美国政府规制成本及其经济影响分析，本文主要内容关键词为：美国政府论文,规制论文,成本论文,经济论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府规制是政府的微观管理职能，与旨在保证经济稳定与增长的宏观经济政策构成政府干预经济的两种主要方式。政府规制旨在为市场运行及企业行为建立规则，弥补市场失灵，确保微观经济的有序运转。政府规制依其调整对象通常分为经济性规制与社会性规制（植草益，1992），经济性规制的重点领域是电力、天然气、电信、交通、航空等具有自然垄断特征的产业及农业、银行业等特殊产业，表现为对产业的进入与退出，价格与工资等进行限制与约束。社会性规制主要用于控制环境污染，规定生产和工作场所的健康和安全标准。
从18世纪90年代开始，美国逐渐偏离了“管制最少的政府是统治最好的政府”的教条，不断加强政府对微观经济的干预。美国政府的重大经济性规制都是从罗斯福新政时期开始实施的，而社会性规制是在20世纪60年代末期才逐步实施（费尔德斯坦，2000，中译本）。20世纪70年代中后期，美国进行了规制改革，放松了经济性规制，但逐渐加强了社会性规制。放松规制改革为美国经济持续增长提供了动力，但最近几年，放松规制改革的步伐趋缓，甚至又出现重新规制的趋势，而在部分社会性规制领域，逐步强调运用经济手段或引入市场机制。市场机制的逐步完善与政府规制的低效率是推动美国政府进行规制改革的动因。分析美国政府规制的成本收益及规制对企业与消费者的经济影响，将为我国在加入WTO后，建立适应国际竞争规则、有利于提高我国企业竞争力的政府规制体系提供有益经验。
一、美国政府规制成本分析
（一）政府规制的预算支出
从严格的经济学意义看，一项决策合理与否是以机会成本而不是以会计成本进行衡量的，这同样适用于政府规制决策。政府规制的机会成本包括两个方面：一是可以直接反映在政府预算中的会计成本，即预算支出；二是隐性成本，即由政府实施规制引致的但没有或难以反映在政府预算之中的成本，这可进一步划分为直接成本与间接成本，如表1所示。
表1 政府规制的总成本（机会成本）构成
会计成本
隐性成本
直接成本
间接成本
反映为
政府预算中
企业或消费
企业或消费者
的规制支
者为遵守规制政
为满足规制要求将
出。政府为 策所支付的各种
有限资源从其他用
执行规制政 直接费用。如为遵
途中转移出来，导致
策所投入的 守环境规制要求
资源配置的低效率，
预算经费。 所购买的环保设
进而降低企业生产
施成本。
率所导致的成本。
美国联邦政府用于规制的预算支出随着政府规制政策的变化而波动。平均而言，联邦政府的规制机构与雇员每年花费约187亿美元资金用于制定和实施联邦规制政策。1970-2001年美国联邦政府预算中的规制支出变化趋势如图1所示。按照1992年不变价格，纳税人为维持联邦规制计划运转所付出的年均支出从1970年的46亿美元增长到1994年的142亿美元；1995-1996年，联邦规制机构的支出下降约5.72亿美元。但据测算，1998-2000年，联邦规制部门的支出上升13.4亿美元。
图1 1970-2001年美国联邦政府规制支出变化趋势
说明：图中数据以1996年为基年折算，2000、2001年为估计值。
资料来源：Warren(1999).
