行政共和主义的基本理念——基于西方公民治理理论的解构与重构，本文主要内容关键词为：共和论文,公民论文,重构论文,理念论文,主义论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D082 文献标识码：A 文章编号：1001－8263（2009）03－0070－07
新公共行政和新公共管理虽然试图取代传统公共行政的主导地位，这些理论范式却仍然仅仅在传统公共行政的框架内做民主化和市场化改革的工作[1]，而无力改变由传统公共行政导致的整个社会备受支配的局面。“行政共和主义”正是从经验的历史和理论的逻辑中产生出来，去担当时代发展所赋予的崇高使命，以减少过去以自由主义为理论基础的公共行政学带来的弊端。当前处于理论前沿的公民治理理论正是受益于当代共和主义[2]这一主流思潮，可以看作行政共和主义较为典型的公共行政理论形态。但公民治理理论对行政共和主义基本理念的阐述零散而不系统，因而也未能充分展现当代共和主义的精神。本文根据当代共和主义的基本理论，阐述新近西方公民治理理论——以博克斯和登哈特的著作为主要文本的思想意涵，并初步构建行政共和主义的理念框架。
一、基础：共体
共和主义的核心要义既是建构一个美好的共和国，共和国的公共行政就应该是共和性质的。共和国可定义为一个由共同事业和法律普遍联系的政治共同体[3]。如果将共和国分解为数个小共和国，将这些小共和国缩小至作为公民实践的社区共同体，那么共和国则堪称共同体的共同体。这样的共和国“既像一个小国那样自由和幸福，又像一个大国那样光荣和强大”。但是，发达国家长期实施的传统治理模式，共和国虽也能够繁荣富强，公民却不感到自由和幸福。故在这种困境下诞生的西方公民治理理论，都不约而同地回归公民的生活世界，并将公民生活的社区设定为研究对象[4]。社区重新成为公民治理展示共和精神的舞台，成为行政共和主义兴起和发展的苗圃。
英语世界中的“community”，兼具社区与共同体双重含义。社区可以看作规范的共同体，理查德·森丁说：“社区具有三个特征——社会互动，共同的区域，以及共同的契约。”[5]具体而言，其一，共同体由彼此在一些重要方面相区分的个体组成；其二，共同体成员共同分享着某种东西；其三，共同体成员从事与其共享相关的活动；其四，共同体成员有相互维系的纽带[6]。因而社区并非仅仅一定数量居民居住的区域，也非纯粹的行政区，更非一群人集合而成的联合体，而是公民共治构成生活价值合理性的共同事业。在社区共同体中，全体公民都是平等自由的伦理成员，社区事实上为全体公民共同所有。共有构成社区共同体的道德基础，是社区成为共同体的根据和源泉。所以，社区不仅仅是共和国的基本组成部分，同时也表达了共和主义“共有”的思想。在行政共和主义看来，社区为全体公民共有，而非某个人或某些人的私有财产。
全体公民对社区共同体的共同所有权，体现在他们共同分享的伦理纽带上。这种伦理纽带可能是传统的文化、习俗、宗教等因素，而现代社区主要通过公共善的普遍中介联系起来。行政共和主义则主张，社区共同体本身担当伦理纽带，因为它是全体公民的共同事业，有着强大的现实感召力和凝聚力，是构成关怀、信任和协作等社区伦理的源泉[4]。社区共同体的共同事业，与全体公民的共同事业相同，皆指向优良生活和优雅生存。社区共同体既是共和国的一部分，它就如共和国一样为全体公民的共同事业。“共和国”一词的英文是“Republic”，它来源于拉丁语“respublica”，其字面含义是“共同的事业”、“共同的产业”[7]。社区共同体之共同产业，就是全体公民的共同事业；社区共同体的共同事业，就是全体公民所要终生保值增值的共同资产。共同的事业既为全体公民共同所有，并化为共同的活动来分享和创造，这就从根本上将全体公民联系、团结、统一起来，结合成为有活力、繁荣的、共享的治理共同体。
