监管改革能有效降低金融危机吗？——次贷危机后美国对影子银行体系的监管及可能效果，本文主要内容关键词为：美国论文,金融危机论文,影子论文,危机论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年秋始于美国的金融危机席卷了全球主要经济体。在分析危机起因时，美国不受监管的影子银行体系被认为是危机的导火索之一。它由于不是商业银行，美国金融监管部门对这些机构的管理很松散。但在金融创新的背景下，影子银行体系通过杠杆操作持有了大量金融工具，是美国许多商业银行的主要交易对手，更推动了美国抵押贷款证券化的蓬勃发展。由于其高杠杆性、不受监管以及与商业银行的密切资金和业务往来，一旦影子银行体系出了问题，商业银行的安全和稳定就会受到影响并会放大市场恐慌。
正因为如此，美国政府从2008年就着手改革监管体系并力图将影子银行体系纳入监管范畴。本文以美国金融监管改革为背景，重点分析了危机前美国资本市场监管体系的缺陷及影子银行体系、新法案为解决影子银行体系风险所采取的监管措施及这些措施的效果。
一、危机前美国资本市场监管体系的特点和影子银行体系
20世纪90年代前，美国金融监管体制的特点是分业经营、分业监管。伴随金融创新的发展，美国开始放松金融管制，并在1999年通过了《金融服务现代化法》，结束了银行、证券、保险分业经营的局面，但在监管方面，依然以分业监管为主。
就证券业而言，危机前美国对证券市场的监管包括政府监管和行业自律监管。政府监管层面上，美国国会及证券交易委员会(SEC)对市场进行统一监督，各州也设立监管机构，在其管辖范围内对证券业进行监管，但以联邦监管为主。SEC统一对全国的证券发行及交易、证券交易所、证券公司(经纪商和交易商)、投资咨询机构、清算所、过户登记处(主要负责记录证券持有人信息)、共同基金、评级公司及证券、会计和审计领域的私人自律性组织(如：美国金融业监管局等)实施监督。行业自律层面包括：美国金融业监管局(FINRA)、证券交易所和其他团体(如注册会计师协会等)。它们的自律监管需在证券法框架内开展，并接受SEC的监管。
美国期货业的监管与证券业的监管较为类似，包括政府监管和自律监管。成立于1974年的美国商品期货交易委员会(CFTC)享有对整个期货市场的法定监管权，而行业自律组织的自律监管必须接受CFTC的监督。从业务上讲，政府监管和自律监管的工作内容各有侧重，分工明确，CFTC侧重于对期货市场的宏观管理，而行业自律组织侧重于微观管理。
下图显示了危机前美国资本市场中存在一个庞大的不受监管的真空领域，现称之为影子银行体系，包括了对冲基金、私募股权基金、投资银行持股公司、衍生品交易和银行的证券化行为等。在欧美发达国家，这些影子银行虽然不直接从事存贷款业务，但是通过各种证券化行为参与到信贷市场中，实际上承担了和传统商业银行相似的功能。但与商业银行相比，它没有受到任何监管。比如，由于没有资本充足率要求，这些机构的自有资本数量极少，杠杆率极高。此外，影子银行设计了许多结构极为复杂的金融产品，在从评级公司获得AAA评级后在全球销售，这使得规模不大的美国次级贷款市场的风险渗透到了全球资本市场的方方面面，加之信息披露不充分，当美国房价下跌、利率上涨后，投资者恐慌情绪蔓延，危机随之爆发并传染全球。
图 危机前美国资本市场监管图
二、通过立法加强对影子银行体系的监管
从2008年起，美国政府就着手改革金融监管体系。2010年7月21日，美国国会通过了《多德-弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》。该法案被称为“大萧条以来改革力度最大、影响最为深远的金融监管改革法”，从多个方面都涉及影子银行体系的监管，包括：
(一)增强SEC和CFTC的监管权限，将影子银行体系纳入监管范畴
为消除影子银行体系对美国金融稳定的潜在威胁，新法案赋予SEC和CFTC对证券市场更大的监管权，将影子银行体系纳入了联邦监管体系。
