谁来承担经济结构调整的成本，本文主要内容关键词为：结构调整论文,谁来论文,成本论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，各地突发事件时有发生。究其原因，值得我们深思。是下岗、失业人员太多？的确，从1993年到2002年6月为止，中国大陆国有企业和集体企业累计下岗职工6644万人。是再就业率逐年下滑严重？的确，再就业率从1998年的50%、1999年的42%、2000年的35%下滑到2001年的30.6%。我们接触到的不少企业工会主席，一说起自己企业下岗、失业职工，眼睁睁地看着却又无能为力，常常流露出一种歉疚感，甚至一种负罪感。但是，这都不是突发事件最主要的原因。最主要的原因有两个：
一是平等民事主体双方的劳动关系行政化。结构调整，实际上就是市场资源的重新配置。资源的重新配置，首先就涉及到劳动要素的重新配置。这意味着过去的劳动关系平衡将被打破，新的劳动关系将要建立。新的劳动关系并不是随着企业的改制自然而然就建立起来的。新的劳动关系的建立必须以产权明晰为前提。企业并购重组，资产的划分、产权的明晰，这只是利益主体形成的必要条件，但不是利益主体形成的最终标志。利益主体的最终确立，是一个实践与认识过程的统一。就是说，劳动关系主体即劳动者主体和经营者主体的形成，包括两个层面：即劳动者、经营者的利益主体和法律主体的确立。企业并购重组、资产划分即产权明晰，这仅仅是劳动关系利益主体确立，而劳动关系的最终确立，还必须伴随法律主体的确立而完成。因为只有在法律的层面，劳动主体双方才能享有法律意义上的平等的民事权利与义务，才能使当事双方的行为冲突纳入理性的法律框架来进行调解。缺乏这个层面的确立，本应具有平等民事主体的劳动关系就会无形的成为行政关系或人生依附关系的附属物，作为弱者一方的劳动者或作为劳动者代表一方的工会，就会被视为下属、被管理者、被支配者而失去法律所赋予的应有权利。
忽视劳动关系主体双方的法律平等关系，急于求成，“不挖渠就放水”或“渠未挖好先放水”，小则渠水溢出，大则泛滥成灾。正视劳动者主体的法律权益，才是经营主体的法律主体形成的具体表现。企业行政法律主体意识滞后是当前国企改制较为普遍的现象，而为数相当多的突发事件的出现，也是由此而引发。
二是经济补偿问题。我们总谈中国改革付出的成本，经济结构调整付出的成本，那么这块成本到底包括那些呢？从工会的角度看，中国改革、经济结构调整的成本至少应该包括两项：有偿解除劳动关系的补偿；建立个人社会保障基金的欠费。
中国经济结构调整所以付出如此沉重的代价，主要是中国还未建立覆盖全社会的社会保障体系。对于任何一个国家，尤其是发展中国家，当经济改革进行到一定程度后，社会改革问题便突出出来。社会改革的核心问题，一是覆盖全社会的社会保障体系，二是缓和社会矛盾的劳资（或劳动）关系合作。
从世界范围内看，现行的社会保障模式主要有两种：一是现收现付模式，这种模式基本特征是由在职职工承担已退休职工的社会保障成本。这一模式的缺点是，社保负担将随着支出的增长而逐年提高，而且资金完全没有积累。二是个人账户模式。这种模式强调职工的个人缴费和个人账户的积累，退休者的社保权益来自本人在工作期间的积累。这种模式的特点是具有累积性和增长性，资金供给比较稳定，在经济波动中表现出较强的抵抗能力。
我国现行社保制度主要实行“社会统筹与个人账户相结合的模式”，按这种模式，企业和职工个人所缴主要费用如下表：
项目
企业负担部分 个人负担部分
说明
养老保险
20% 8%企业负担部分均指工资总额
医疗保险
6%
2%
个人负担部分均指本人月工资额
失业保险
2%
1%
工伤保险
1%
不缴费
该比例系2001底全国平均工伤保险费率
生育保险
0.7% 不缴费
该比例系2001底全国平均生育保险费率
总计 29.7% 11%
我国现行的虽然是“社会统筹与个人账户相结合的模式”，然而在实质上依然是现收现付制度，因为现收的记入个人账户的资金，同时就用作社会保障的支出。因而，个人账户中的资金只是账面上的，与原来的现收现付模式相比，并没有实质性的变化。