在社区共同体的公共治理中，共同事业具体化为公共利益。公共利益在行政共和主义中居于重要地位，登哈特的新公共服务理论，明确主张建立一种集体的、共同的公共利益观念，追求和创造公共利益[4]。公共利益的研究有两种不同路径：一是基于社区共同体的路径，二是基于公民个体的路径。行政自由主义主张公共利益为个人利益之总，实是关于公共利益的废止论观点。然而，公共利益不仅构成个人利益的一部分，尤其建构着个人谋取利益的现实背景。公共利益体现着地域的广泛性和受益对象的广泛性，是全体公民或大多数公民的共同利益。行政共和主义突显社区共同体的公共利益，保护和增进社区共同体的公共利益；公共利益超越了个人利益的聚集，在个人利益与公共利益相冲突的时候，个人应超越私人利益而服从公共利益。因此，只有从社区共同体出发，公共利益才是实存之善，并作为集体协商的结果产生出来。社区共同事业界定公共利益的边界，构成公共利益所以可能的逻辑前提；脱离共同体这个共同事业，公共利益要么变成虚幻[8]，要么蜕变为利益的争斗。这正是公共利益研究的第二种路径，也是长期来流行而为行政共和主义所反对的。在此意义上，公共治理若非构建为共同体，而以公民个体利益为基石，其前景不容乐观。所以，行政共和主义大声呼吁：“避免破坏res publica已经迫在眉睫了！”[7]
行政共和主义紧扣和关切治理共同体，体现着行政共和主义独特的视界。行政共和主义秉持宽广开放的视野，展现出作为担当历史重任的伟岸理论的前瞻性、整体性、战略性。而行政自由主义，也即那种关于公共物品与服务的提供和生产的公共管理学，在导控社区发展和人民需求中让人民丧失了意义和自由[9]。行政共和主义与行政自由主义，作为观察和思考公共行政的两种不同视界，实际上是两种持不同政府观念的行政哲学。前者主张共和国为有机的整体，公民为共和国的有机组成部分；政府真正代表共和国之有机体，公民的价值依赖于共和国的繁荣发展。按照机械论的政府观，国家不过是公民的集合体，政府才是国家的心脏。公民为着自身利益订立契约建立政府，其目的在于确认政府提供公共物品和服务的责任。因此，机械论的政府观完全是个人主义的，与共和主义有机论的政府观相对立。公共治理共同体的视界，为公共行政的研究提供了另一种立场。黑格尔说：“在考察伦理时永远只有两种观点可能：或者从实体性出发，或者原子式地进行探讨。”[10]在公共行政的研究中，原子式的探讨方法，就是机械论的政府观，由于只能做到集合并列，没有普遍的伦理精神，必为行政共和主义所反对。行政共和主义主张实体性的方法，弘扬治理共同体普遍的伦理精神，目的只为建立美好的共和国。
二、原则：共治
共治作为共和主义的基本理念，实则表达了共和主义的公共行政观。行政共和主义理论中的共治，指的是社区共同体应该由全体公民共同努力来把它治理好。共治的理念体现着人民主权的思想，代表着全体公民共同的心声，力行着公民平等自由的道德境界。“治理本来既是一种政治的事业，也是一种道德的事业。”[11]共同体成员无不为共同体的主人，共同体不过是共同体成员共同创造的作品。
共治源于共有的公民权利，全体公民对于社区共同体的共同所有权，赋予每个公民平等参与社区共同体治理的共治权利。在行政共和主义看来，不存在没有共有权利的共治权利，共治权利离开共有权利是虚假的；而全体公民对于社区共同体的共同所有权，倘若没有全体公民的公共治理则是虚幻的。共治权利是对共有权利的具体落实，将共有权利化为真正的社会现实。抛开共同行动的共治权利，共有权利必然蜕变为抽象的存在，被个人或少数人或多数人占有或侵吞。传统理性官僚制虽然长期占统治地位，实乃共治权利与共有权利相割裂的典型治理模式[12]。行政共和主义实现共治的民主理想，要求尽量多的公民（或公民代表，为方便表述，统称为“公民”）共同参与治理；反对个别领导的君主式治理，或政府垄断的精英式治理，或大众主宰的暴政式治理。治理理论主张在众多不同利益共同发挥作用的领域建立一致或取得认同以便实施某项计划[13]，也表达了共治的理念。然而，多元利益和观念主体能否达成一致，如何包容差异的多元性而达成一致，则惟有诉诸共治因之发生的共同体。共同体是否为全体公民共有，决定着共同体是否由全体公民共治，因而也构成治理理论不同谱系的界线，规定着不同治理理论谱系的前景。就此而言，公民治理理论具有其它治理理论无可比拟的优势。