1.加强对冲基金和私募股权基金的监管。法案要求资产在1亿美元以上的对冲基金和私募股权基金①在SEC注册为投资顾问，并提供与评估系统性风险有关的交易和资产组合信息。SEC与新成立的金融稳定监管委员会(FSOC)共享这些信息，并每年向国会汇报相关信息的使用情况。
在SEC注册意味着对冲基金和私募股权基金将被纳入《1940年投资顾问法》的监管范围内，必须符合信息披露要求及相关监管规定，并向SEC报告下列信息：(1)基金管理的资产数量和杠杆率；(2)交易对手的信用风险敞口；(3)基金的交易和持仓情况；(4)基金的定价策略和交易方法；(5)基金所持资产类型。
2.加强对衍生品的监管。由于高度不透明和高杠杆性，场外衍生品市场存在着很大的风险隐患。为此，法案首次针对场外衍生品市场的交易行为及市场参与者颁布了监管规定，赋予SEC和CFTC监管场外衍生品市场的权力，具体如下：(1)衍生品集中清算和交易规定。法案要求所有能标准化的衍生品必须在交易所交易、在清算所清算。SEC、CFTC和清算所有权决定何种合约应该进行集中清算。按照客户要求定制的掉期交易仍可在场外交易，但必须向中央数据库报告。监管者可以对这种不需集中清算的掉期交易提出保证金要求；(2)资本和保证金要求。对注册从事衍生品交易的金融机构及受联邦银行监管者监管的主要衍生品市场参与者，其审慎监管者要制定资本、保证金、报告、交易纪录和商业行为等方面新的监管规定。对于其他衍生品交易商由CFTC负责制定资本和保证金要求；(3)对银行从事衍生品交易的林肯规则。“林肯规则”规定吸收存款的银行必须在两年内将农产品掉期、无需清算的大宗商品掉期、多数金属掉期、能源掉期以及非投资等级证券的信贷违约互换(CDS)、股票相关的掉期和非标准化衍生合约剥离至独立的附属公司，但可保留用于对冲风险的利率掉期、外汇掉期、金银掉期和投资级证券的CDS等。
3.加强对信用评级机构的监管。基于信用评级机构在评级中可能出现的利益冲突问题，新法案一方面加强了对评级机构的监管：在SEC内新设半官方实体——信用评级办公室，每年发布监管报告并制定针对评级机构的监管规定。SEC有权检查评级机构的运营，对长时间评级质量低劣的机构，SEC拥有处罚或摘牌的权利。另一方面增强评级机构的信息披露，包括其内部运作、评级方法、历史表现、报酬来源等。全国认可的统计评级组织②需要披露所使用的数据、方法及评级的未来表现。评级机构董事会中至少半数以上的董事是在评级机构中没有任何经济利益的独立董事。为降低评级公司与被评级机构和承销商间的利益关系，评级机构将不得同时既担任证券发行人的财务顾问，又对其提供评级服务，在评级公司人员跳槽至客户方时需进行离职审查。此外，如果证券发行人和评级机构共享某非公开信息，那么评级机构必须将该信息公之于众。
最重要的是，今后评级机构要为其评级错误承担法律责任。投资人能就评级重大失误对评级机构提出诉讼并获得补偿。针对证券发行过于依赖信用评级的情况，法案一方面取消了评级机构免于承担“专家责任”③的特权，另一方面要求所有的联邦机构重新检查其法规，并取消所有对信用评级的参考。
(二)设立新机制结束影子银行体系的系统性风险
加强系统性风险监管是此次美国金融监管改革的一个重点。虽然影子银行体系不是造成系统性风险的唯一重要来源，但是新法案的许多规定依然涉及到了影子银行体系的系统性风险监管，包括：
1.设立负责系统性风险监管的金融稳定监管委员会，引入“系统性重要的非银行金融机构”的概念，强化美联储对影子银行体系的系统性风险监管。金融稳定监管委员会(FSOC)的主要职责就是识别、监测和处理危及美国金融稳定的系统性风险，即在认定某些大型复杂金融机构增长太快，对金融稳定造成威胁时，向美联储(Fed)建议对这些机构实施更严格的资本、杠杆、流动性、风险管理及其他规定。具体包括：(1)在资产超过500亿美元的银行持股公司或FSOC认定的“系统性重要的非银行金融机构”出现财务问题或继续经营会对美国金融稳定造成威胁时，负责识别相关风险；(2)增强市场纪律，消除道德风险。FSOC明确表示，过去那种救助单一机构的行为将不会再出现了，大型金融机构的股东、债权人和交易对手都必须为该机构的财务危机承担成本。
