加入WTO后商品粮基地的建设与发展——以吉林省为例，本文主要内容关键词为：吉林省论文,商品粮论文,为例论文,基地论文,WTO论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
伴随着中国加入WTO的到来，中国农业将越来越融入世界，面临着来自世界农产品市场的挑战，在来自国际农产品市场的各种挑战中，当属粮食的挑战最大。在我国，商品粮基地是商品粮的主要供给区域，当粮食面对严峻的市场挑战的情况下，如何有效地保证作为世界第一粮食消费大国的粮食供给，使我们不能不考虑到在入世之后商品粮基地的建设与发展问题。本文以我国最大的商品粮基地吉林省为例，探讨入世后商品粮基地的建设与发展问题。
（一）
1999年4月10日中美双方签订的《中美农业合作协议》确定了我国加入世贸组织之后农产品进出口贸易的基本框架。从《中美农业合作协议》的内容看，主要涉及以下四个方面：
第一、市场准入。即在规定的时间内逐步放开国内的农产品市场。主要包括两个方面，一是降低进口关税水平；一是取消数量限制，实行关税配额。从前者来看，到2004年，我国将农产品平均进口关税从目前的40%左右降至17%，其中美国特别关注的农产品降至14.5%。从具体项目来说，肉类减税幅度达50%-73%，水果类达67%-70%。从后者来看，对粮、棉、油等重要农产品的进口取消许可证数量限制，实行关税配额制，在规定的配额内进口实行1%-3%的低关税，超过规定配额的进口实行高关税。
第二、出口补贴。即在规定的时间内削减现行的对于农产品出口贸易中的补贴出口数量与预算开支。在《中美农业合作协议》中，我国承诺不采取任何农产品出口补贴。
第三、国内支持，要削减产生贸易扭曲的政策，如价格支持、营销贷款、面积补贴、牲畜数量补贴、种子肥料灌溉等补贴以及某些有补贴的贷款计划等。
第四、动物及植物检疫。除了以保护人类健康、动植物生命安全及其生产为目的的措施外，对于利用动物及植物检疫的方式限制进口的行为，从而造成隐蔽性的对农产品的国际贸易的限制的做法，要加以废止。在此方面，我国做出了较大的让步，在几年前，我国对美国西北部七大洲生产的带矮腥穗病的小麦，以卫生检疫不合格为由，实行禁止进口，对加利福尼亚等南部各洲带地中海果蝇的柑桔也以同样理由限制进口，此次协议的达成，意味着大大放低了美国农产品进入我国农产品市场的门栏。
《中美农业合作协议》中的上述有关内容实施后，将使我国农产品在国际市场上的比较优势发生新的变化，从而使我国的农业面临着来自国际农产品市场的冲击。但是在对我国农产品市场形成的各项冲击中，核心的问题是粮食问题。因此，加入WTO后，对于提供商品粮数量较多的商品粮基地而言，将面临着更加严峻的挑战。
吉林省是我国最大的商品粮基地，加入WTO后，面临的市场冲击比一般农区和其它粮食主产区具有显著的不同。这主要表现在以下几个方面：
第一、吉林省是我国粮食商品率最高的省份。吉林省位于东北的中部，具有粮食生产的优越条件，历史上就是我国粮食商品率较高的地区。新中国成立以后的半个多世纪中，多数年份吉林省都是粮食净调出省。特别是从80年代以来的20年中，在农村改革开放的各项政策推动下，吉林省的粮食生产呈现出了跨台阶式的增长速度，粮食产量成倍增长。从80年代中期以来，吉林省的粮食商品率、商品粮输出量、人均粮食占有量、玉米出口量等多项指标就位居全国首位。其中粮食商品率高达60%，比全国的平均水平高出近一倍。在市场经济条件下，粮食商品率越高，对市场的依赖性就越强，当市场条件对卖方不利时，也就意味着面对的市场冲击越大。而对于一般农区来说，可拿到市场上卖的粮食占产量的比例较低，当价格变动时，无论是正面效应还是负面效应，对粮食商品率不高的非主产区来说，都不会带来明显的影响。