行政共和主义主张共同治理的理念，形成一种混合的公共治理模式。以斯托克的治理定义为代表[14]，可以说各种“新的治理”理论都共享着同一个逻辑，即公共事务主体的多元化；思考的都是同一项内容，即国家、社会及公民的合作管理。然而，行政共和主义不满足于此，而主张一种混合均衡的公共治理结构。不仅要求多元治理主体参与公共治理，尤其要求各治理主体间相互均衡。仅有混合，是混乱、大杂烩、社会大众的暴政，与共和主义精神不相一致。行政共和主义主张在混合的基础上，实现各种力量之间的均衡，从而实现共同体的共同治理。在古代典型的共和国中，混合与均衡是其组织政府的基本原则，他们把君主制、贵族制和民主制三种成分混合起来，形成集各种成分的优点于一身的公共治理结构。混合均衡的治理结构也是博克斯公民治理模式的制度框架。公民、代议者和公共服务职业者一起加入进来，建构成为公民—代议者—公共服务职业者三者均衡的治理结构，实现效率、理性的公共服务提供与允许公民参与社区治理的开放的、民主的过程之间达成有机的平衡[15]，可以说也合乎行政共和主义混合均衡的共和原则。
公共治理的混合均衡表面上是各成分之间的力量均衡，实则表达了“无支配”自由的公共治理秩序。在支配与被支配关系中，支配者可以专断地干预被支配者的选择，尤其是他可以不考虑对方的利益或观点而进行干预[16]。主人与奴隶的关系堪当该种关系的典型。佩迪特用“无支配的自由”指称共和主义自由，以区别于自由主义的“无干涉的自由”。“无干涉的支配”是自由状态，也是可欲的；而“非支配的干涉”虽可接受，却不可欲。“无干涉的支配”属不自由状态，是需要消除的罪恶；而“非支配的干涉”既可接受，更是可欲，因为它是自由的保障。行政共和主义秉承无支配自由思想，要求共治主体不受任何其它力量的专断干涉；公共治理主体只接受优良法律的统治，法律面前人人平等才不会造成支配与被支配现象。行政共和主义还要求提供有利条件，从广度和深度上防止专断干涉的不可通达性，保障全体公民对共同体的共同治理。新近的公民治理理论虽也提出了混合均衡的治理结构，却没有借鉴共和主义这一至上价值资源，未将无支配作为行政共和主义的根本原则。它们仅仅要求共同体多元治理主体相互依赖、相互协商、相互合作，而不知这恰恰以其彼此不受支配为基础和前提。
行政共和主义所指称的无支配，既指社区共同体的治理不受支配，也指社区共同体的多元治理主体之间不受支配。共同体的治理不受支配，表达的正是共同治理的理念。行政共和主义坚持共同体由全体公民共同治理，而非由个人、少数人或多数人实施专断治理。个人、少数人或多数人的治理，皆易于走向败坏导致动荡，这是波利比乌斯[17]所总结的自古以来共和主义的政治智慧。在共同体的公共治理中，不论陷入这三者中哪种情形，都构成对公共性生产的垄断，趋于造成专横压制的统治，对全体公民形成支配态势。垄断总是与共治的理念相违背的，共治则是对垄断的反叛。在行政共和主义看来，传统公共行政、新公共行政和新公共管理，都是支配性的公共行政理论，不合乎民主共和的时代潮流。新公共管理理论主张公共物品提供的市场化和社会化，然而它们不过公共物品生产的工具。这种工具论的观点只见物不见人，包含着支配公众的严重倾向。共同体的治理不受支配，根源于治理主体之间不受支配。社区共同体的公共治理应该建立混合均衡的共治结构，形成相互制衡、相互依赖、相互合作的伦理关系，防范支配发生的可能。因此，社区公民围绕公共问题形成的共治结构，构成了共同体治理不受支配的重要保障。