（二）政府规制的隐性成本
精确估计隐性成本并非易事，尤其是对隐性间接成本的测算，很难明确界定规制的实施到底使生产率下降了多少。现实中，规制政策的制定尽管经过了成本收益分析，但这种分析多是基于规制的会计成本，或会计成本加隐性直接成本，往往忽略了规制的隐性间接成本，因而低估了规制成本或高估了规制的净收益。下文所述的隐性成本也只包括隐性直接成本。
按照OECD(1999)的统计，近年来，美国政府用于实施规制的开支占国民收入的比重约为30%，低于80年代初期的33%。但是，这种统计并没有包括政府法令规定的企业或居民的开支，例如，环境规制政策要求居民必须在自己的汽车里装上一个反污染装置。虽然形式上没有表现为政府的直接支出，但由于居民必须按规定支出这笔费用，因此，从规制的社会成本角度而言，居民支出的性质与政府支出并无差异，而此类支出大概要占国民收入总额的10%左右。据美国环境保护署估计，仅1999年公布的58项重要规制之一，即旨在减少国道上的氮氧化物排放量的清洁空气法案，全国范围内的执行成本就达到了17亿美元左右。
美国一位学者曾预计(Hopkins,1998)，到2000年，美国联邦规制的直接成本将达到7210亿美元。这相当于对美国每个家庭年征税6800美元。2000年联邦总支出的规模大约为1.9万亿美元，上述规制成本相当于联邦总支出的40%。据此预计，美国2000年的规制直接成本将分别超过加拿大、西班牙、澳大利亚和俄罗斯等国家1998年的GDP，接近我国1998年的GDP，如表2所示。
表2 2000年美国联邦规制成本与部分其他国家GDP的比较
1998年部分其他国家的GDP
美国
加拿大
西班牙
澳大利亚 俄罗斯 中国
（亿美元） 7210 6040
5530
3640
2750 9619
随着20世纪70年代末、80年代初美国规制改革的进行，联邦规制的成本在最初十年中有所下降，从1991年开始又大幅度上升，这种趋势预计会在2000年及以后的年份继续下去。为什么在放松规制改革的过程中，规制成本没有下降反而上升？其重要原因在于，放松规制改革主要集中于经济性规制领域，社会性规制成本不但没有减少反而在逐年增加，尤其是在环境规制领域。各类政府规制成本的变化趋势如图2所示，从中可得出以下结论：(1)联邦规制的总成本在20世纪70年代末80年代初逐渐下降，90年代初期开始逐渐上升。(2)对价格与进入所进行的经济性规制的成本最初逐年下降，与规制总成本的变化基本同步，到20世纪90年代末，经济性规制成本下降的趋势随着放松规制改革告一段落而趋于平缓。(3)从20世纪80年代末开始，以环境规制为重点的社会性规制的成本逐年增加，构成规制总成本持续上升的主要因素。根据美国管理与预算办公室的测算，1998年环境规制成本占全部社会性规制成本的70%。
图2 1977-2000年美国联邦政府各项规制的成本变化趋势图
资料来源：Hopkins(1998).
（三）政府规制的净收益
美国联邦政府制定了数以万计的规制政策，但其中只有少数政策会带来净收益。而且各种类型的规制政策，其成本收益情况存在着显著差别。一项对美国7个联邦规制部门（消费品安全委员会、劳工部、交通部、环境保护署、卫生与公众服务部、住房与城市发展部、农业部）1982-1996年期间发布的规制政策的研究(Hahn,1999)表明：(1)这一时期发布的重大规制政策中仅有不到一半的政策能通过规制部门自身的成本收益检验。(2)以环境规制、安全规制为代表的社会性规制的净收益较大，其中，由于安全规制可以降低发生事故的风险，因而比其他类型的规制具有更高的净收益，如交通部制定的规制政策的主要目的在于提高机动车的安全，这类规制政策的收益要远远超过这一时期其他六个规制部门制定的规制政策。(3)环境规制的净收益大约构成规制净收益总值的1/3，当然，从数量上看，环境保护署发布的规制政策的数量占规制政策总量的67%，环境规制正的净收益很大程度上要归功于其中的19项清洁空气法案，这些法案具有较高的净收益，从而可以弥补其他规制政策负的净收益。
二、政府规制的负面影响
（一）政府规制对价格配置机制的影响
保护经济主体利益，尤其是消费者利益，提高社会福利水平几乎是各项联邦规制政策的共同出发点。但从消费者实际负担情况看，大部分规制政策并没有达到预期目标。联邦政府每年耗费巨资用于实施规制计划、文书、律师、档案保存、设备购置、职员培训等方面费用日益增加。2000年，仅联邦政府的预算规制支出就超过180亿美元，但这一数字远远小于企业、居民、州与地方政府承担的7000亿美元的隐性规制成本。联邦规制成本起初由企业或地方政府承担，但最终要以提高商品与服务价格，降低商品与服务质量或供给量，增加税收等形式部分转嫁给消费者。消费者最终以高价格、低工资、高税收、高失业的形式承担了政府规制的成本，消费者剩余在此过程中相应减少。一项研究(Hazilla and Kopp,1990)表明，环境规制本身就引起了1990年美国就业率比没有环境规制情况下降低了1.2%。当然，企业转嫁现制成本要受到所处市场结构类型的约束，在垄断程度较高的市场结构中，企业更容易将规制成本转嫁给消费者，相对而言，竞争性市场结构中，规制成本则更多的以减少利润的形式由企业来承担。