第二、吉林省是以生产玉米为主的商品粮产区。在各类农产品中，受冲击最最大的是粮食，而在粮食品种中，受冲击最大的当首推玉米。从吉林省的种植业结构看，在30年代基本是一个大豆、玉米、高粱三大作物为主的种植结构，这三大作物所占的面积大体相当。从60年代以后，种植业结构开始变化，主要趋势是玉米的种植比例逐年增大，特别是在70年代以后，伴随着玉米杂交种的应用和化肥施用量的增加，玉米的种植比例出现了快速的增长，到80年代后期，玉米的种植面积已经达到农作物种植面积的70%以上，吉林省中部成为从事玉米区域化生产的并具有较高商品率的“黄金玉米带”。自1984年以来，吉林省就面临着比较严重的卖粮难问题，因此，从80年代后期以后，玉米出口就成为解决吉林省玉米销售的重要途径，1986年～1995年期间，每年大致出口数量在200-300万吨。按照《中美农业合作协议》签订的内容，我国承诺对农产品不进行任何出口补贴。在目前的价格水平上，若没有出口补贴，吉林省的玉米则没有任何出口的可能。同时，按照《中美农业合作协议》签署的内容，我国对世界上最大的玉米出口国实行低关税配额的管理办法，到2004年，进口玉米将达到750万吨，这对长期以来就承受沉重的卖粮难压力的吉林省来说，无疑是雪上加霜。
第三、玉米生产是农民收入的主要来源。在目前吉林省农民的收入结构中，70%的家庭收入来自于粮食生产，而在粮食生产中，玉米的种植比例又占据70%以上，在吉林省中部的玉米主产区，占到80%以上。这就意味着，在加入WTO之后，在来自国际粮食市场的冲击下，如果玉米价格下跌，将使吉林省农民的收入受到显著影响。
加入WTO之后，意味着我国农业比较优势将要发生变化。根据《中美农业合作协议》达成的条款和目前国际农产品市场的价格状况来分析，加入WTO之后，我国的园艺产品在国际市场上会有较强的竞争力，这主要是园艺产品的生产属于劳动力密集型的产品生产，我国恰好具备劳动力的优势，但对吉林省来说，由于气候寒冷，吉林省并不具备生产水果、蔬菜等园艺产品的优势，因此，并不能从新的比较优势中得到补偿。
从产品价格的角度来分析，我国目前在肉类产品的价格上具有竞争优势。按目前的市场价格进行比较，我国的猪、牛、羊肉的价格分别比国际市场低57%、84%、54%，但这种价格比较，并不是以同质的产品进行的比较，我国的肉类产品的质量目前普遍较低，在提高肉类质量的前提下，这个价差将大大地打折扣。另外，困扰我国肉类产品竞争的重要因素是我国畜牧业生产中的无规定疫病区的建设严重滞后，基本未能建设成得到发达国家认可的无规定疫病的畜牧业生产区域。因此，即便是在肉类产品上我国有较大的价格优势，由于产品检疫关口的限制，也难以使我国的肉类产品进入国际市场。
在加入WTO之后，对我国整体来讲是既有机遇又有挑战，但具体到不同地区来说，机遇和挑战的分布则会形成差异。对吉林省这样的商品粮基地来说，机遇主要表现在有利于加快农业生产结构调整，提高农业生产结构优化程度，有利于引进国外先进农业生产技术和资本等。机遇具有长期性特征，而挑战则在近期表现得比较突出。对吉林省这样的商品粮基地来说，在现阶段则是挑战大于机遇。如何应对这些挑战，使我国的商品粮基地在加入WTO之后，能够得以健康顺利的发展，应是我国农业发展中认真思考和解决的问题。
