解决中国“三农”问题的战略思考，本文主要内容关键词为：三农论文,中国论文,战略论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、当前中国“三农”的现状与问题
（一）2002年中国农业生产和农村经济运行的状况
2002年全国农业生产和农村经济呈现平稳发展的态势。种植业生产基本保持稳定，品种结构和区域布局进一步优化：畜牧业、渔业生产稳步增长；乡镇企业和农垦企业开局良好，发展速度和经济效益逐步提高，特别是农垦企业有望扭亏为盈，摆脱长期低谷运行的被动局面：农民收入增速有所回升，农村消费也有所增长。
1、夏粮、早稻略有减产，全年粮食产量与去年持平。
2002年，中国夏粮产量为9877万吨，比上年减产296万吨，减产2.9％。减产原因，一是全国夏粮播种面积为4.1亿亩，减少1.3％；二是自然灾害较为严重。2002年中国早稻种植面积为8750万亩，比上年减少5.9％，产量约比上年减少9.5％。秋粮面积将比去年有所增加，单产有所提高，总产量将比去年略增。由于秋粮生产占中国粮食总产的70％，因此，由于秋粮的丰收，预计2002年中国粮食总产量有望维持或略高于2001年的水平，进而实现农业结构调整力度加大，而粮食总产量基本保持稳定的战略目标。
2、棉花、油料减产，其他主要作物和畜牧水产品增产。
由于2001年以来，国际、国内棉花市场价格大幅下调，棉农收益下降，种棉积极性受挫，各地纷纷调减棉花播种面积。2002年全国植棉5569万亩，比上年减少13.8％，棉花总产也将相应减少。油料由于市场价格走稳，面积呈现恢复性增加，但由于江淮地区4月份以来出现较长时间低温阴雨，夏油产量略有下降，总产958万吨，减产12.2％。糖料、蔬菜、水果的面积有所增加，总产量都将高于2001年的水平。
2002年中国肉、蛋、奶、水产品稳步发展，产品持续增加。上半年，全国肉类总产比去年增长3％，禽蛋产量增长4％，牛奶产量增长20％以上。1—5月份，水产品产量达1313万吨，比去年同期增长2.2％。预计全年畜牧业、渔业生产仍将保持稳步发展的态势。
3、乡镇企业稳步发展，经济总量和效益有所提高。
2002年1—6月份，中国乡镇企业实现增加值15055亿元，比去年同期增长8.8％；营业收入82816亿元，增长8.7％；出口交货值4788亿元，增长11.3％；实现利润3446亿元，增长8.3％；上交税金1358亿元，增长9.9％。乡镇企业保持了协调稳定发展的运行状态。
4、农民收入增速回升，但全年的增收形势不容乐观。
根据农业部有关部门对中国31个省（区、市）6.8万个农户的抽样调查，上半年农民现金收入为1123元，比去年同期增加60元，考虑价格因素，实际增长5.9％，增幅比去年同期提高1.7个百分点。
尽管上半年农民现金收入增长好于去年同期，但全年农民收入形势仍不容乐观。一是上半年农民收入增长较快主要是受一季度农民大量出售农产品的影响；二是从市场需求和价格走势分析，2002年除牛、羊肉、禽蛋外，其他农产品价格与上年同期相比有所下降，特别是粮食价格的下降对农民增收带来较大负面影响。三是农民外出打工总量有所减少，上半年农民打工工资收入比去年同期下降1.3％；四是黄淮、江淮、江汉等地区遭受严重的自然灾害，对农业生产影响较大，不利于农民增收；五是入世后，技术性贸易壁垒使中国农产品出口贸易摩擦有所增加，部分国家、地区对进口中国农产品采取了更为严格的限制措施，使中国农产品出口受阻，也影响了沿海农产品出口量较大省区农民的收入。
5、农业在中国国民经济中的份额继续下降，城乡发展差距进一步扩大。
2002年上半年，中国实现国内生产总值45536亿元，比上年同期增长7.8％。其中，第一产业增加值为4633亿元，增长2.6％；第二产业增加值为25082亿元，增长9.6％；第三产业增加值为15820亿元，增长6.6％。第一产业增加值占国内生产总值的10.2％，比上年同期下降了0.5个百分点。农业在国民经济中的份额进一步降低。