按照规制政策的规定，雇主通常被要求为雇员提供诸如健康保险、环境损害补偿、失业保险、退休金、产假或是儿童看护等福利。这些法定义务强化了雇主的责任，雇主必须承担联邦劳动法的成本。这些规制要求似乎是有利于雇员利益，但是，数量繁多，内容苛刻的规制政策限制了雇主自由雇用与解雇工人的自由，及与雇员和工会进行谈判的自由，因此会扭曲雇主的用工决策，间接增加了企业的劳动力使用成本，最终减少对劳动力的需求量，导致失业增加。例如，联邦规制政策规定：14人以下的公司可以不受《美国残疾人法案》的约束；雇员在19人以下的雇主可以不受《就业年龄歧视法案》的约束；而通常，当企业雇用第50个工人时，就会有一系列的规制法案生效。因此，雇主就会权衡在临界点上增加单位劳动力的边际收益与边际成本，如果前者小于后者，雇主就有强烈的意愿将其雇员规模恰好保持在规制责任免除所要求的数量之内。规制政策的这种导向制约了就业的增加，导致劳动力资源的闲置，间接影响经济增长，并直接损害了劳动者的福利改善。
（二）政府规制对企业生产率与竞争力的影响
为遵守政府规制的要求，企业必须重新分配资源，将资源从可获利的用途中转移出来，这会降低企业生产率，进而丧失市场份额，使企业在市场中的竞争力减弱。同时，由于进入规制的实施也提高了某些产业的进入障碍，使产业内的企业免受竞争威胁，因此丧失了创新的动力，导致了生产率低下与竞争力下降。华盛顿大学美国企业研究中心(Vedder,1996)所做的一项研究表明，联邦规制除了直接增加企业的支出外，更为重要的影响是导致了企业生产率降低，长期成本提高：以1999年价格为不变价，联邦规制引起了每年1.5万亿美元的经济产出的消失，这一数字大致相当于美国大西洋中部地区（包括特拉华州、哥伦比亚特区、马里兰州、新泽西州和宾夕法尼亚州）的全部产出。
近年来，环境规制、职业安全与健康等社会性规制日益加强，对企业绩效也产生了很大影响，大量研究对此进行了分析。一项研究考察了环境规制及职业安全与健康规制对美国450个制造业部门的影响(Gray,1987)，结果表明，从20世纪60年代到70年代末期，生产率下降的30%以上是由此类规制引起的。1995年，美国就业政策基金会的研究证实，20世纪70年代，生产率下降的19%可直接归因于职业安全与健康管理局(OSHA)实施的规制，长期生产率下降的一半可用增加的政府规制进行解释。对美国三个产业（纸浆与造纸，石油提炼和炼钢）的研究(Gray and Shadbegian,1995)表明，企业的污染治理成本，即受规制的严厉程度，与生产率之间存在着负相关：对污染治理的规制越严格，企业的生产率就越低。而由于生产率与劳动者收入是同步变化的，生产率的下降直接降低了劳动者的工资与可支配收入。
（三）政府规制对不同规模企业的非均衡影响
在美国，小企业泛指那些在所处市场领域中不占支配地位的企业。在制造业，小企业通常被定义为雇员不足500人的企业；在服务业，小企业通常被界定为年度收入不超过500万美元的企业。小企业是美国经济增长的发动机，技术创新的重要发源地，小企业的销售额接近全国销售总额的50%，所创产值占私有部门GDP总值的50%。小企业也是社会就业的主要渠道，美国2/3的就业机会是由中小企业创造的。
相对于大企业，小企业对规制负担的承受能力较低，政府规制给小企业造成的负担较为沉重。小企业多处于竞争性市场结构中，其价格与边际成本非常接近，赢利空间较小，且小企业可以用于支配的各种资源是十分有限的，利润对各种成本因素的变化是非常敏感的，因此，小企业消化政府规制成本的能力很弱。同时，受到竞争性市场结构的约束，小企业难以转嫁规制成本，当规制成本过高时，生产率会急剧下降，最终将不堪重负而面临生存危机。
根据美国小企业局(SBA)调查，500人以下的企业，年均规制成本约为每个员工5000美元；500人以上的企业，此成本下降为人均3400美元。雇员50人以下的企业，其规制成本要比雇员在50-100人之间的企业高出7-10倍。雇员在20到49人之间的企业需将收入的19%用于支付规制成本。