（二）
加入WTO是我国在经济上改革开放的必然选择，而保证商品粮的有效供给又是我国作为世界第一人口大国的必然选择，把这两个必然选择结合起来应做出的选择就是千方百计地提高我国商品粮基地的功能和农业的素质，使我国有能力把自己融入世界。吉林省作为我国最大的商品粮输出省，在商品粮基地建设中极具典型意义，因此，建设好吉林省这样的商品粮基地，将会把我国的商品粮基地建设从整体上向前推进。
提高商品粮基地进入粮食市场的竞争力，核心的是降低粮食生产成本，提高粮食生产效益。制约粮食生产成本的因素主要包括两个方面，一是规模效益低。我国农业人口人均占有耕地数量少是一个不争的事实。在吉林省这样的粮食主产区，在现在的农业生产力水平上，每年投入到土地上的劳动时间不足全年劳动时间的1/5。造成了农业劳动力的严重浪费。二是物质投入要素价格高。据调查，若以美国的化肥二铵价格为1，我国则可达到1.6，这是我国工业发展落后，未能给农业的发展提供现代化的工业支撑的具体表现。值得注意的是，我国的粮食生产成本在1993年以后，有一个较快的上升过程，一方面是由于定购价两次提价，二是当时粮食市场的供给偏紧状况，对粮食的市场价的上扬进一步推波助澜。出现了玉米每公斤1.50元的市场高价。较高的粮食价格对农民生产积极性拉动的同时，也拉动了粮食投入水平的提高。商品性物质投入对农民来说是一项较为敏感性的投入，即当粮食价格变动或商品性投入要素本身价格调动时，会使其投入数量发生较为明显的变化。事实上，近几年随着玉米价格的下跌，农民开始对物质投入要素的数量下调。随着要素投入数量的变化，会使粮食的产出数量有所下降，但一般来说，粮食产量减少的数量要少于商品性投入减少的数量，因为农民要用其它自给性生产要素替代商品性要素，以达到不使产量大幅度下降的效果。这对于以粮食为收入主体的商品粮基地的农民来说，尤其如此。进入80年代以来，化肥、农药等商品性要素投入的数量大幅度增加，而农家肥等对土地有保护作用的自给性的要素投入则明显减少。在粮食价格大幅度下降之后，势必迫使农民减少对土地的商品性投入，以达到降低成本的效果。这实际上是一个市场强制性调整的过程。从商品性投入的角度来观察，这实际上是在产品的新价格水平上，通过按照下降的序列调整边际要素投入，使其等于边际产出的过程。从吉林省的实际运作情况看，这个过程是可实现的。但这个过程是以农民的收益下降为代价的。
以市场为取向推动种植业结构的调整，应是吉林省商品粮基地在加入WTO之后所要做出的必然选择。种植业结构的单一化是吉林省商品粮基地长期以来存在的突出问题。主要表现是种植业中以粮食为主，粮食中以玉米为主，玉米中又以高产型的普通型玉米为主。这种状况使吉林省长期以来在农业的优质、高效上以较低的效率向前发展。在吉林省中部的商品粮基地县，基本上是一个玉米占80%的种植业结构。显然这种状况是不利于提高商品粮基地的市场竞争力，增强抗市场风险的能力。从吉林省的实际情况和市场状况出发，应建立一个横向调整与纵向调整相结合的种植业结构调整思路。从横向的角度看，玉米、大豆和水稻是吉林省商品粮基地种植业中的优势作物，加入WTO之后，受到冲击的不仅是玉米，同时也包括大豆，我国的大豆不仅在价格上缺乏竞争的优势，而且在质量上同美国的大豆相比，也缺乏竞争优势。因此，增加大豆种植面积并没有太大的空间。