无论从绝对值还是增速来看，城乡居民收入的差距继续扩大。2001年中国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入之比为3∶1，是1978年以来的最高点，需强调的是城乡居民实际收入比还要远远高于此。从当前形势分析，2002年城乡居民收入差距可能会在上年的基础上进一步拉大。
受收入水平影响，中国消费市场的走势也反映了城乡居民收入差异而带来的城乡消费差别。今年上半年，中国社会消费品零售总额为19448亿元，比上年同期增长8.6％。其中城市消费品零售总额为12292亿元，占消费总额63.2％，增长9.7％；农村消费品零售总额7156亿元，占消费总量36.7％，增长6.7％。占中国总人口近70％的农民消费水平仅占全国总消费水平的三分之一左右，足见城乡居民收入、消费水平存在的巨大差距。
（二）当前中国“三农”存在的主要问题
1、入世对中国“三农”的冲击和挑战不容忽视。
加入世贸后，随着中国逐步落实入世的承诺，诸如大幅度降低农产品进口关税，取消农产品出口补贴，落实对美大宗农产品进口的承诺等等，入世对中国“三农”的冲击和挑战将日益凸现出来，不容忽视。对于资源禀赋先天不足、生产规模过小而又缺乏政府有力保护的中国农民来说，大量国外质高价廉的农产品的进入，是极为严酷的冲击。入世十个月的状况是大宗的农产品并未像预想的那样大量进入；而中国有竞争力的蔬菜、水果、畜产品、水产品也未能大量而顺利地进入国际市场，而是受到技术性贸易壁垒的阻挡，出口明显下降。这是由于近两年来，中国主要粮食和农产品丰收，库存充足，国内需求疲软，造成国内市场对国外农产品需求不足而造成的暂时现象。从国际大宗农产品交易规律和长远角度来看，发达国家在资源和资本密集型农产品上将占绝对优势。随着中国国内农业生产比较效益的下降，资源和资本的制约以及大面积退耕还林、还草、还湖政策的到位，发达国家大宗农产品的竞争优势和进入是无法阻挡的。反之，在劳动密集型农业生产诸如蔬菜、水果、花卉、部分畜水产品生产方面，中国农民由于劳动成本低，伴随着技术水平、标准的提高而形成的优势也是难以阻挡的。所以，我们决不可轻视入世对中国三农问题长时期的挑战与冲击，在WTO框架内，周密地设计，采取积极的对策，关心、支持、保护中国农民，使之在入世压力与冲击下，生存权和发展权得到应有的保障。
2、农民收入增长缓慢，城乡差距、东西部差距继续扩大。
从上世纪后五年到进入新世纪，举国公认的一个事实是：在多年国民经济维持7—8％的较高增速状况下，在城镇居民收入和生活水平大幅提高的情况下，农民收入增长缓慢问题愈加突出。“九五”以来，尽管中央把农民增收当作头等大事来抓，出台了一系列政策措施，但收效甚微，农民收入增长缓慢，增幅远远低于“八五”时期，农民收入增幅也大大低于同期城镇居民收入，且呈逐年下降的态势。1990—2001年，农民人均纯收入增长61.89％，年均增长4.48％，比80年代增长速度几乎慢了一倍；而同期城市居民人均可支配收入增长110.15％，年均增长7％，比80年代增长快54％。这种情况导致农村消费市场日趋萎缩，比重不断下降。1990年农村市场消费占全社会的份额是53.2％，1991年降为40％，2001年降为37.4％，2002年1—6月又降为36.8％。近五年来，城镇居民年收入增幅均在10％以上。2002年上半年城镇居民可支配收入3942元，是同期农民现金收入1123元的3.51倍，城镇居民收入比农民收入增幅高11.6个百分点。2002年上半年，城乡居民收入比已由2001年的2.9∶1，增加为3.5∶1。倘若将城镇居民享受的医疗、福利等因素考虑在内，城乡居民实际收入比至少在5∶1以上。东西部差距也在继续拉大。1990年到2001年，东部沿海12个省市全社会固定资产投资占全国投资总额比重由56.8％上升为62.2％；而中西部地区固定资产投资比重则由43.2％下降为37.8％。1990年—2001年，东部12省市国内生产总值占全国的比重由47.9％上升为66.1％，中西部的国内生产总值则由52.1％下降为33.9％。农民收入增长长期滞缓，东西部差距和城乡差距的持续扩大，以及农村消费的疲软，已成为严重地制约中国国民经济健康发展的刚性因素。
