扩大公民有序的政治参与 推动公共决策科学化民主化，本文主要内容关键词为：公民论文,政治论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
决策科学化民主化是全面建设小康社会的重要目标。党的十六大报告明确提出，要“扩大公民有序的政治参与”，“完善深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智、切实珍惜民力的决策机制，推进决策科学化民主化”。[1]政治参与(political participation)，亦称参与政治，是指普通公民通过一定的方式去直接或间接地影响政府决策或与政府活动有关的公共政治生活的政治行为。它是当代重要的政治现象，也是民主政治发展的重要内容和标志。随着社会经济和民主政治的不断发展，在当代，公民参与公共决策已日益成为一种普遍而重要的政治现象。因此，在当前情况下，不断扩大和完善公民有序的政治参与，对于推进我国公共决策科学化民主化具有重要意义。
一、当前我国公民参与公共决策的现状分析
从理论上讲，人民当家作主的社会主义国家本质最有利于公民的政治参与，但在实践层面上，尽管改革开放以来，我国在大力发展社会主义市场经济的同时，也极大地推动了政治民主化进程，人们的政治观念和政治行为发生了深刻变化：早已摆脱了“文革”后期的政治挫折感和政治逃避心态，自主自我意识不断增强，历史使命感、社会责任感和主人翁意识不断得到加强，更加关心政治，积极投身改革，形成了建国以来从所未有的政治参与的全新格局。但不可否认，由于各种因素的影响，我国公民的政治参与无论在广度和深度上都很不够。这表现在：公民参与公共决策的现有组织结构单一，公民参与公共决策的非制度化和无序性并存，公民参与公共决策的地区和阶层差异明显等。这种状况的存在，很大程度上影响了我国公共决策的科学化民主化进程。
1.公民参与公共决策的现有组织结构单一。
决策的民主化是现代公共政策制定中的一个重要的价值取向。它追求社会公正，强调公民参与，使民众有更多机会表达各自的意愿，参与决策，维护自身的根本利益。在我国，客观存在大量的与公众密切地打交道的组织和社团。属于政治制度内部的有人大、政协、党组织、共青团、妇联、工会等，它们数目繁多，遍布中国每一个行政层级；属于政治制度外部的有各种协会、学会、大众传媒等，这些组织和社团在公共决策过程中的确起到了表达、协调和综合公众意愿的重要作用。但是现有这些团体和组织并没有像西方利益集团那样充分发挥其利益表达功能，而是兼有表达和执行两种功能，即“它们既代表一部分群众向中国共产党和各级政府表达意见，又常常反过来协助党和政府做自己代表的那部分群众的工作，而不是简单地施加‘压力’”。[2]这种单一性的组织结构使得当前我国公民参与公共决策的组织更多的是发挥在党组织和政府与人民群众之间的沟通信息、反映情况的“桥梁”和“纽带”作用，并不断内化为党和政府的“附属物”。这在很大程度使得我国公民利益缺乏科学的表达和协调机制，公民参与公共决策更多的是具有形式上的意义而缺乏实际效能，极大地影响了我国公共决策科学化民主化进程。
2.公民参与公共决策的非制度化和无序性并存。
在我国，由于决策机制的不健全和制度化参与渠道的贫乏，公民参与公共决策呈现非制度化和无序性并存的状况。在决策机制上，由于决策权力集中于中央和有决策权的各级政府，在首长负责制体制下，决策权基本上归集于组织内部某些个人身上。因此，我国的决策更多的是一种精英决策，它有以下特征：精英内部输入；决策有序性和无序性并存；决策过程内部精英政治折衷。[3]这种精英式的决策模式使得公民在公共决策中很难发挥自身参与作用，公众与公共决策机构缺乏必要的沟通和互动。在参与渠道上，由于制度化的参与渠道贫乏（目前主要是投票选举），公民参与公共决策往往变得有名无实。因此，大部分公民普遍不重视参与决策过程而偏重参与政策的执行阶段，而这种参与往往又带有浓厚的非制度化和无序性色彩。因为决策过程对公众尤其是公民个人利益的相关性不明显，而在政策的执行阶段其利益相关性已显性化。当自身利益受到影响时，公民更多地是通过“找关系”进行直接或间接的“私人交易”等非制度化参与来寻求利益的保护，认为“求制度还不如求领导”。这极大影响公民有序地参与公共决策的积极性，阻碍公共决策科学化民主化进程。
3.公民参与公共决策的地区和阶层差异明显。
