我国地方政府竞争行为的制度分析，本文主要内容关键词为：地方政府论文,竞争论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D625文献标识码：A文章编号：1009-0347（2003）03-0067-04
地方政府是我国社会经济运行中特殊的利益主体。各级地方政府以其特有的方式参与地区间的竞争，可以推进社会和经济进步。由于竞争必然意味着激烈的利益争夺，而超过一定合理度的竞争或竞争扭曲，必将损害资源配置效率，增大经济发展成本。而制度选择与创新作为地方政府竞争的重要手段，在很大程度上又决定了地方政府竞争的胜负。因此，本文拟用公共选择理论和制度经济学的有关方法，对我国地方政府的竞争行为进行分析，从而探索体现市场经济规律要求的地方政府竞争，奠定地方经济和国民经济有效运行发展的基础。
一、利益冲突：地方政府竞争的导源
考察20年的经济改革历程，可以看出促进和保持经济稳定增长的主要源泉既不是来自中央政府的投资推动，也不是以企业为主体、市场为导向的需求拉动，而是在地方分权进程中形成并不断强大的地方政府作为利益主体的经济扩张冲动。[1]这种通过向地方分权进而促进地方政府竞争的模式，被钱颖一和魏加斯特称为“维护市场的经济联邦制”（market-preserving federalism）。[2]他们指出这不仅是造就中国经济繁荣的最重要因素，而且在工业革命时期英国的崛起和20世纪初美国经济的腾飞中扮演了极为重要的角色。因此，地方利益的存在以及彼此间的利益冲突导源了我国地方政府的竞争。
地方利益主要包括两方面：一是本地区在经济发展方面的需要和满足。首先，尽管各地区有关经济发展的要素禀赋、资产存量、技术构成、基础设施、市场发育等诸方面差别很大，但是无一例外地都把地区经济总量的高速增长、实现就业、提高本地区人民生活水平、建立比较完善的地区产业结构、扩大地区对外开放的程度等等，当作本地区经济发展要实现的主要目标。而与此相关的地方政府，则必然在更大程度上表现出对地区财政收入最大化、追求最好政绩的极大热情。对于地方来说，这些经济需要方面的目标无疑是长远和带有强烈愿望特点的。所以，地方在发展经济方面的需要构成了地方利益的主要内容。这种地方利益能否得到满足，很大程度上取决于如何处理好地方局部利益与国家整体利益的关系。一方面地方局部利益与国家整体利益有统一性；另一方面地方的局部利益与国家整体利益存在着矛盾，地方政府往往从眼前利益的实现出发，对中央政府作出的经济决策和调整，只愿选择那些有利于地方经济发展的方面，如果对地方近期的发展没有短期效应，地方政府就不积极参与，甚至我行我素。当体制和制度创新还没有完全理顺地方利益与国家整体利益关系时，地方政府的行为就会更多的体现出地方利益的特殊性，即地方政府会更注重地方利益的实现。二是地方政府官员追求政绩的需要和满足。从公共选择理论方面来理解，即使在非市场决策中，人也是有理性和关心个人利益的，与“经济人”不同的是他们在政治市场上活动。所以，可以认为，地方政府中官员们的行为同市场上“经济人”的行为极为相似，他们同样像“经济人”追求经济利益那样来追求政治利益，政府官员们不仅需要关心在任期间地方利益的实现程度如何，更关心自身的利益是否能够得到最大，如上级乃至中央的嘉奖、职级的升迁等。对物质利益和政治地位的需要，严格地规定了地方政府官员的行为取向。对于地方政府官员来说，能够带来地区经济发展，提高老百姓的生活水平，受到当地人民爱戴和享有威望等，是他们利益的重要体现。当然，如果能够由此而得到上级的表彰和提升，官员的物质利益也会因此大有变化。在目前的政治和经济体制下，地方政府官员追求政绩需要的满足更依赖于本地区的经济发展状况。
