美国州际社会福利差异及其转移支付，本文主要内容关键词为：美国论文,社会福利论文,转移支付论文,差异论文,州际论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
同世界上许多国家一样，美国国内不同地区在经济状况和贫困程度方面存在着巨大差异。根据美国1990年的普查数据，个人贫困率(即贫困线以下人口比例)最高的是密西西比州(25.2％)，最低的是新罕布什尔州(6.4％)，两者相差3.9倍；家庭贫困率(即贫困线以下家庭比例)最高州(密西西比，20.2％)是最低州(新罕布什尔，4.4％)的4.6倍之多。1998年，美国西部和南部的贫困率最高，分别为14％和13.7％，中西部地区则最低，为10.3％。城市之间的贫困问题比较同样引人注目，中心城市的贫困率为18.5％，而中心城市之外地区的贫困率则为8.7％。
美国州际贫困差异状况客观上要求其社会福利制度发挥财政均衡作用，通过社会福利制度的实施缩短州际贫富差距。然而，近年来，美国社会福利制度改革的一个明显趋势，就是联邦政府不断向州和地方政府下放权力。联邦政府只为某些全国性项目规定了统一标准，大多数项目的标准由各州按照本州经济发展情况和财力自行规定，导致了各地的社会福利待遇差别很大。以“对抚养儿童家庭补助计划”(AFDC)为例，该计划向有儿童需要抚养且父母亲有一方死亡、丧失劳动能力或失业的家庭提供现金补助。一般来说，对一个合格家庭的实际补助金额，等于州规定的补助标准减去该家庭的可计算收入。但是，各州关于领取补助的资格、补助金额、资金筹措和管理办法的规定，差别很大。1984年家庭平均月补助金以阿拉斯加州最高，为501美元；加利福尼亚州位居第二，为489美元；亚拉巴马州为111美元；密西西比州最低，仅91美元。1990年阿拉斯加州的AFDC计划的支付标准是每一家庭月平均为720美元，而在密西西比州，却只有124美元，竟有4.8倍之多。到了1996年，在密西西比州，一个三口之家每月得到的AFDC支付额最高为120美元，而在纽约州则为703美元。
1996年的福利改革结束了在美国实行了60多年的AFDC计划，而代之以对贫困家庭的临时补助(Temporary Aid for Needy Families，简称TANF计划)，这次改革的一项重要举措就是从配套资金转向地区分类财政补贴，这样更是加大了美国州际社会福利的差距。表1显示了1996-1997年在各州有代表性的群体中，中等家庭的收入和每个贫穷儿童获得的TANF的补助额。
资料来源：贫困家庭临时援助的补贴：Committee on Ways and Means.1998.1998 Green Book:Background Material and Data on Programs under the Jurisdiction of the Committee on Ways and Means.Washington,DC:U.S.Government Printing Office.pp.504.中等家庭收入和贫困儿童的数量是笔者根据1997年3月和1998年3月的人口调查数据整理。
为了解决州际贫困差异和社会福利差异问题，美国政府建立了一套完整的政府间社会福利转移支付制度，而该项制度得以顺利实施的一个重要的基础条件，就是要合理划分各级政府在不同社会福利项目中的管理权责。
美国政府间的社会福利权责划分
所谓社会福利权责，是指各级政府从事社会福利管理的权力和责任，它规定了各级政府承担社会福利事务的性质和范围。各级政府从事社会福利事务需要相应的财政支出作保障，因此，合理划分各级政府间的社会福利管理权责是社会福利制度顺利实施的重要保障。
蒂布特(Tiebout)模型表明，人们会选择最适合自己的税收和服务组合的地方居住，这就是所谓的“以足投票”假说。如果社会福利完全由地方政府承担，则往往会出现由于各地福利水平不同而引起居民移居到福利较好的地区的情况。人口的自由流动导致地方政府把福利设置得比本地公民的真实需要低。这样就使地方政府的收入再分配能力变得十分有限。正如奥茨所言，收入再分配计划的范围在某种程度上受到居民潜在流动性的限制。由于跨越国境的流动性要大大小于国内的流动性，一项收入再分配政策如果由中央一级政府负责实施，则其成功的可能性就大得多。因此调节地区间和个人间的收入再分配的重大决策，在很大程度上是中央政府的职责。同时，根据财政分权理论，社会福利制度在具体实施过程中通常是直接与公民个人打交道，有些项目甚至涉及到家庭财产的调查，往往地方政府更了解本地居民的具体情况。让地方政府承担社会福利责任，则有利于充分发挥地方的信息优势，并使地方可以有效地统筹安排有限的财政资源。因而，拥有信息优势的地方政府在管理社会保障公共事务方面有着更高的效率，分权也就有其必要性。
