摘要：党的十八届三中全会提出要深化安全生产管理体制改革。在深入总结分析发达国家安全生产监管模式及其安全生产监察执法特点的基础上，从安全生产监督管理转化为职业安全健康监察、传统监督管理转化为立法与监察执法、重点提升市/县级监察执法队伍能力、加强行业性自律组织能力建设、充分调动社会各方面的资源、保持体制改革的稳定性和连续性等六个方面，对我国安全生产体制改革提出了相应的对策建议。
关键词：安全生产监管；队伍能力建设；研究
安全生产监管队伍是确保安全生产监管体系有效履行监督与指导作用的关键，它不仅在很大程度决定着安全生产法规体系建设的整体水平，而且，也直接决定着政府能否科学、规范、有效地履行企业安全生产监督与指导职能。科学的机构职责分工是确保安全生产监管队伍履行职责的基础，健全的队伍能力培养、保障和监督机制是安全生产执法水平和效率的保障。
一、发达国家安全生产监管模式主要特点
1.1监管模式多样，总体保持稳定
工业发达国家均设立了职业安全健康专业监管机构，多数国家设置在劳工部内，如：美国OS-HA，日本劳动基准局等。也有些国家独立设置，如：英国HSE是独立于政府之外的法定公共服务机构。国外职业安全健康的监管模式主要有四类：一是中央和地方分级监管，如：澳大利亚和加拿大。二是垂直、集权监管，如：美国和日本。三是垂直和分级监管相结合，如：英国。四是多元监管，如：德国的政府与行业协会双轨制。发达国家的职业安全健康监管模式与国家政体和经济技术水平相适应，尽管监管模式多样，但自上世纪70年代以来，各国职业安全健康监管模式基本上保持稳定，部分国家保持一百多年未变。
1.2职业安全健康监管以立法和监察执法为核心
各国职业安全健康监察机构基本是以立法和执法为中心任务，主要包括如下四个方面：1）职业安全健康相关法律法规标准政策制定。如：美国OSHA负责制定职业安全与健康法律、法规和相关政策；起草与颁布职业安全与健康监察标准。OSHA列举的近四十年来的主要有影响力事件统计表明，政府认为46%的有影响力事件为法规与标准的制定。2）职业安全健康相关法律法规标准政策的监督执行。美国OSHA强制执行职业安全与健康法律、法规和相关政策；监督检查工作场所、工作环境方面存在的危及人身安全与健康方面的问题；监督州职业安全与健康项目的执行情况。日本劳动基准监督署对企业进行监督和指导，严重违法的进行司法处罚。3）职业安全健康事故的调查处理。美国OSHA对发生在工作场所的事故进行调查处理。日本劳动基准监督署负责进行事故调查和统计、支付工人的事故赔偿保险费。4）其他相关职责。如：美国OSHA对工作场所、工作环境等方面存在问题的投诉进行调查；编制联邦职业安全与健康活动年度报告等。
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1.3广泛动员社会资源参与职业安全健康管理
发达国家把企业和地方自我管理能力放在首要位置，广泛动员政府之外的资源参与职业安全健康管理。德国通过立法规范企业建立良好的内部安全监督管理机制，其出台的《安全工作委员会法》、《职业安全健康专家法》等对企业内的雇主、工人、安全委员会、安全专家的职责及设立等进行了明确规定。德国通过立法的形式要求所有企业必须根据自身经营范围参加相应的同业公会，授权同业公会监督企业采取安全预防措施，保护工人的职业安全健康权利，充分发挥同业公会的自治能力。美国通过自1979年开始实施“职业安全健康自愿保护纲要（OSHvoluntaryprotection program，简称VPP），树立各行业职业安全健康管理的标杆，促使企业管理人员、劳动者和OSHA在工作场所进行合作与交流。许多国家工会组织设立有安全与健康部门，向其成员提供职业安全与健康信息与指导。
二、对我国安全生产监管体制改革的启示
2.1从安全生产监督管理转化为职业安全健康监察
职业安全健康监察所关注的对象主要为从业人员，涵盖所有劳动者，属于劳动保障范畴，其根本目标是依法监督和指导企业保护职工安全健康，维护劳动者基本权益；公共安全监督管理所关注的对象主要为公众，属于社会公众安全范畴，其涉及范围极为广泛，与职业安全健康边界应该清晰划定。我国的安全生产监督管理体制经历多次变迁，目前的体制具有一定的阶段性和历史局限性，应借鉴发达国家的经验，将工作的重心由安全生产监督管理逐步转化为以职业安全健康监察、以保障所有劳动者安全健康为使命，将“职业安全健康”监察作为工作的核心。借鉴美国的做法并结合中国实际，可以考虑将“安全生产监督管理总局”更名为“国家职业安全健康监察总局”，负责所有从业人员职业安全健康监察。职业安全健康监察总局下设“矿山安全健康监察局”，负责煤矿与非煤矿山的职业安全健康垂直监察。同时，道路交通、建筑、消防、民航、渔业、铁路等行业（领域）内生产经营单位所可能涉及的职业安全健康问题，也应由职业安全健康监察部门统一监察执法；而这些行业（领域）内以公众安全为主体的安全生产相关职能则应从职业安全健康监管部门剥离，由各行业（领域）主管部门统一负责监管。
2.2重点提升市/县级监察执法队伍能力
在明确以县级监察执法为主体的基础上，加强专业化监察执法队伍能力建设。从制度上规范监察人员的选拔和培养机制；建立监察员执业资格制度。协调相关部门及时补充基层执法人员数量。同时，应按照监察对象的风险程度、经济发展水平、就业人员数量、企业规模、地域条件等综合指标设监察队伍配置标准，配备必要的办公业务用房和交通执法工具、现场监督检查与调查取证分析等各类执法装备。进一步完善安全生产监管监察基础数据库和业务资源数据库，建立全国各个基层监察人员统一共享的监察执法系统，为监察执法能力提升提供信息化支撑。
2.3加强行业性自律组织能力建设参照德国工伤保险同业工会的模式，在现有行业协会的基础上，引导各个区域或行业自发建立安全健康自律性组织。通过立法明确自律组织的权力和义务，加大预防工作投入，按比例从工伤保险基金划拨适当的经费供自律性组织开展预防性工作。一方面，这些自律组织可以通过经济与技术手段强化对其成员单位的监督管理，实现行业自律；另一方面，同类型企业能够自主的共享安全健康技术和经验，形成职业安全健康协同效应。
结语：
安全生产监管队伍是督促企业落实政府安全生产要求、保障从业人员安全与健康的关键，直接决定了安全生产监管体系监督与指导作用的发挥。
参考文献：
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[2]刘铁民。中国安全生产若干科学问题[M]。北京：科学出版社，2009:9
[3]李丽华，张昌运，李心鸾。国外职业健康监察管理机构概述[J]。安全，健康和环境，2005，5（6）：1-2，7
论文作者:李锦磊
论文发表刊物:《基层建设》2016年18期
论文发表时间:2016/11/22
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