3、农村返贫现象令人担心。
国家“八七”扶贫攻坚战于2000年结束，取得较大的成绩。有人称我国农民“生活温饱有余，小康路走过五分之四”（经济日报，2000年12月14日），当人们为此欢欣鼓舞的时候，我们还必须清醒地认识到，中国农村脱贫的标准较低，与国际通行的脱贫标准尚存较大差距；中国农村目前尚有3000万以上的绝对贫困人口。即使已脱贫的地区和人群，由于经济基础脆弱，也极易返贫。从公开报道和其他渠道传来的中国农村返贫现象，在中国西部贫困地区和经济欠发达地区较为普遍，返贫农民的生存状况令人担忧。由于天灾人祸，农副产品价格长期低弥，缺少资金支持和必要技能等多种原因，在我国西部和经济欠发达地区，如陕西的秦巴地区、安徽的大别山区、宁夏的西海固地区、内蒙古的部分地区出现较大范围的农民返贫状况。陕西安康地区扶贫攻坚7年解决了大约60多万人的温饱问题，而累计返贫人口达100万以上。由于自然条件、扶贫资金有限等因素，刚刚脱贫的农民经济基础和承受能力极其脆弱，一遇到天灾人祸、市场波动即刻返贫。加上贫困地区农村管理体制与市场环境未有根本性的改变，扶贫方式、资金项目的选择与市场规律相悖等等因素的存在，保障“八七”扶贫攻坚成果仍有不少困难。返贫农民无粮下锅、无钱看病、无钱送子女入学、无衣被御寒，这种极为贫困的生存状况，若不能得到及时救助和解决，不仅推迟我国农村实现小康的进程，也必将影响中国社会的稳定。
4、干群关系紧张，影响农村社会的稳定。
中国部分农村、特别是中西部经济欠发达的部分地区，农村干群关系日趋紧张，干群冲突的事件屡有发生。这些地区的农民称基层干部是要命（计生）要钱（三乱）不要脸（不择手段）；基层干部为保数字、保成绩、保饭碗、保升官，不得不采取各种手段向农民摊派任务、要钱粮。部分农村基层工作难度越来越大，许多基层干部视农村工作为畏途。部分农村基层干部为了完成任务，甚至用警力非法拘捕农民，个别地区农村强行拿农民的牲畜和财物抵债，还采取不准子女入学，不准在乡镇企业上班来胁迫农民完成集资、摊派任务，以至发生逼死人命的恶性事件。一方面农民丰产不丰收，收入增长缓慢，各种开支加大，生活并不富裕；另一方面基层干部“数字出官，官出数字”，为显示政绩和索取高额的提留，任意夸大农民收入水平，造成部分地区农村农民收入泡沫严重。加上“三乱”屡禁不止，各种达标、评比、形象工程层出不穷、变本加厉，部分地区农民的负担极为沉重，造成农民与基层干部的矛盾日趋激化。多年来，农民对此一忍再忍，或外出打工躲避，或加入宗教组织寻求帮助，对基层党组织和干部采取完全不信任的态度；或与基层干部公开对抗，拒绝一切税费和摊派，要钱没有，要命有一条。据统计，近年发生在农村的暴力事件和刑事案件中，80％涉及干群关系问题。部分农村干群关系日趋紧张，影响了党和政府的方针、政策在农村贯彻落实，增加了农民不信任感，也必将造成农村社会的不安定，最终影响和制约中国实现现代化的进程。
二、我国“三农”问题的成因
（一）宏观经济体制改革和国有企业改革滞缓，国家无财力增加对农业的投入