在这种情况下，被收购、兼并的企业则把希望寄托在出资方，视他们为救星，希望出资方在收购、兼并的同时，既解决部分职工的就业，也能负担起企业解除劳动关系的经费补偿和社保欠债。作为出资方，并不甘愿做“冤大头”，对于企业所欠债务，常常口头应诺，实则能拖就拖。在一定意义上可以说，当前解除劳动关系的经费补偿和社保经费欠债，已经成为制约中国经济结构调整的重大障碍。或者说，已经成为中国经济结构调整必须付出的成本，问题是这个成本应该由谁承担？
由职工个人承担？对于现在已经下岗、失业的绝大部分职工来说，他们在长期计划经济下，享受的是“低工资、高就业”。在这个体制下，工人们实际占有和支配着这个体制中的所有资源；他们退休、养老的一切经费都积存在了这个体制中，现在要让职工在劳动关系上退出国有经济体制，又不给予合理的经济补偿，而且让职工自己来负担，于情于理都说不过去。无论从哪个角度说，没有合理的经济补偿，国有经济的转制改造和新的劳动关系的建立，实际上都是不可能完成的。
由企业来付？在长期的计划经济体制下，企业把几乎所有的利润连同职工除基本工资以外的所有收入，都上交给国家作为再生产投资的资金，企业的留成中压根也没有这笔开支。同时，有偿解除劳动关系的代价又不可能包括在企业经常性支出的预算项目中，它不能计入企业成本，因而，现在让企业补偿这部分欠债，于情于理也说不过去。结果形成了这样的事实：效益好的企业，职工能得到一定的补偿，效益差的企业，干脆辞退走人。况且，现在不少破产、被兼并的中小企业，连个影都找不到了。
另一方面，在计划经济体制下，职工的福利或社保问题虽然全部包含在企业成本中，但是，现在我们要全部转移到独立于企业之外的社会统筹体系中去，这就带来一个问题，即谁来把以前扣除的那部分福利社保积累补足。让企业补，显然也说不过去。
这笔欠债应该由政府承担。据我们估算，在从计划经济向市场经济转型的过程中，政府在应有偿解除劳动关系和建立社保基金方面所欠费用约合人民币4万亿左右。对于这部分历史的欠债，实际转嫁到了下岗、失业职工头上。当然，在这点上，政府也给予了一定的支持。从1998年～2002年底的5年间，中央财政补助支出的社保经费将近2600亿元人民币。这就是说，约还有3700亿元本应由政府承担的经济转型的成本，主要转嫁到了下岗、失业职工身上。这给中国经济结构调整的深入和社会的稳定，带来了极大的隐患。
在这方面，南美国家智利的经验值得借鉴。智利在由现收现付模式向个人账户模式转轨时，由政府承担全部社会保障成本。据测算，智利政府承担的社会保障债务的总规模约占其1981年的GDP的80%，每年偿还债务的最高峰值为GDP的4.8%，随后呈现逐年下降的趋势，到2025年智利政府将全部清偿所有债务。由于有坚实的社会保障制度，现在智利社会稳定，经济发展，生活在官方规定的贫困线下的人数已经减少一半，重要经济指标仍保持健康发展，整个国家在许多方面都受到邻国的羡慕，在南美经济的一片衰退声中，唯有智利经济一枝独秀。如果我国两项欠费缺口按4万亿元计算，只占到2001年GDP的41.7%，远远低于智利社保债务的规模。如果政府每年拿出当年GDP的2%（约1920亿），那么，只须15～20年的时间就将全部清偿所有的欠债。问题是国家是否愿意拿出这笔钱？我们认为关键在政府的决心。值得重视和反思的是，虽然现在政府每年付出了七八百亿元的社会保障补助支出，但由于没有全国统一的战略筹划，因而对于各地的“突出事件”仍处于被动局面。如2001年国家社会保障补助支出747亿元；用于募集社保基金的国有股减持而引发的股市大跌，使当年印花税少收约400亿元，仅此两项就近1200亿元。
最近，青岛市政府在全国率先提出土地置换筹集经费的办法，通过17块462.3亩国有土地拍卖出让，筹集资金5.3亿元，清偿了企业对职工的各项欠费9114万元，使10953名下岗职工提前出了“再就业服务中心”，同时也为更多下岗职工出“中心”准备了资金。这无疑又为各级各地政府提供了可资借鉴的经验。