显然，各地在最大化地追求本辖区利益的过程中，必然产生各个地方政府之间的利益竞争和利益冲突，这就会导致各地为获取更多的利益而激烈地竞争。
二、制度创新：地方政府竞争的异化
“制度创新不是泛指制度的任何一种变化，而且指用一种效率更高的制度取代原有制度或对一种更有效的制度的生产过程，是制度主体解决制度短缺，从而扩大制度供给以获得潜在收益的行为。”[3]显然，潜在收益的存在成了制度创新的诱因。换句话说，当潜在收益与制度创新之间的联系成为社会共享的信息时，没有必要创新，习惯已经是成本最小的制度了。而创新意味着引进以前没有的新生事物，而这新事物必然会干扰旧的价值体系（制度），使得产出与投入之间形成“价值差”——收益或损耗。如果产生了收益，其他行为主体会竞相模仿从而最终使收益消失并激发制度再创新。目前，获得决策权的地方政府在制度创新过程中往往会极力寻找途径摆脱层级控制，使得以非理性化的区域经济发展为目标的制度创新得以空前的扩张。而中央对这种“创新扩张”回应的时滞又使得原本等级森严的行政协调系统在新规则的冲击下出现了制度罅隙，以设置本地市场的进入壁垒为特征的地方保护便在这条罅隙中得以滋长，从而导致竞争行为的异化。
上述推理揭示出竞争行为异化的诱因在于权威扩散，即“下级政府利用上级政府授予的权威去做并未授权它去做的事情”。[4]这是中央政府的放权让利改革战略和“分灶吃饭”财政体制实施的必然结果。因为行政性放权实际上就是通过授予地方政府更大的权限来激发其发展本地区的积极性。然而，中央政府与地方政府的效用函数并不都一致，地方政府总有实现利益独立化和最大化的冲动，而且独立化程度越高，权威扩散的可能性越大，其直接后果是弱化了中央政府的权威。与此形成连锁反应的是等级制的松动，即中央与地方由传统的单向依赖的等级规则演变为双向依存的委托代理关系。地方政府会充分利用自己的“代理资源”与中央政府讨价还价，诱使其作出对自己有利的制度安排，或者利用中央政府的授权在满足自身利益最大化的限度内理解和贯彻上级要求实施的制度规则如“层层截留”、“曲解规则”、“补充文件”、“改头换面”等等。[5]
地方政府竞争行为异化的另一诱因是绩效评估导向的偏失。“在经济的社会政治价值日趋重要的现代社会，人们很自然、也很坚定地认为投资规模、国民生产总值、经济增长率等数量概念是评价政府绩效和政府官员是否称职的最直接、最恰当、最公正的标准，并据此建立了一个注重扩张的政府绩效评估价值指标体系。”[6]这种以数量扩张为核心的政府绩效评估标准观念使地方政府官员千方百计地寻求能加快经济增长、促进本地区经济规模总量扩张的有效方式，而一地的资源总是有限的，要扩张本地经济规模就要努力从外地引进资源，但是，思维的共同性使得资源引进变得不可能，这就促使地方政府间的竞争演变为资源的竞争进而是制度的竞争。地方政府官员会通过强化资源配置本地化和保护本地市场等明显不利于整体经济发展的做法来强化政绩显示的“正信号”。在此过程中，受保护者——当地企业对政府的这种行为更是喜好有加。因为它无法直接进入权力中心来满足其制度创新的需求，只有充当间接谈判者来借助地方政府的力量突破制度创新的壁垒以获取潜在的制度收益，而这种力量的源泉即是“政绩”。因此，这种相互依赖性使得政府与企业形成合作博弈，结成扭曲的利益共同体。
地方政府竞争行为的异化构建了中国特有的“蜂窝状经济”模式，[7]扭曲了经济运行机制，使得市场信号失真，干扰了宏观经济的平衡，进而降低了社会效率和总收入。众所周知，市场经济赖以有效运行的最关键因素是正确的价格信号，只有在价格反映资源的稀缺程度的情况下，商品交换才能使全社会的资源实现最优配置，使全社会的福利问题最大化。而地方政府对当地市场的保护、对外地商品的封锁造成的市场割裂，则扭曲了价格信号。尽管本地企业有可能因这种保护而暂时获得比统一市场条件下更多的利润，但其社会成本很高，消费者将因无法获取替代商品而遭受的损失超过本地生产者的收益。因此，从长远的、全面的观点看，“这种靠损害国家利益来换取狭隘的、非正当的地方利益的做法会阻碍宏观经济的良性运转，无形中损害了自己的形象，破坏了投资环境，减少了与外界的经济交往，缩小了市场天地，阻止了外来投资，丧失了发展机遇，造成地方经济的饮鸩止渴和误入歧途”，[8]因此必须加以规范。