我国“三农”问题的根源在于宏观经济体制改革运行缓慢，国有企业改革成效也远远低于预期，基本维系在占有国家投入多、为国家贡献少的低速低效运营状态中。国家一方面要投入资源维系国有企业的运营，另一方面还要安置上千万下岗职工。当然从宏观经济层面上看，近年来总体税收和外汇储备在增加，国家采取积极的财政政策，有一定的效果；但微观经济层面——我国多数与三农紧密相关的县级财政多年处于极度窘迫的困难状态，入不敷出，寅吃卯粮，甚至存在长期拖欠公务人员工资、水电费的情况。国家对农业的投入比重逐年下降。改革开放以来，中国财政对农业支出绝对量是不断增加的。1978年—2001年，国家财政用于农业的支出由151亿元增加到1516亿元，增长9倍，年均增速达10.5％。但财政用于农业支出占全部财政支出的比重是逐年下降。1978年农业支出占全国财政支出比重为13.4％，1990年下降为10％，2001年仅为8％。投入减少，而税收则大大增加，1978年—2001年，农业务税和乡镇企业税金由54亿元增加到2594亿元，年均递增20.3％。此外，信贷资金从农村净流出，国家金融部门支农力度减弱。据不完全统计，仅1996年—2000年，农村地区通过信贷渠道流出的资金由1912亿元增加为4048亿元。上述种种状况，造成财政无法履行对农业投入的增加责任，出台的旨在增加农民收入的政策大都受制于微观层面财政的极度困难而无法兑现。
（二）有限的城乡收入，造成农副产品市场长期低弥
我国农副产品市场已持续五年低弥，许多农副产品的市场价格大大低于生产成本，造成谷贱伤农。2000年小麦实际收购价与保护价的差距非但没有缩小，而是进一步扩大了；早籼稻退出保护价收购后，市场价大幅度下调，每担仅30～38元，大大低于生产成本45元的水平。北方地区的玉米和粳米价格未达到国家规定的收购价格。且油价一涨再涨，农民愁上加愁。油价上涨使机耕、机播等亩成本增加15～20元；安徽宿州市，2000年因油价上涨而增加农业生产成本1.5亿元，亩均20元。据有关部门调查，2002年上半年，全国三种粮食（小麦、稻谷、玉米）价格平均下降3.9％，棉花下降17.1％，蔬菜下降8.9％，生猪下降2.6％。许多地区出现谁种粮、谁赔钱的状况。部分地区农民弃地而走，出现大面积的土地撂荒。市场长期低弥的原因何在呢？关键是中国国民收入水平较低，且对未来预期不佳，出现百姓无钱消费或有钱也不敢消费的状况。2001年，我国城镇职工年可支配收入仅为6500元。这点钱，仅够在北京三环路边买一平方米商品房。仅有如此低微收入的城镇居民还要面对房改、医改、教育费增加、养老保险、服务费用提价以及不知何时下岗等种种增支减收的预期，不紧紧捂住自己的钱袋子，行吗？另外，中国城镇人口的“恩格尔”系数在上个世纪八十年代保持在55％，2001年已下降为37.9％，这对农业生产和农产品消费产生巨大制约。城镇居民对食品消费支出增长缓慢。1991年—1995年，5年城镇居民食品消费支出增加1.5倍，而1996年—2000年，5年仅增长不到11％。需求的缩小导致市场的疲软和农产品价格的下跌。最近，有专家测算，中国目前真正有消费能力的人口为1亿人。这种观点有些偏颇，但反映了中国消费市场是有限市场的现实。特别是亚洲金融危机后，人民币继续坚挺；9.11事件后，国际贸易保护主义抬头，加上入世后中国承诺取消农产品出口补贴等等，中国农副产品出口成本增高，竞争力下降；以及农副产品结构调整慢、重数量轻质量，难以适应变化中的市场等等制约因素，农副产品的国内市场长期低弥也就不足为怪了。
（三）乡镇企业和城镇用工量锐减，农民增收渠道不畅
近年来，由于宏观经济紧缩、结构调整和国有企业改革力度加大，国企普遍实施减员增效措施，我国国有企业、乡镇企业和城镇企业发展速度放慢，效益下滑，用工量明显下降。“七五”和“八五”期间，乡镇企业发展速度保持在35～42％之间，而2000年为15％，2002年上半年仅为8.8％。“八五”期间，乡镇企业年可吸纳劳动力在700万人以上，进入“九五”以来，每年降到400万人以下。几年来，国企也相继分流出几千万下岗人员。国家要负担城镇1930多万低收入人员的低保和承担1600多万下岗失业人员重新就业的巨大压力。为此，城镇企业对农民工的用工量也大大下降。为了缓解就业压力，许多城镇还相继出台了一系列歧视农民进城务工的规定，许多城镇还提高了进城门槛，增加农民工进城交费项目和标准；在许多城镇甚至明文禁止或限制用农民工。许多企业还降低了农民工的工资水平或提高招收农民工的条件。2000年以来，城镇企业扣发农民工工资的事件大幅增加，拖欠农民工工资百亿元。加之农民工受文化、技能等条件的限制，在劳务市场的竞争中处于不利位置。如此一来，农民依靠外同打工弥补农业收入减少的机会受到更多的制约，这也是农民收入增长缓慢的原因之一。