就水稻而言，虽然来自国际市场的冲击较小，但从国内市场来看，水稻的价格也是跌落的趋势，而且增加水稻种植又要受到水资源的限制，使水稻种植面积的可调空间也不大。由此可以得到这样一个基本认识：吉林省商品粮基地种植业结构的调整的重心并不在大宗作物上，而应把结构调整的视野放到粮食作物以外的杂粮、蔬菜和经济作物上，以一个多样化的结构适应市场需求的变化。但同时应当看到，在目前的市场供求关系下，在结构的横向调整上，无论怎样选择，都不会有较大的空间，特别是由于气候的限制，决定了吉林省在具有国际比较优势的园艺产品的生产上，不会形成较大的商品总量优势。因此，应当从目前市场分层化的变动趋势出发，注重在提升产品质量的基础上，推动产品结构的纵向调整，具体来说，就是要在每一作物的内部实现品种结构的调整。以玉米为例，就是要减少目前普通型的高水分玉米的种植比例，增加各种特用型玉米的种植比例。增加特用型玉米的种植可形成三个方面的优势：第一，可以现有耕作制度和方式为基础，充分利用多年来积累的玉米生产经验和技术；第二，由于特用玉米质量高，价值高，可提高农民的收入水平，促进效益农业的发展；第三，通过特用玉米的发展，可促进玉米加工业的发展；第四，由于特用玉米质量高，产量低，在供求过剩的条件下，可产生增加收益，控制产量的效果。
发挥玉米资源优势，实施精品畜牧业战略。加入WTO之后，对吉林省商品粮基地建设来说，最大困扰就是粮食的销售问题。解决粮食的销售一是外销，一是就地转化消费。在目前粮食市场的低价状态下，以及我国政府做出的不对农产品出口做任何补贴的承诺下，吉林省的玉米已经丧失市场竞争力。因此，提高就地消费转化能力是迎接“入世”挑战的重要对策。在玉米就地转化消费方面，最好的出路是发展畜牧业。作为饲料消费，是玉米最好的用途。如何以玉米资源优势为基础，创造畜牧业的发展特色，是一个需要因地制宜进行选择的问题。从吉林省的情况看，在畜牧业的发展方面应选择精品畜牧业的战略。精品畜牧业战略设想的提出，是以吉林省精饲料资源的优势和畜产品市场的需求状况为依据的。首先，我国畜产品市场的供给现状为实现精品畜牧业战略提供了客观必要性。70年代末以来我国农村发生的经济变革，使农产品供给状况发生了根本性的变化，就其中的畜产品来说，已经走出了以往的短缺经济状况，各类畜禽产品供给旺盛，形成了买方市场。畜产品价格稳中有降，并经常出现结构性过剩，从畜产品的供求结构来分析，绝大多数产品为普通大众消费品。而质量较好、消费层次较高的精品，则供给偏紧，价位居高不下。与一般大众消费的畜禽产品相比，精品的收入弹性较高，今后随着人民收入水平的提高，精品的需求市场将会呈现继续扩大的趋势。而普通的畜禽产品的市场份额有逐渐缩小趋势。其次，我国精饲料资源分布的不均衡性及吉林省粮食生产的优势，为发展精品畜牧业提供了资源基础。从我国的农业生产布局来看，南方是水稻产区，70%以上作物为水稻，而北方则是小麦、玉米、大豆等旱田作物及杂粮的产区。我国的玉米带主要分布在北方，玉米作为饲料之王，是畜牧业精饲料的主体。由于作物布局形成的地域特征，使我国的精饲料资源分布很不均衡。长江以南诸省基本为玉米输入省份，玉米等精饲料资源明显短缺，使南方畜牧业的发展受到精饲料的严重制约。如果依靠北方调入会大大提高饲养成本。北方虽为玉米产区，但各省人均占有粮食水平也不尽相同。与其它省市相比，吉林省既有玉米产区的优势，又有人均占有粮食（主要是玉米）水平较高的优势。据统计，吉林省人均占有粮食水平（70%为玉米）是全国平均水平的2.1倍，是南方诸省的2.6倍，接近了世界上农业比较发达的国家的人均占有水平。