1996年，美国独立企业联合会调查了3471家小企业，调查结果显示，在小企业面临的10个最为严重的问题中，“不合理的政府规制”位居第四位。而在该联合会1991年的类似调查中，“不合理的政府规制”则位列第8位。这一结果反映了政府规制对小企业造成的负担在加重。一种得到广泛认同，且有充分证据进行证明的观点认为，相对于促进企业遵守法律而言，某些联邦规制机构更乐于看到企业违反某些规制政策，而对其进行处罚以获取收入。因此，面对名目繁多的政府规制，小企业的所有者经常担心它们会在不经意间违反了某些规制政策，而受到政府有关机构的举证，并因此导致企业被迫关闭或破产。
（四）对新兴产业进行规制的影响
面对新产业的兴起，政府在采取鼓励与扶持措施的同时，也会制定相应的规制政策预防可能产生的负面影响，某些情况下还会成立新的规制机构。不管是出于“保护消费者利益”还是“维护竞争秩序”的目的，从实施效果看，许多规制政策并没有起到应有的作用，甚至在一定程度上制约了新兴产业的成长。在网络产业兴起之时，知识产权与隐私保护、色情与暴力网站对青少年的影响都是可能出现的新问题。如何解决这些问题？包括美国在内的许多国家首先考虑实施新的政府规制，以防患于未然。但政府干预的良好动机却无法保证其手段措施的有效性，因为，对于新兴产业可能出现的问题，政府同样是“无知的”，需要一个“学习”过程：组建机构、聘请专家、制定对策、购置设备等等。尽管“学习”成本很高昂，实际效果却存在很大不确定性。
近年来，针对新兴的高科技产业，尤其是对软件开发产业的耗资巨大的反垄断在一定程度上阻碍了技术的进步，影响了企业进行产品开发与创新的进程。如在对微软案的审理中，微软耗费了大量资源用于应对司法部门的审查，严重影响了技术创新与新产品开发。而且，对高科技产业的反垄断审查中出现了一种趋势，即部分联邦规制部门利用对企业重组等行为进行审查的机会，迫使相关企业做出让步或对规制官员进行寻租。规制部门的这种规制敲诈行为导致部分规制标准的混乱与自相矛盾，致使某些案件无限期拖延。一项研究(Ekelund and Thornton,1999)表明，在1996年美国产业重组过程中，由于规制的拖延导致120多亿美元的成本。
作为政府规制的替代，市场机制对新兴产业可能出现的新问题也会做出相应的反应。对市场而言，新问题的出现意味着新商机的出现，传递了市场需求的信号，作为永远在市场中寻找获利机会的企业会迅速抓住这一机遇，通过开发新技术或提供新产品来迎合市场的需求。相对于政府规制而言，企业的决策灵活易调整，时滞较短，可以保证社会资源的有效配置。但现实中，规制者普遍具有的思维定式是，只要出现市场失灵，甚至是预期的市场失灵，就会率先考虑通过政府干预来加以解决，而忽略了政府规制同样会出现失灵。实际上，市场的失灵除了依靠政府规制来解决之外，还可以通过市场本身所具有的自我修复功能得到解决。
三、放松规制的收益
美国早在20世纪70年代卡特政府时期就着手进行规制改革。20世纪80年代初期，“一个有深远影响的放松规制计划”成为里根经济恢复计划的四个“关键要素”之一。前美国国会议员，在里根执政期间担任过管理和预算办公室主任的戴维·斯托克曼曾断言，里根政府经济政策的首要原则是：经济规制是错误的。其推理的逻辑在于，政府是无效的，而政府又来进行规制，所以规制也是无效的。因此，最初的规制改革主要是放松或取消经济性规制，集中于航空、电信、铁路、天然气、铁路等具有自然垄断特征的产业。近年来，美国政府的规制改革更趋彻底与合理，规制范围也扩展到社会性规制领域，对原有的规制形式进行了创新，引入了市场机制，更多的采用了经济激励措施替代强制命令方式（卡布尔，2000，中译本）。
事实证明，美国20多年的规制改革实践产生了持久收益。尽管部分经济主体的利益在规制改革过程中受到损害，但就总体效果而言，改革的收益完全可以弥补受损群体的损失，因此，总体来看，美国的规制改革是一个正和博弈，而非零和或负和博弈。放松规制改革带来的竞争性市场环境提高了企业生产率，降低了商品价格，丰富了商品与服务的市场供给，刺激了技术创新，有力的促进了经济增长。9·11事件前，美国连续10年的经济增长很大程度上应归功于政府的规制改革。一项对美国5个重大的网络产业（天然气、电信、航空、卡车和铁路）放松规制效果的研究(Crandall and Ellig,1997)表明，在放松规制的前两年内，价格平均下降4-15%，如表3所示，在10年之内，预计价格至少下降25%，对某些消费者群体来说，价格下降的幅度接近50%。服务质量有了明显提高，放松规制及其带来的客户选择权与知情权将服务质量与消费者的意愿结合起来，实现了像航空安全、煤气服务的可信性及电信网络的可信性等关键的社会目标。
表3 部分产业放松规制后的价格削减与消费者收益
放松规制实际价格削 放松规制带
减比率(%)
来的年度
开始年份
2年后
5年后
10年后
消费者收益
（亿美元）
铁路 1980 4 20 4491
天然气 1984
10-38
23-45 27-57n.a.