尽管随着改革开放的不断深入，我国社会主义民主建设取得很大进步，从总体来看，公民参与公共决策在广度和深度上都有了一定发展。但同时我们必须清醒地看到，公民在公共决策参与方面存在明显的地区和阶层差异。从地域看，经济发达地区和贫困落后地区之间、大中城市和小城镇、城乡之间参与程度不平衡。经济发达地区、大中城市的公民，或是经济优势，或是自身所处环境优势，一般来说具有较高的政治热情和参与愿望。他们为了争取、发展和维护自身利益的需要能够直接或间接参与到公共决策中来。而在经济不发达地区或偏远地区、农村，由于自身经济和文化素质影响以及政府对公民政治参与缺乏正确的引导等因素，普遍缺乏参与公共决策的兴趣和理性。这使得我国广大落后和边远地区在公共决策领域公民参与度普遍不高，极易形成决策独裁。而决策缺乏与公众的必要互动，必然会极大地限制这些地区公共决策科学化民主化发展。从阶层看，一般来说，文化素质较高阶层的公民参与公共决策的意识更强，行为也更为理性。正如美国比较政治学创始人阿尔蒙得和美国政治学教授小G·鲍威尔指出：“受到良好教育的人具有更多的政治意识。”[4]比如广大知识分子、教学科研机构和党政机关从业者等。而文化素质相对较低阶层的公民如广大工人、农民、个体劳动者则相对来说参与公共决策的意识较为薄弱，参与行为也更为非理性。特别是在广大农村，农民对于自身拥有的权利和义务以及政治参与了解不多甚至一无所知，这就使他们的参与极易被引向法制轨道之外，造成过激的参与行为，影响自身合法利益的合理保护。
二、公共决策领域扩大公民有序政治参与的客观必要性
构建社会主义和谐社会，是党的十六届四中全会提出的新目标，而这一目标的实现，在很大程度上依赖于中国公共政策的科学化和民主化进程。作为公共政策的参与主体，公民参与公共决策无疑会对我国公共决策的科学化民主化起到很好的推动作用。但如前面所述目前我国公民参与公共决策的现实状况，无论是参与广度上还是参与规范上都存在不少的问题，而这些问题又必然影响到公共决策的科学化民主化，因此，现阶段强调在公共决策领域扩大公民有序的政治参与十分必要。
为了更好地理解公共决策领域扩大公民有序的政治参与的必要性，在这里需要对公民有序的政治参与涵义作个解释。所谓公民有序的政治参与是指公民在遵循宪法和法律所规定的公民民主权利的前提下，通过自主、理性的方式并按照一定的程序或秩序去直接或间接地影响政府决策和政治生活的政治行为。
1.扩大公民有序的政治参与，这是公民参与公共决策真正取得实效的重要保证。
过去，由于认识上的偏差，人们往往把民主简单地理解为“让人们群众当家作主”，这种观点回避了民主的制度性和程序性方面，而把民主直接与多数人的意思等同起来。它的必然结果是导致对法制的忽视和产生“群众运动天然合理”的思想倾向，不是靠制度、程序而是靠群众运动一拥而起地解决问题。这种“大民主”是一种非程序政治，它最终无法切实有效地解决问题。在这里我们提倡的是公民参与公共决策要有序进行，强调有序性，也即是强调它的合法性、规范性和程序性，而不是盲目的扩大。只有通过合法、规范和程序性的方式去扩大公民对公共决策的参与，公民的参与权利才能受到法律保护，才能在公共决策过程中表达自己利益和愿望，并使它们形成对公共决策的影响，从而取得一定的实效。否则，通过非制度化和非程序化的参与，只会使公民置于公共决策之外，不仅自身利益无法保证，还可能会为此付出一定的代价。近年来，某些农村地方在选举村干部中就发生过类似现象。
2.扩大公民有序的政治参与，这是市场经济发展对公民参与公共决策提出的客观要求。
社会主义市场经济的发展促进了我国公民利益意识的觉醒，利益原则得到社会的普遍认同。为了追求利益的最大化，人们希望通过政治参与向政府表达自身利益的要求和愿望，并试图影响政府决策过程。同时，市场经济的发展也使得社会利益出现多元化，产生了大量新的利益群体，出现了诸如民营科技企业的创业人员和技术人员、受聘于外资企业的管理技术人员、个体工商户、私营企业主等一大批新的独立的利益群体。这些新生的利益群体，他们已经逐步认识到参与公共决策对于他们利益分配和利益实现的重要作用。因而迫切地要求参与到公共决策尤其是与他们自身利益密切的公共政策中来。而决策机构要使公共决策代表更广大人们群众的利益，促进科学决策，就必须不断扩大这些利益群体对公共决策的参与，综合这些多元化的利益要求。因此，对于日益发展起来的公民参与公共决策的意愿和行为进行规范化引导和管理，使其纳入到有序化轨道，显得非常必要和重要。
3.扩大公民有序的政治参与，这是对公共决策过程进行监督的有效途径。