三、制度整合：地方政府竞争的规范
由上述分析我们不难发现，是“制度给了地方领导人保护地方利益的动机”。[9]解决的途径也只有进行制度的再创新以健全制度。因为地方政府的“目光短浅”以及“非理性”，所以这种“再创新”的主体只能是中央政府。但中央政府的内部动力有待进一步加强。“地方政府往往会用上缴部分额外收益来换取上级的事后追认。”[10]因此，要实现地方政府间竞争行为的规范，可借助外力来构建新的制度模式。2001年11月10日，中国加入WTO，这将成为实现以地方政府竞争行为规范化和中央与地方双赢为目的的制度整合的推动力。因为为了统一履行对WTO承诺的义务，在涉及WTO多边规则的领域必须保证经济贸易法律和政策的统一实施，这方面如果地方政府不能避免执法和行政过程中的随意性而与中央政府保持一致，那么他国企业按照WTO规则投诉中国境内存在对外产品不公平的政策，中央政府将不得不为地方政府的行为承担责任，而最终会损害国家的利益。因此，中国加入WTO将促使中央政府通过制度供给的方式来填补制度罅隙，达到制度整合。
但是，目标的明确并不意味着实现途径的平坦，目前社会各界对如何实现整合似乎依然一筹莫展。因为此前要么从维护中央权威出发，认为片面强调地方分权会危及国家的长治久安；要么从地方政府成为经济发展的动力源出发，认为强调中央权威可能会回到计划体制的过程中去。在这种矛盾心理指导下的中央与地方关系只能是“集权——分权——再集权——再分权”的循环，始终未达到“集分平衡”的良好状态。传统的做法进入了一个“自闭”误区，即把权力的转移限定于中央和地方之间。因此，有必要引入一个新的变量——社会，把中央与地方的简单对应转变为“中央——地方——社会”三层互动，“通过中央、地方两大主动性因素各自寻求社会的支持，为其权威性资源的内涵开发提供内在动力”。[11]其实，不论是中央政府还是地方政府，其权力来源都是社会，并以此服务于社会。而目前的政府权力的自我膨胀大大超出了社会授权的意愿范围，使得国家权力渗透到社会的各个领域和每一个细胞，整个社会从个人到组织都成为缺乏独立性和自主性的国家附属物，很多本应由社会自我调节的事务异化为政府行为，并由此引发了政府机构畸形膨胀、寻租等现象的发生。所以，“三层互动”可以实现社会权力的归位，进而达到中央与地方的制度整合。具体来讲，可以从以下方面着手：
（一）分化政府职能。权力的上下移动导致政府公共管理功能的输出障碍和职能剥离与转换的困难。因为将社会资源的配置和处分权牢牢地掌握在政府手里是以假定政府具有高度智能为前提的，但是在实际生活尤其是在经济生活当中，政府并不能够充分及时地占有各种信息而进行有效的公共管理。而在经过20年的改革开放后的今天，社会力量的发育和生长使得用民间社会自己的力量来协调自己的行为的需求凸现出来。因此，通过政府与社会关系的重新调整来克服行政体制中长期存在的弊端的时机已经成熟。政府要适当地让渡部分权力，将本来就应该由社会自身承担的事情交给社会，政府仅仅通过抽象立法行为为社会组织提供普遍的行为准则或对社会自身无法解决的冲突与矛盾进行协调性裁决。换言之，就是把社会本身所具有的契约性规则赋予法律效力，或者是社会成员在市民社会的“私域”中意识到仅凭社会契约性规则无法解决他们的冲突时，政府才可以出面进行裁决与调解。