这种良好的资源禀赋，使吉林省具有绝对的优势发展以消耗精饲料为主的精品畜牧业。精品畜牧业战略是把国情和省情加以区别之后所做出的选择。从国情来说，我国是一个人口大国，也是一个粮食短缺大国，此种国情决定了我国在畜牧业的发展道路上只能选择节粮型的畜牧业发展模式。在认识这个国情的前提下，还必须把国情的总体特征和省情的特殊性加以区别，像吉林省这样一个粮食大省，人均粮食占有量相当于世界上农业发达国家的粮食占有水平，完全有条件发展消耗粮食较多的精品畜产品。精品畜牧业战略的实施，在客观上将会产生两重有利的效果，一是满足了我国市场上消费者对优质畜产品的需求，二是解决了吉林省粮食过剩的困扰，有利于解决我国在粮食出口竞争能力不高的前提下，商品粮的销售问题，从而提高商品粮基地在加入WTO之后的抗市场风险的能力。
努力发展农产品加工业，发挥农产品加工业对农业的市场牵动能力。总结吉林省十几年商品粮基地建设的经验与教训，一个值得反思的问题就是农产品加工业发展滞后。这主要来自于两个方面的障碍因素，一是农产品加工业发展缺少多元化所有制结构的支撑，吉林省的非国有经济成份仅仅占到30%，而且大部分属于流通和餐饮服务领域，加工业较少；二是缺少强有力的产业政策，作为粮食大省，理所当然要把农产品加工业作为地方经济的支柱产业来抓。但在1995年之前，农业产品加工业一直没有作为一个重要的产业对待，更谈不上支柱产业。从全国各省市食品工业投资占地方财政基本建设投资的比例看，大约占15%，而吉林省仅占到5%，显然，缺少切实可行的具有支持力的产业政策，致使农产品加工业至今未能成为吉林省的支柱产业。从农产品加工业的产品结构看，主要以玉米淀粉为主，基本处于二级原料状态，附加值不高，增值效应较弱。农产品加工业的发展，一方面可以牵动玉米种植业和畜牧业的发展，深化产品结构；另一方面，以加工企业为龙头，实施产业化经营，发展订单农业，可以引导农民进入市场，这是提高农业抗御市场风险能力，迎接加入WTO挑战的重要途径。因此，对吉林省来说，应在调整所有制结构和制定有利加工业发展的产业政策上着力，大力发展农产品加工业，以农产品加工业的发展带动农业的深度发展。
建立国际大市场的粮食经营理念，创建面向国际的粮食批发大市场。中国加入WTO，作为农业尽管有其薄弱之处，但并不意味着一定要处于被动的地位。相反，却要主动出击，主动参与国际粮食市场的大循环。从现代粮食交易方式来说，像吉林省这样商品粮规模较大的省份，应当努力建设好一个具有集散中心功能的粮食批发市场，特别是在我国取消粮食统购统销制度之后，粮食流通的市场化功能越来越强的趋势下，粮食批发市场的建设越来越显得重要。在粮食批发市场建设思路上，要分为两步走，第一步是把目前的玉米现货市场做大，形成市场规模，充分发挥其集散功能。第二步是在现货市场的基础上，进一步发展期货市场，发挥期货市场在制定价格、引导生产者、促进市场竞争等方面的功能。无论是现货市场还是期货市场，从市场规模来说，应把它建成一个面向东亚，特别是东北亚的具有较高国际化功能的粮食中心批发市场。可以说，以长春为中心，建设这样一个玉米批发市场，已经具备了良好的市场区位。东北的大连港、营口港距长春距离较近，其中大连距长春只有702公里，营口距长春只有487公里。无论是铁路还是公路，都可以较快的速度将粮食运至港口。距这两个港口较近的周边国家，包括日本、南韩、俄罗斯都是玉米主要进口国，日本每年进口大约为1600万吨，南韩每年进口大约为600万吨，俄罗斯每年进口大约为1000万吨。