（四）农村管理体制与流通体制改革缓慢，难以调动农民积极性
多年来，农村管理体制不适应新形势下农村工作，且改革进展迟缓。尽管县、乡两级机构改革业已完成，精简了部分人员，但目前突出表现在县、乡、村的机构重叠，人员臃肿，耗费巨大，总体运营费用大大超过了国家和农民的实际承受力状况尚未得到根本性的改变。适应市场经济机制运行和更好地为农民提供优质公共服务的县、乡机构职能转变也未到位。中国县、乡人口供养财政支出人员之比，耗费之高，效率之低，不仅为历史之最，也是世界之最。穷县富县都是机构林立，供养成千上万的“吃皇粮”的人员，所有“吃皇粮”的人员都追求住大房子、坐小车子、多挣票子；要出国考察、读研究生；要请客送礼等等。种种需求呈刚性增长的态势，而财政收入有限，国家投入有限，要实现上述需求，只有向农民伸手。这是其一。体制上造成的中央与地方分灶吃饭，事权与财权的不对称，也是造成县、乡财政枯萎，不得不事事向农民伸手要钱的体制因素。这是其二。其三是国有流通企业改革思路有悖经济规律且进展缓慢，收效甚微。国家限制私人进入粮食流通市场的政策，并未真正改善国有流通企业经营长期亏损的局面，也未能制止国有流通企业在收购农产品时任意压级压价甚至拒收的行为。不公正的交易规则和垄断经营，一方面使国家保护农民利益的愿望无法实现，农民丰产不能丰收；另一方面没有真正经营自主权的农民，也很难发挥真正的积极性。
三、解决中国“三农”问题的战略选择与思考
（一）转变观念、提高认识，把解决“三农”问题列为国家最优先考虑的战略选择
强化农业的基础地位，加大对农业的支持和保护力度，努力增加农民收入是中国政府在经济建设和社会发展进程中正确的战略选择。但在实际贯彻中，由于认识上的、观念上的差异，造成调子高、行动慢、实惠少的“口号”农业。不少人认为，农业、农民创造的GDP太少，对国家的贡献小，在国民经济分配的比重理应减少；中国目前经济基础较差，没有能力保护农民等等。这种观点和认识是极端错误的。建国五十多年来，中国农民在极为有限的资源上紧衣缩食，为中国工业化和城镇建设奉献了近20000亿元的积累。即使进入二十世纪九十年代，中国工业化基本建成，农业、农民对工业和城镇的贡献仍在继续。除了许多不合理因素形成农产品价格失真而形成的工农业产品剪刀差，造成对农业和农民的剥夺外，每年有1亿农民工在城镇企业打工，以每人每年创造GDP30000元计，对国民经济也要形成30000亿元以上的贡献。中国农业、农民对全国GDP的奉献至少应占40％以上。更何况在国家宪法中规定了工农联盟是中国的社会基础，包括工、农在内的人民是国家的主人。不论是工人、农民还是其他人，都是国家的主人，理应享有平等的对国家财富的享有权。所以，根据贡献大小而减少对农业、农村的投入的观点是根本站不住脚的。国家和政府的首要职责是：在市场经济框架下，保护弱势产业的农业，帮助竞争力较差的农民；依法加大对农业、农村的投入，通过制度创新、结构调整、国民经济再分配等政策措施改变城乡分隔的二元结构，缩小城乡差距和东部与中西部的差距，以保证中国农民同城镇居民一样平等地享有迁移、择业、受教育、享受社会保障的权利。
（二）千方百计增加投入，巩固农业的基础地位