当前，承担这种社会自治功能的组织和团体还相当稚嫩，必须通过政策扶持使过去长期笼罩在政府之中的社会组织逐步地独立出来。政府应该主要扶持以下三种社会组织：“能提高微观主体自律程度、校正和减少微观经济的无序失范行为的社会组织，如商标事务所、会计事务所、审计事务所、资产评估事务所、证券交易所等；能提高市场和社会有序程度、建立微观活跃有序的社会组织，如公证和仲裁事务机构、社会保障机构、各类具有公益性和服务性的组织等；能提高市场组织程度、奠定宏观调控与微观活跃组织基础的社会组织，如行业协会、工会、商会等”。[12]政府在社会组织成长发育过程中分化其部分职能从而实现政府与社会的均衡有效治理。
（二）调整权力结构。在政府职能被分化到足够小的情况下再进行中央与地方权力结构调整。科学划分和界定中央政府与地方政府事务管理范围和相应拥有的权力，使中央合理集权与地方合理分权在政治过程中相互依存，相互制约，动态平衡，初步构建起既能发挥中央权威又能增强地方活力的权力关系框架。理论上讲，凡关于国家整体利益、全局利益的事务应由中央处理，凡关于地方局部利益和地方自主发展的事务归地方处理，而处理提供公共物品和服务类事务的权限和范围必须在中央与地方之间合理划分。但是，这里的“合理”却是一个难以界定的模糊概念，需要借助相关机制予以平衡，这些机制包括：信息交流机制，即借助于信息手段使中央政府与地方政府的决策意图与职能努力有机统一起来，做到上通下达，步调一致；自我调适机制，即借助于各自主动的行为选择，实现政府职能的统一性，形成中央政府与地方政府干预目标和手段的良性循环；监督制约机制，运用人事权和财政上的转移支付来阻止地方政府官员超越职权或滥用权力进而对地方政府的“自益”创新行为进行制约；动态平衡机制，即根据市场经济的发展水平与经济体制变革的内在要求，及时有效地调整与优化中央政府与地方政府的职能范围与权限结构，实现中央政府权威性和地方政府灵活性有机统一。这4种机制的发育和完善可以有效地推行中央政府与地方政府职能行为的规范化和制度化，促进中央和地方权力分配与运行格局的合理化，从而实现现代市场经济条件下政府角色的历史性转换。
（三）健全决策过程。非市场化的公共政策目标与地方保护主义有着极为密切的联系，因为地方政府往往企图借助非市场化的手段来解决市场问题，以保护本地企业的利益。因此，必须健全公共决策过程，实现公共决策程序的科学化、民主化和公开化。在决策过程中，通过合理的信息机制，按照市场经济的一般理论和客观规律进行决策取舍；要充分发扬民主，广泛听取来自各部门、各地方、政策执行单位和人民群众的意见，使不同利益和力量拥有制度性的表达途径，从而避免行政性一致同意所带来的主观片面性、“政策近视病”和“长官意志”等弊端；建立健全决策的评估与反馈制度，以追踪公共决策的执行绩效、检讨公共决策的得失，从而提高公共决策的效率和效益；决策过程和决策内容还必须向公众公开，通过公众传播媒介来加以宣传，以增强决策的透明度和决策效果。
（四）重构绩效评估机制。投资规模、经济总量及增长速度诚然可以作为政府绩效的一个评价标准，但我们必须彻底抛弃那种明显偏重于以经济数量指标为衡量和评价政府绩效之当然标准的观念，代之以地区经济发展的外部性、可持续发展以及服务对象的满意程度为评估标准，进而建立一套适应市场经济和现代社会要求的，能够较全面、真实、公正地反映政府行政绩效的评估指标体系，以此引导地方政府在整体利益目标下进行制度创新。
总之，中央与地方的制度整合是一个长期的、动态的过程，任何激进的改革措施都有可能取得相反的效应。正像我国正在进行的渐进式改革一样，必须通过逐步推进、逐步完善的策略来实现预期目标。而加入WTO将使人们的思维观念和行为方式更接近于开放的国际社会的要求，这也将进一步使地方政府的行为趋于理性化，实现竞争行为的规范化。