除了具备良好的市场区位之外，还具备了较为丰富的粮食资源。东北是我国重要的商品粮基地，辽宁、吉林、黑龙江都是我国粮食主要产区。目前阶段吉林省每年的玉米总产量为2000万吨，省外的调出量大致为1000万吨，在80年代中期到90年代中期这段时期里，吉林省出口量最大的年头出口量可达到500-600万吨，再考虑到以长春为中心，发挥中心批发市场的作用，进一步向辽宁、黑龙江两省辐射，可组织玉米出口量达到1000-1500万吨。可见，面向国际市场进行长春玉米中心批发市场的建设具备了较好的市场条件。
（三）
商品粮基地是为我国提供商品粮粮源的主要粮食生产区域，商品粮基地建设的政策自“六五”期间开始实施以来，在近20年的时间里为我国的商品粮供给做出了重要的贡献。“六五”期间我国首批建设的商品粮基地为60个，到1998年一共建设了663个商品粮基地县，累计投资近60亿元，为国家提供商品粮8960万吨，占全国商品粮的70%。实践证明，商品粮基地县在我国的商品粮供给中占据了举足轻重的地位。
加入WTO之后，使我国的农业比较优势发生了变化，按照市场的规则，应重新选择具有优势的产品作为农业发展的主要增长点，从而提高我国农业的产业素质，推进我国农业的现代化水平，增加农业的经济效益。但对于我国这样的世界第一人口大国来说，粮食生产具有十分特殊的重要地位，尽管粮食生产在国际市场上不具备竞争的优势，为了保证我国粮食的有效供给，我国也必须加强和重视粮食生产。这是一种特殊的产业政策选择。从80年代中期以来，我国人均粮食占有水平基本保持在400公斤左右的水平上。在未来的30年中，我国的人口将继续呈增长趋势，而伴随着农村工业化和农村城市化水平的提高，农业耕地则会呈现继续下降的趋势，1978年我国的人均耕地数量为1.49亩，到1998年下降到人均1.3亩。人口与耕地的逆向运动，使人均粮食占有水平将在较长的时间之内保持在零增长或微小增长的水平上。人均400公斤的粮食占有量，仅是一个温饱水平，在我国居民生活水平不断提高的情况下，为满足肉、蛋、奶消费而增加的粮食的需求，则需要通过国际市场进行调节，这将降低我国粮食的自给水平。因此，从长期趋势来分析，我国粮食供给仍是偏紧的走向，提高我国粮食有效供给水平仍是我国农业政策的一个基本点。
从80年代以来我国粮食生产的历史来看，粮食生产得以稳定的发展，并成功地解决了十几亿人口的吃饭问题，一方面是得益于农业的改革开放政策，另一方面得益于商品粮基地建设的政策的有效实施。在现阶段，商品粮基地是我国商品粮供给的主要来源。一个值得注意的现象是，提供商品粮供给的大部分商品粮基地县主要集中在我国中部地区的省份。这一方面是由于这些地区人均耕地数量较多，具有较优越的粮食生产条件；另一方面，与发达地区相比，这些地区的农村工业化相对滞后，农民的主要精力集中在土地上，且土地仍是农村收入的主要来源，这意味着在此期间农民对种粮保持着较高的热情，这是推进粮食生产得以增长的重要条件。但同时这种状况也暗含着这样一种转变的可能，即伴随着农村工业化步伐的向前迈进，粮食生产的比较优势将会下降，农民从事粮食生产的热情将会呈现一个弱化的趋势，从而意味着我国商品粮供给存在弱化的趋势。因此，为了保证未来我国粮食的有效供给，必须对商品粮基地建设给予高度的重视，继续完善和实施商品粮基地建设的政策，为商品粮基地的建设与发展创造良好的运行环境。