三、中心：公民
公民参与社区共同体的公共治理，他应该具备参与公共治理的愿意和能力，这就涉及公民资格的问题，登哈特称之为公民权[4]。行政共和主义主张积极的公民资格，投身于公共利益的实现，为公共善之共同事业而奋斗，可以称之为“积极参与者”，区别于以往各种公共行政学范式的消极公民观，因为后者将个人视为公共物品和服务的消费者，与共同体的公共治理相对立。而现实的个人无不具有双重身份，既是消极市民又是积极公民。公民作为共同体的成员身份，是一以贯之的公共身份；市民则只关心自己的个人利益，可以称之为“搭便车者”。个人在从事市民生活中，他同样是共同体的公民，应该履行公民的权利与义务。因此，自由主义行政学的消极公民观，既是对个人的片面理解，也是对公共行政的错误理解。博克斯所称的“看门人”则既非“积极参与者”亦非“搭便车者”，处于消极市民与积极公民之间，仅参与直接关系其自身利益的关键议题[15]。行政共和主义反对公民“搭便车者”角色，不赞同公民“看门人”角色，主张所有可能的相关者都应该是共同体的公共治理主体，共同参与进来协商对社区共同体的公共治理。公民不只是顾客，他们是共同体的所有者或主人，做一个积极主动的公民，这本身就是人的全面发展的基本方面。
共同体成员作为积极的公民资格，事实地参与到社区共同体的公共治理中来，影响和参与公共决策的制定与执行。于是社区共同体的公共治理，就不再如以往的公共行政模式，只是政治领导和职业公务人员专有的事务，而是种不同的公民、政治领导、职业公务人员之间的治道秩序。其中，公民是积极参与者，政治领导是代理人、倡导者和受托人，职业公务人员是帮助者、执行者和控制者[15]。三者都处于平等的地位，没有任何一方受其它二方的支配；三者都为着共同的目的而协商合作，不将自身利益置于共同体利益之上。行政共和主义的共治关系，全然不同于以往的行政关系，后者皆属自由主义范式，简单地将公民视为公共服务的消费者，而行政不过实施政治决策的执行工具。传统公共行政蕴含着严重的支配性倾向，不仅行政受政治的支配，尤其是公民受政治与行政的双重支配。新公共管理理论中政府由划桨转为掌舵，支配着公民对社区共同体的公共治理，逐渐不把个人视为社区的成员，而是视为政府服务的顾客；市场机制支配着公民对公共物品的需求，不能产生更好的公民，只可能导致更加精明的顾客[4]。所以，在支配与被支配的不合理关系上，新公共管理与传统公共行政并无本质差异。行政共和主义以无支配自由为最高价值，强烈反对支配与受支配现象，必然要重新构建公民、行政、政治之间的公共秩序。
在行政共和主义的理论中，公民享有与行政和政治同等的地位，形成由公民、行政和政治组成的治理共同体。职业公务人员和政治领导同样是利害相关的公民，是“代替我们其余人员的公民”[18]。而在这一治理共同体中，公民又居于中心位置。不仅公共治理回归公民和社区，共同体由全体公民共同治理；而且公共治理是为着全体公民的优良生活，而非仅仅对公共物品和服务的提供负责。因此，在行政共和主义的理论中，公民既是政策议题的确定者，又是社区政策的制定者，还是社区政策执行的参与者，更是社区政策的受惠者。公民由官僚统治的消极被动的市民，变成了积极主动的公共治理的公民；公共权威由政治领导和职业公务人员手中，回归到社区共同体和社区公民手中；公共利益由对公共物品和服务的单纯满足，上升为对整个共同体优良生活的公共治理。实际上，在行政共和主义看来，公共服务就是对公民的服务，就是公民性服务，就是公民权的扩大部分。因而，与行政自由主义强调企业家精神不同，行政共和主义重视公民权胜过重视企业家精神[4]；与行政权威主义强调官僚精神不同，行政共和主义重视公民权胜过重视官僚精神。在行政自由主义理论中，顾客是整个公共管理的中心，各种市场化和社会化的工具，都服务于顾客满意的市民需要。在行政权威主义理论中，政府是整个公共行政的中心，所有组织、制度、职业化的要求，都服务于政府自身的秩序和效率。然而在行政共和主义看来，职业公务人员与政治领导都是公民，都是共同体的公民代表，应该以公民为中心，并与公民一道共同治理社区共同体。