美国政府间的社会福利权责划分正是基于上述中央集权和地方分权理论来完成的。具体说来，老年、遗属和伤残保险(OASDI)由联邦政府统一负责，其资金来源主要是由雇主和雇员共同缴纳的社会保障税。为老年人和部分残疾人提供健康保险的医疗照顾计划由联邦政府负责，其资金主要来源于由参保人缴纳的税费和联邦政府的一般税收。失业保险由联邦和州政府共同负责，资金来源主要是失业保险税。社会救济和福利由联邦政府和州政府共同负责，联邦政府对一些项目作全国性规定，大部分项目由州政府负责具体管理，补助水平取决于各州政府，资金主要由地方政府负责解决，全国统一的项目，联邦政府给予一定的补助。为贫困人群提供卫生保健服务的医疗补助计划由联邦政府制定总体原则，州政府具体举办，各州自行决定享受人资格、服务类型和支付标准，联邦政府根据各州与全国人均收入水平的差异对各州进行补助。公共卫生以州和地方政府为主进行管理，资金也主要由地方政府负责解决，联邦政府给予一定补助。
联邦对州和地方政府的社会福利转移支付
在明确划分了政府间的社会福利权责之后，联邦政府就需要根据各州具体情况进行社会福利财政转移支付，联邦对州和地方的社会福利转移支付绝大部分属于专项补助，即联邦政府为了达到平衡各地社会福利差异，提高人们生活福利水平而对诸多社会福利项目进行的补助，它不仅规定其具体用途，还要求州和地方政府必须有一定数额的配套资金。具体来说，联邦政府对州和地方政府的社会福利转移支付主要包括AFDC计划专项转移支付、医疗补助专项转移支付、公共健康专项转移支付和失业保险专项转移支付。
AFDC计划的资金来自两个方面，一是州财政的收入，二是联邦政府对州政府的非固定配套拨款。其中，由各州支付的联邦拨款份额由下列公式计算：
其中，人均收入是过去3年收入的平均数。联邦政府所承担的最大份额是65％，最小份额是50％。联邦政府实际上是将各州的人均收入按照等于或高于全国人均收入的水平确定对各州家庭补助的拨款，因此，各州家庭补助的一半以上是由联邦政府负担。一个州的人均收入低于全国人均收入越多，则联邦政府在其家庭补助支出中所占的比例就越大，一直达到65％的最高限为止。例如，联邦政府1992年负担了伊利诺伊州家庭补助支出的50％，但却负担了南卡罗来纳州家庭补助支出的65％。
联邦政府对州和地方政府的医疗补助转移支付。医疗补助(Medicaid)制度建立于1965年，是一个联邦和州的“联合福利”计划(联邦和州政府共同举办，州政府负责管理)，它是联邦政府转移给州和地方政府专门用于低收入者的医疗保健项目的一种专项拨款，即由联邦对州的非固定拨款解决福利计划的部分支出，州再对收入低、财产少的个人和家庭提供医疗补助。与AFDC计划相似，联邦也对各州的医疗健康补助提供非固定配套拨款。各州医疗补助支出中的联邦拨款份额按照下列计算公式确定：
在公式(2)中，人均收入以过去3年的平均收入计算确定。法定的联邦最大份额为83％，最小份额为50％。因此，在各州以人均收入确定的医疗补助支出中，有一半以上是由联邦的拨款予以满足。州人均收入比全国人均收入低得越多，联邦对拨款的数量就越大，一直到最大份额83％。
联邦政府公共健康专项转移支付是从1953年开始设立的，其主要目的是支持医院购置设备与建设、母子健康服务等公共健康项目。公共健康分类拨款主要依据各州的人口和人均收入等因素确定。联邦政府要求各州提供的公共服务应达到一定的标准，州政府有权决定拨款的具体项目和拨款标准。近几年，公共健康分类拨款已经成为美国最重要的转移支付形式。其中，仅联邦对州政府的母子福利转移支付就从1936年的380万美元，增加到1964年的3000万美元。
为鼓励各州推行失业保险计划，联邦政府采取了赋税减免措施，进行间接地转移支付。社会保障法规定凡开办失业保险的州，雇主税的90％可不上交联邦财政，专用于解决该州的失业问题，其余10％则用作联邦和州失业保险管理开支。
自1970年以来，联邦政府的大量社会福利类拨款给予了州和地方政府，用于联邦政府要求的资格性拨款计划。1982年，地方政府(包括县、市、学区、特别区)的最大收入来源是联邦政府和州政府的转移支付，接受联邦政府社会福利专项转移支付2.7亿美元，接受州政府社会福利专项转移支付116.34亿美元。在1988年美国联邦政府的政府间转移支付中，专项拨款占87％，总额超过1150亿美元，其中2/3是拨给州政府，其余1/3是拨给地方政府，份额最大的四项是卫生保健、收入保障、教育与培训以及交通。其中前两项占了联邦政府转移支付的55％。在2002年，联邦政府对州和地方政府的全部转移支付中65％用于了医疗补助制度和对个人支付的公共福利支出。表2显示了从1960年到2002年的联邦对州和地方社会福利转移支付的趋势。