首先，从商品粮基地的实际出发，因地制宜地确定粮食流通改革的市场取向。1998年启动的新一轮粮食流通体制改革，一个重要出发点就是通过改革解决在粮食经营中政府财政包袱过重的问题。无疑这是正确的。与此改革出发点相适应的是，人们提出了在粮食生产中非口粮退出保护的政策主张。就总体而言，这一主张也是无可厚非的。然而具体到实际操作过程中来看，则需要作具体分析。玉米作为粮食品种之一，现在基本上退出了居民的餐桌，不属于口粮，当属退出保护之例。但在我国加入WTO的条件下，怎样对待贸易自由化给粮食生产和农民带来的冲击？是否可使玉米退出保护价，对此要做具体的分析。从全国的宏观总体来看，玉米如今在居民的口粮中占据的比重很小，主要是作为饲料和工业原料，退出价格保护不会对粮食市场和国计民生带来显著影响，而具体到玉米主产区来说，情况则有很大不同。如前所述，在吉林省这样的玉米主产区，玉米是农民生活的主要来源，而且在现有的资源和市场条件下，其它作物对玉米缺少替代性，使农民选择空间十分狭窄，处于进退维谷的境地。如果大幅度降低玉米保护价或使玉米退出保护价，则会极大挫伤农民的种粮积极性，并使粮农的收入进入十分恶化的境地。因此，对于像吉林省这样商品粮生产高度发达的地区，粮食生产的政策要有别于一般的粮食产区，对粮农的利益实行保护的政策。在我国的经济发展中，商品粮一直作为一种特殊资源由中央政府在全国的范围内统一配置，吉林省所以会形成如此巨大的商品粮流量，正是在国家的宏观粮食供给政策指导之下完成的。在目前商品粮基地遇到市场困境的时候，如果把商品粮基地完全推向市场，无疑是对商品粮基地建设一个沉重的打击，意味着全部的市场风险由商品粮基地承担了，这样做在客观上十分不利于商品粮基地持续稳定的发展。
其次，运用绿箱政策，对商品粮基地实施重点倾斜政策。按照WTO的规则，国家对农业的保护主要是实施绿箱政策。和发达国家相比，我国对农业的保护程度很低，加入WTO事实上是使我国农业过早地承担了市场的风险。在面临的各种挑战中，核心的是粮食问题。因此，在我国可实施的绿箱政策中，主要应在涉及国计民生的粮食生产上作为关注对象，而在我国商品粮粮源主要由商品粮基地来提供，因此，在国家实施绿箱政策时，应把商品粮基地作为主要的倾斜对象。从“六五”以来经过近20年的发展，运用60亿元的资金，建立了比较稳定的商品粮生产基地，应当说是以较小的投入获取了较大的产出。但从商品粮基地的现状看，粮食生产的生产条件与发展的要求相比，存在明显的薄弱环节。以吉林省为例，在全省93座大中型水库中，57%为病险库，多数大型灌区无配套工程。从近年的粮食生产情况看，水旱灾害是制约粮食生产发展的重要因素。在粮食贸易的自由化程度大大加强的趋势下，为了有效地保证我国的商品粮供给，国家应重视对商品粮基地实施有效的绿箱保护政策。
再次，深化粮食流通体制改革，建立多元化的粮食流通市场。加入WTO，意味着粮食市场的流通进入了更加广阔的空间，因此，应当使粮食流通体制具有更强的市场适应性。在深化粮食流通体制改革方面，商品粮基地具有与一般农区不同的特点，这就是粮食的商品率高，商品粮总量大，体现为买方市场的特征，因此应建立多元化的流通体制，以活化粮食流通市场。在此方面，可选择的改革途径之一就是实施粮食产业化经营，允许粮食加工企业进入粮食收购市场。这在客观上可带来多方面的益处：第一，降低了粮食的市场流通成本。由粮食加工企业按照和农民签订的合同进入粮食收购，可减少粮食的流通环节，从而降低成本。