公民参与公共决策本身就是一种很好的监督形式。由于目前我国的公共决策在很大程度上依然是一种精英决策，缺乏与民众的必要沟通和互动，广大公民对决策过程几乎是信息闭塞和处于被动地位，这种精英决策模式很难避免造成专断决策，缺乏必要的监督。而积极扩大公民有序的政治参与，必然会对这种决策权力形成一种监督和制约作用。从而对公共决策科学化民主化产生积极作用。尤其是对我国广大经济落后地区和边远地区来说，扩大公民有序的参与公共决策，这本身就是一种很强的威慑力量，对于当地决策正确和经济建设的发展必将起到积极作用。需要指出的是，我们这里不仅指决策之前的监督、决策中的监督，而且强调决策后的监督。
三、公共决策领域扩大和完善公民有序的政治参与的对策思考
针对目前我国公民参与公共决策的现状、特点和必要性，关于扩大和完善公民有序的政治参与有如下方面思考：
1.不断拓宽公民参与公共决策的组织渠道。
公民参与公共决策的有序化成长主要有两种方式：一是通过广泛制度化渠道的参与，逐步形成公民参与公共决策的制度规范，这种制度规范的有效实施，有利于维护公民的参与权利；二是创造条件来发展各种非政府团体和组织，并通过这些组织的活动来增强公民参与公共决策的积极性，使公民个体分散的参政行为有序化、社会化。由于目前我国公民参与公共决策的现有组织结构单一，它们对公民参与公共决策产生的实效性不强，很难起到其应有的作用。因此，不断拓宽公民参与公共决策的各种非政府团体和组织渠道显得十分重要。在这方面，我们要借鉴西方国家的相关经验，大力发展“第三部门”组织。“第三部门”是介于政府和私营部门之间的社会组织，它在西方比较发达，在影响西方公共决策方面发挥了重要作用，而在中国还比较薄弱。因此，我们要创造各种条件，大力发展“第三部门”，如各种民间组织、自治组织、志愿组织、慈善组织等，不断拓宽公民参与公共决策的组织渠道，并使它们逐步纳入制度化轨道。由于不同的组织代表了不同公民团体的利益，这种利益多元化的组织结构使它们在参与公共决策中能够表达各自不同的利益要求，这必然对科学决策和民主决策产生极大促进作用。
2.不断加强公民对公共决策的制度化参与意识。
如前所述，我国公民不重视决策过程的参与而偏重执行过程的参与，不重视制度化参与而重视非制度化参与。造成这种状况，一方面是受到中国几千年封建“官文化”的影响，权力意识在人们头脑根深蒂固，认为“求制度还不如求领导”，寻找“庇护与恩赐”的效果更明显：另一方面是制度化参与成本较高，收效较为间接，不如非制度化参与立竿见影。而以这种非制度化的方式参与公共决策，势必造成对民主和法制的极大挑战，也给腐败现象的产生提供广阔的发展空间，进而造成权力异化。而且从长远来看，这必然要影响公民正常利益的获取。因此，要不断加强公民制度化参与意识和法律意识的宣传和培养，并加强其制度化参与能力的锻炼，使我国公民参与公共决策不断走向有序化、健康化发展轨道。尤其要加强对广大经济落后地区和边远地区以及文化素质较低阶层公民法律意识的引导和培养，不断增强其制度化参与意识，这对于促进该地区公共决策的科学化民主化非常重要。然而不可否认，教育在这其中又起着关键作用，正如列宁曾经指出，“文盲是站在政治之外，必须先教他们识字。”[5]因此，提高这些地区和阶层公民的教育水平是重中之重。
3.不断健全和完善公民参与公共决策的法律保障体系。
决策的公开化是决策民主化的体现，而决策的法制化则是决策公开化的保障。没有健全的法律保障，好的决策体制也会被破坏，依然会出现独断专行的决策局面。然而，在我国，公民参与公共决策却在很大程度上缺乏必要的法律保障体系。与公民参与公共决策相关的权利有知情权、集会权、结社权、选举权等，但其中很多权利至今尚无法律确认。比如知情权，我国宪法并没有对公民的知情权作出明文规定，但知情权却是公民参政的基础。因为公民只有在知政的情况下才有可能有效地参政，否则参政徒有形式而无实效。因此，有必要建立和健全有关知情权的法律规范，实行政务公开、政事公开、村务公开、财务公开等制度化和法制化。尤其是在事关公民切身利益的重大公共决策上必须加强听政制度建设，使决策进一步公开、透明化，从而确保公民更多地了解相关信息，参与决策。同时，政府应不断完善各种相关法律法规，用法律条文规定社会各部分在公共决策中的地位、作用以及应有的责任，并根据有关法律出台一些有利于扩大公民参与公共决策的相关具体细则，使决策从制定到完成，形成一整套的法律制度和法律保障，从而推动我国公共决策的科学化民主化进程。
标签：政治参与论文; 政治论文; 公民权利论文; 制度化管理论文; 组织发展论文; 科学论文; 决策能力论文; 民主制度论文; 政治社会学论文; 时政论文;