在公共治理中公民既然处于中心位置，政治领导与职业公务人员的地位与作用，就必然发生根本改变。一方面，公民、政治领导、职业公务人员共同构成治理共同体，另一方面公民处于中心和主导地位，而政治领导与职业公务人员辅助社区的共治[19]。政治领导应该献身于公共事务的前瞻性发展，着眼于社区共同愿景的形成和塑造，对社区共同体实施共识价值观的领导。职业公共公务人员应该为积极的公民资格做引导和培养工作，为公民的参与能力和意愿做教育和帮助工作，为公民参与和协商合作做服务工作，为公共政政策的执行做负责任的执行工作。这是一个双向互逆的改造工程，是双方共同的汇通与提升，是强有力的领导与强有力的公民的有机结合。通过政治领导与职业公务人员的职能转换，共同体成员向着积极的公民资格转变；而政治领导与职业公务人员焕然一新，成为具有强烈公民性的公民代表。因此，在行政自由主义中长期存在的政治与公民、行政与政治、行政与公民之间的三对矛盾，到了行政共和主义理论中基本上得以消除。行政共和主义作为公共行政学发展的最高阶段，此前相互争执的各个环节都在其中得以和解和整合。
四、方式：协商
公共治理所以采用和平的方式，在于共同体属于全体公民，由全体公民共同治理。在共同体的公共治理中，政府失去了原有的绝对权威，共同体传统规范缺乏足够的整合力，而公民之间则存在利益和信念的差异。在这差异与统一的矛盾和冲突中，为确保共同体的共有与共治，为实现共同体的公共利益，必然要求各方放弃暴力征服和权力压制。缔造有效公意的适当方法是协商，而非施行强制。暴力与权力破坏和平，“和”的理念和精神客观上要求放弃暴力、武备和强权。公共治理中使用暴力，是对共同体成员的摧残和消灭，从而从生命上迫使其他成员屈服；公共治理中使用权术，是对共同体成员的强制和剥夺，从而垄断参与治理的权利和机会，导致共同体的治理集中在少数人手中。如果说暴力征服本质上将共同体成员当成动物，因而将推入无穷无尽的战争；那么权力压制则将共同体成员当成了被剥削者，导致共同体事业蜕变为少数人的私产。暴力可以为每个人所有，使用暴力在消灭他人时也消灭自身。权力如阿伦特所言属于团体所有[20]，只有在这个团队凝聚在一起时它才会存在，使用权术最终将被全体人民推倒。所以，不论暴力屈服抑或权力压制，皆与和平共治的理念相距甚远，严重背离了美好共和国的共同理想。
在共同面对“公共问题”而又“和而不同”的背景下，在共同体全体公民不使用暴力和权术的前提下，在全体公民也不放弃共同愿景的压力下，共同体公民惟有心平气和地坐下来，共同协商共同体“公共问题”的解决之道。因此，协商是理性多元面对“公共问题”时惟一的理性选择，从而也是理性多元实现共识的基本途径，使得决定社区未来的过程更像是社区的对话过程。协商不仅与行政共和主义相契合，也是行政共和主义的基本概念，并且建构了公共行政的话语协商原则[21]。公共治理中的话语协商，以共同体中的公共话语为媒介，以全体公民的相互理解为前提，集言说与聆听、反思与论辩、转换与集中于一身，是基于理解而形成共识的合作事业。公共治理中的话语协商成为实现共识的和平途径，必须将其置于相对理想的话语环境中进行。话语协商的理想环境由话语协商的程序和原则共同构建而成。话语协商的程序① 规定着协商论题的顺序，没有充足的理由任何人不允许转换。话语协商的程序② 保障着话语协商的宽松环境和话语协商的平等自由，任何人不允许有支配他人话语协商的权力。所以，话语协商的程序原则和论辩规则，是对暴力屈服和权力干涉的排除，是对支配和压制话语协商的社会力量的防范。按照话语协商的程序原则和论辩规则建构的理想的话语环境，自身构成排除支配和压制的理想话语共同体，使得按照话语有效性原则和要求[22]对“公共问题”进行协商成为现实。