据调查，由粮食收储企业经营，然后再转售给粮食加工企业，至少要增大0.10元的经营成本，这无疑要从根本上降低粮食加工企业在市场上的竞争力。由粮食加工企业直接经营意味着至少要降低0.10元的经营成本，这完全符合提高市场效率的原则。第二，有利于降低粮食收储企业的市场风险和经营压力。在目前的粮食市场的供求关系下，作为粮食收储企业实现100-150亿公斤的商品粮收购，并按着顺价销售的原则，再次实现商品粮的价值，将是十分艰难的市场过程。如果将粮食加工企业消费的粮食由企业本身进入市场完成收购，那么将会起到减缓市场压力的作用，对粮食企业的发展是有利的。第三，有利于减少政府对粮食经营的财政补贴。以往在粮食经营中的巨额亏损挂帐，给地方财政带来了沉重的负担，已经到了如牛负重的程度。尽管新的粮改政策规定了粮食顺价销售的原则，但在顺价销售难以实现的情况下，作为商品粮基地的地方政府仍然担负着财政挂帐的责任。这对于进一步深化粮食流通体制改革是不利的。第四，有利于减少农民的市场风险，增加农民的收入。和其它多种经营的项目相比，粮食的市场风险相对较低，但由于粮食生产在商品粮基地是农民收入的主体，一旦出现卖粮难，农民不能及时出售粮食，就会使农民出现资金周转的困难，影响农民正常的生产和生活。采取产业化经营的方式，在春天播种的时候，农民就把粮食销售的问题解决了，不存在卖粮难的问题。这对于稳定农民的种粮积极性是大有益处的。
最后，着眼于商品粮基地区域经济的整体发展，强化和提高商品粮基地的经济整体功能。作为商品粮基地，是以提高商品粮的供给为建设基本目标，这是无可置疑的。但是，由于粮食是整个国民经济中最重要的最基本的产品，使其处于效益低下的地位，当农业发展到了一定阶段之后，粮食生产若没有其它产业的相应发展，就失去了发展的支撑。应当用区域经济的观点看待商品粮基地的建设和发展，而不是仅仅把商品粮基地看作一个农产品生产基地，更不能仅仅看作是只提供粮食这一单项产品的生产基地。商品粮基地不仅要实现农业内部（农、林、牧、副、渔）的综合发展，也要实现农业相关产业的协调发展，这种相关产业既包括产后的相关产业，也包括产前的相关产业，切实把粮食生产的资源优势转化为地方经济优势。同时，从宏观经济的角度看，也要考虑到商品粮基地的工农业布局，有利于培育商品粮基地的区域经济整体功能。根据现代农业规律，一个先进的农业只能建立在一个先进的工业基础之上，不能指望一个先进的农业会建立在一个落后的工业基础之上。由此出发，商品粮基地建设必须实现工农业的协调发展，必须进行综合生产体系建设。所谓综合生产体系就是以商品粮生产体系为基础，并与农业生产资料体系和农产品加工业体系相结合的一体化。商品粮基地作为一个经济区域，并不意味着该区域必定是以粮食和其他农产品（包括加工品）为主体的农业区。在一定意义上说，没有工业的发展就没有商品粮基地的前途。因为商品粮基地必须走规模经营的发展道路，只有工业得以充分发展，才能为城乡剩余劳动力开辟广阔的就业空间。并为粮食的稳定发展，提供有力的资金和物力的支援。因此，从工农业关系配置的角度来看，商品粮基地工业的发展必须建立在两个支点上，一是较高的劳动力吸纳能力，二是较高的创利能力。应着眼于整个区域经济，从工农业或区域经济的整体联系中寻求商品粮基地建设的条件和动力。这正是加入WTO的条件下，我国商品粮基地提高自身竞争力所需要的一种经济发展的综合实力。
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