了审计机关，政府责任的问责人还包括立法机关、监察机关、司法机关、新闻媒体以及社会公众等。在各类问责主体中，立法机关即人大应当是最重要的问责主体。对于审计出来的问题，人大可以通过行使质询权和调查权，监督有关部门整改到位，并要求负责的官员承担相应的责任。《审计法》规定，国务院和县级以上地方人民政府应当每年向本级人民代表大会常务委员会提出审计机关对预算执行和其他财政收支的审计工作报告，这为各级人大了解、支持和监督审计工作创造了条件。审计机关一方面要提高审计工作报告的质量和水平，另一方面要加强与人大之间的日常工作联系，如及时将专项审计报告、部门重要经济活动情况等抄送人大常委会，与人大共同开展涉及重要经济工作的调研或考察活动等，发挥审计监督与人大监督的合力。除立法机关之外，审计机关也需要与别的政府问责人进行协调配合，如纪检监察、司法机关等，以加大对重大违法违规问题的查处力度。要建立双方之间的定期联系制度，完善协调机制，以便于在审计机关发现问题时纪检监察机关、司法机关等能够迅速介入。目前，不少地方积极探索创新监督协调机制，如共同召开工作研讨会、建立互派干部交流锻炼制度等，充分整合了执法资源，有助于更好地发挥各自的职能作用。总之，审计机关要加强与各政府问责人的协调配合，形成监督合力，共同加强和改进政府责任，以弥补审计机关处理处罚权的不足。
（编者注：本文原篇名为“国家审计在加强和改进政府责任中的作用”，本文仅选原文第四部分的内容。）