公共治理理想的话语环境排除暴力与权力的干涉和支配，惟一保留下来的是就“公共问题”进行话语协商的交往权力。话语协商的权力存在于围绕“公共问题”而进行协商的平等自由的共同体成员之间。全体公民对话语协商权力的使用，使“公共问题”的解决得以明晰，共同体的公共领域得以维系和拓展，使共同体的全体成员紧密合作。因此，行政共和主义并非不使用“权力”概念，而是赋予了它全然不同的涵义。传统行政权力的核心在于支配与服从，韦伯说：“权力意味着在一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会……命令得到服从。”[23]传统的行政权力以强制力和暴力为基础，与行政共和主义的权力观存在根本差别。后者是共同体中就“公共问题”协商合作的公民权力，不愿意就“公共问题”进行协商的公民无权行使该权力。话语协商建立在“无法合理反驳的理由”[24]之上，更具论证力量的理由在话语协商中具有最高的权力。理想话语环境中公共治理话语协商主体的惟一权力就是阐述他真正相信的事情，阐述他信以为真的观点和理由。话语的有效性产生充分而有说服力的理由，促使他人反思和改变自己的价值与观点，相互赞同欣赏与借鉴反驳，最后形成或整合为共同认可的解决方案。所以，行政共和主义理论中的权力，应该定义为全体公民话语协商的言说权力、全体公民协力合作的行动能力。
话语协商的权力与传统强制性的权力的另一区别在于，前者是以商谈为中介将全体公民联系起来，共同面对共同体的“公共问题”。公民治理必定会越来越以相关各方包括公民与行政官员之间开诚布公的对话为基础[4]。在行政共和主义理论中，公民处于公共治理的中心位置，政治领导和职业公务人员与公民打交道，形成以商谈为中介的公共治理秩序，体现着古典时期以来的公民理想。后者则是以权力为中介的行政关系，将公民视为低于自己一等的臣民，通过权力的命令与服从而解决“公共问题”。由于话语协商的对象是与自己同样的公民，美德对于话语协商就起着维护和保障的作用，而传统强制性权力的行使则贬低美德，或将服从视为至上的美德。公民治理模型的问题在于，那些有影响力的人物在社区事务中声音响亮，操纵了公共政策议程，以至于一般的公民被排除在有意义的参与之外[15]。话语协商中的美德主要包括社区共同体的意识、提出具有论证力量的理由和观点、对他人提出的理由和观点做出负责任的回应、根据商谈修正自己的观点和欲望并形成普遍接受的共识，等等。所以，行政共和主义关注公民、政治领导和职业公务人员美德的培养，致力于塑造主动参与的公民、负责任的专职公务人员、献身于公共事务的前瞻性领导的政治家。共和行政是一种德性行政，行政共和主义追求德治的理想，理所当然居于公共行政学发展的最高阶段。
注释：
① 公共治理中的的商谈程序遵照两条原则：（1）所有参与公选商谈的主体，只能肯定他真正相信的事情；（2）任何一个参与公选商谈的主体，如果执著于争论在讨论范围的命题或规范，就必须提出正当理由。参见龚群《道德乌托邦的重构——哈贝马斯交往伦理思想研究》，商务印书馆2005年版，第244页。
② 公共治理中话语的论辩遵循以下规则：（1）全体公民作为公共治理的主体，共同参与公共治理的话语商谈；（2）任何公共治理商谈的主体都允许表达对商谈环境的态度和要求；（3）任何参与公共治理商谈的主体都允许在商谈论辩中畅所欲言。Jurgen Habermas.Moral Consciousness and Communicative Action MIT.,Press,1990,P.89.