国家对农业保护的关键是千方百计增加对农业的投入。首先要在WTO允许的框架内，通过制度安排和政策引导，用好、用足绿箱、黄箱政策，充分利用WTO贸易争端解决机制等相关规定，在新一轮农业谈判中，减失增得，切实维护中国农民的生存和发展权。像浙江对全省农民实施低保政策和安徽省对生产粮食的农民直接发放粮食补贴等等。其次，国家要依据《农业法》不仅每年增加对农业投入的绝对量，也要增加财政支出中对农业支出的比重，比如尽快落实上世纪十一届三中全会提出的财政支出中农业支出占18％的目标等等。其三是，加强水利基础设施建设、小流域治理，水土改良与保持，农业生态环境改良的投入；加大对农业科研、教学、推广、新品种选育的财力支持，稳定和加强农业科研、技术推广队伍。国家应采用无偿服务为主的方式，大力推广农业先进适用技术，培训农民等等。对高科技农业和农业深加工项目实行减免税收等优惠政策，大幅度提升农产品的质量和国际竞争能力。
（三）尽快建立适应市场经济运行机制的县、乡管理机构，降低管理费用
继续强化县、乡、村三级机构改革和加快职能转变。县乡两级政府不得再干预农民的生产经营活动，而且要向农民提供良好的公共产品和服务。县、乡机构、人员费用必须减下来，保证不反弹。村级要推行和落实村民自治和村务公开，充分发挥农民自治的民主作用，保证农民对村级政务和财务有知情权、监督权。规模较小的自然村要合并，实行农民自选、自管、自费的原则，提高村级管理人员的效率，村级不设招待费，尽可能减少管理成本。加快农村税费改革的步伐，有条件的地区可以减免农业税和农业特产税，取消一切不合理的收费。乡村两级由此而减少的收入，主要通过精简机构和人员，减少财政支出及中央、省两级财政转移支付来解决。要切实减轻农民教育费用的负担。农村义务教育阶段，除国家规定的少量学杂费和书本费外，一律不准向学生收取其他费用，学校办公费和教师工资一律进入地方财政预算。
（四）加快国有流通企业体制改革，给予农民经营自主权
根据加入WTO的承诺，彻底改变国有流通部门垄断粮食、棉花等主要农产品经营的局面。首先要进行国有流通部门的内部改革，促其面向市场，参与竞争，提高服务质量，更好地为农民服务；允许其他经济组织和农民参与包括粮食在内的农副产品交易。市场经济是公平竞争，国有流通部门必须和私营部门平等参与竞争，形成优胜劣汰进而降低交易成本。农民有了真正的经营自主权，才能激发生产积极性，才能生产更多的粮食、棉花等农副产品，国家的粮食安全和市场需求才能得以保证。
（五）调整政策，加快经济发展，启动市场需求
要根本解决我国农业基础脆弱，农民收入增长缓慢的关键之一是加快国有企业改革的力度，全面提高经济效益，启动国内市场需求。经济发展了，效益提高了，税收增加了，一方面可以保证职工有稳定的收入，可以促进消费；另一方面国家也有财力对农业进行必要保护。国家在今后出台的改革措施，要注意城市居民的改革承受力，注意调整政策，对用工、分配、医疗、住房、养老保险等改革中职工利益损害进行经济补偿。要提高公职人员工资水平，尽快建立涵盖所有劳动者的不同层面的多种形式并存的劳动者失业、医疗、养老保险体制，解决劳动者的后顾之忧。要采取得力措施并以财力为保证，解决失业、下岗、失去劳动能力和低收入人群的基本生活。
总之，国家应通过稳妥的改革和政策调整，促进经济的发展，改善城乡居民对未来的预期，使之放心消费，刺激内需，启动市场。
（六）降低门槛，欢迎农民进城，加快城镇化进程
保护农民，提高农产品的竞争力，就是要减少农民，加快中国城镇化的进程。首先要通过制度安排，降低农民进城的门槛，给予农民真正平等的公民权。要破除在城镇户籍、就业、教育、社会保障方面的政策歧视，制订相应的政策，鼓励、支持、帮助农民进城择业安居。其次要尽快扭转中国大中城市盲目与“国际接轨”贪大求洋的显现政绩的城市建设思路，创建符合中国国情、保留传统文化、坚持以人为本、可持续发展以及资源、经济可承受的城市建设思路，并切实降低农民入城的门槛。其三要把经济建设和城市规模扩大后失去土地的农民完全按城镇居民管理，除给予必要的经济补偿外，要帮助引导他们在城市就业，其中收入较低的人群，要纳入城市低保的管理范围，以保证失去土地而进城就业、安居的农民享有最低生活保障。