长途电话
1984
5-16
23-41 40-47 50
航空 1977 13
12 29
194
卡车 1980 n.a.
3-1728-56196
说明：所有数据以1995年为基期，n.a.表示数据得不到。
资料来源：Crandall and Ellig(1997).
当然，美国的规制改革并非一帆风顺，也遭到来自部分规制机构、被规制企业的反对，延缓了政府规制改革的进程，在某些领域甚至进行了重新规制。在规制改革过程中，政策制定者更为关注规制改革短期内会带来哪些效果，是否对公众造成最小干扰，而不是将长期的效率提高视为首要目标。因此，规制者总是缺乏应有的耐心，寄希望于规制改革能产生立竿见影的效果，而未意识到，随着产业逐步向新的竞争秩序调整，社会将从放松规制中持续获益。所以，当某项放松规制措施在短期内未取得预期目标时，其有效性便会遭到质疑。对部分受规制企业而言，进入与定价规制为在位的企业提供了免受潜在竞争威胁的保护伞，受规制企业通过寻租行为，“俘虏”了部分规制者，使其政策制定倾向于为受规制企业利益服务。而放松规制改革的进行直接损害了这些既得利益者的利益。因此，上述因素的存在导致部分规制机构及被规制企业对放松规制改革采取抵制的态度，延缓了规制改革的进程。
但不可否认的是，美国经济从放松规制的改革中获得了巨大收益。OECD(1999)曾对美国放松规制改革进行回顾与评论，得出如下结论：对具有自然垄断特征的传统网络产业的定价、进入与退出规制的取消直接导致了这类产业生产率的提高与成本的降低。更加激烈的市场竞争刺激了产业的重组与创新，通过提供更好的服务与更低的价格使消费者从中受益。新技术、服务与企业创新实践迅速兴起，成倍的增加了消费者收益，并在此基础上形成了一批高速增长的新产业。这些改变的出现使美国经济更能迅速适应日新月异的技术变迁，抵御来自外部的冲击，并有充裕的空间来改善经济增长、物价稳定和充分就业等宏观经济目标之间的两难选择，推动了美国经济遥遥领先于世界其他国家。
四、结论与启示
美国是市场经济的发源地之一，市场机制成为社会配置资源的最基本方式。但近一百年来，市场机制的失灵促使政府在资源配置中扮演了越来越重要的角色，尤其是政府的微观规制职能，几乎触及经济中的每个领域。微观规制本身也是一个动态完善的体系，经历着规制——放松规制——重新规制的螺旋上升的循环过程，每次规制变迁都意味着更为经济合理的制度的出现。中国目前处于市场机制的起步阶段，政府与市场在资源配置上还缺乏合理分工，真正符合市场规律要求的政府微观规制体系尚处于建设之中，与发达市场经济国家相比，中国面临的任务则更艰巨，还面临着转型国家必须面对的对旧体系的扬弃过程。发挥作为发展中国家的“后发优势”，充分借鉴美国政府规制制度演变进程中的有益经验，全面考察规制引起的各类成本，分析规制对不同经济主体、经济行为的影响，并分别有针对性的进行规制是保证决策有效性的关键因素，同时经济合理的微观规制体系的建立也是中国参与国际分工与国际市场竞争的必备条件。