目前备受关注的问题一是对“系统性重要非银行金融机构”的认定，二是对“大型复杂”金融机构的分拆。这两个问题都会涉及到影子银行体系，因为不管是被收购的美林证券和贝尔斯登，还是转制为商业银行的高盛和JP摩根及其他影子银行(如AIG)，这些规定都会对其经营模式、经营理念产生深刻影响。
法案规定，如果委员会2/3或以上委员认定某非银行金融机构的破产或持续经营会对美国金融稳定造成威胁时，那么委员会就可判定其为“系统性重要非银行金融机构”，并纳入Fed监管范畴。这使得影子银行受到类似银行的严格监管。在委员会最终决定由Fed监管该机构后，它必须在180天内向Fed注册。Fed将成为其主要监管者，可以要求这些机构及其附属机构提供全面反映其风险的信息，并有权对其进行检查。系统性重要的非银行金融机构和“大型复杂银行持股公司”都要受到更严格审慎监管，包括：风险资本标准、杠杆率限制、流动性要求、集中度限制、总体风险管理要求等。还有可能包括应急性资本要求、更高的信息披露要求和短期债务限制等。此外，如果某持股公司的非银行附属机构从事银行业务(如抵押贷款)，那么Fed可以对该机构进行类似银行的监管；如果该附属机构没有联邦监管者，那么Fed将成为其主要的联邦监管者。
如果某金融机构会对美国金融稳定造成重大威胁，那么在2/3及以上票数通过的情况下，委员会可授权Fed分拆这些机构。当Fed认为某系统性重要非银行金融机构或大型复杂银行持股公司对美国金融体系会造成重大威胁时，可要求该机构停止提供此类金融产品或剥离相关资产。
2.结束系统性重要金融机构“大而不能到”问题，实现有序清算。如果说FSOC的成立及将影子银行体系纳入美联储的监管属于风险的事前预防，那么在事后处理方面，为防止雷曼和AIG危机的重演，新法案赋予联邦存款保险公司(FDIC)破产清算权。在超大型金融机构经营失败时，FDIC要采取安全有序的破产清算程序，包括：(1)法案明确规定不会再用纳税人的钱来救助破产的金融机构或支付清算费用了，FDIC需估计企业清算后资产的可回收价值，并在此范围内支付清算费用。上述资金将最终通过清算破产机构的资产、由债权人承担损失及对资产超过500亿美元的金融机构收费来偿还。当局还有权采取措施将危机善后成本分摊到其他金融从业机构；(2)不鼓励金融机构过度增长或复杂化。在大型金融机构陷入困境的情况下，如果这些金融机构的倒闭可能破坏金融体系稳定，那么联邦监管部门可予以接管并对其分拆，而不再予以救助；(3)葬礼计划：大型复杂金融机构须定期提交“葬礼计划”，阐述一旦机构陷入财务困难，如何快速有序地将其关闭。一旦金融机构未能提交合意的计划，该机构将被要求增加资本金，资产增长及业务活动会受到更严格限制，甚至必须剥离相关资产；(4)如果一家金融机构的破产会对金融稳定造成负面影响，那么在进行司法审查后，财政部、FDIC和Fed可要求该金融机构进入有序清算程序。
(三)约束银行的证券化行为
法案提出了证券化资产的风险自留要求，将贷款打包证券化的银行需要把5％的信用风险保留在自己的资产负债表上，而且银行不允许直接或间接对冲这些风险，但银行监管部门可以对某些符合最低标准的低风险抵押贷款予以豁免或降低风险自留标准。监管部门可允许商业地产抵押贷款支持证券实施其他替代性的信贷风险保留安排。被豁免的贷款包括某些分类为“安全”级别的抵押贷款，如要求借款人对其收入提供充分证明的固定利率贷款。
三、监管改革的预计效果
(一)新法案对系统性重要非银行金融机构的影响深远
将非银行金融机构置于联邦层面进行监管是前所未有的，这是从贝尔斯登、雷曼兄弟和AIG等机构造成的风险中吸取的教训。在新英格兰委员会的一次演讲中，财政部副部长Neal S.Wolin表示，新法案最重要的一个方面就是赋予监管者权利，可以把最为复杂的金融机构置于Fed的统一监管之下，而不用考虑该机构是银行还是非银行。
新法案赋予了FSOC调查权，FSOC可以调查是否一家非银行金融机构对美国金融体系的稳定造成了威胁，是否要将该机构置于Fed的监管之下。通过下设的金融研究办公室，FSOC能够收集非银行金融机构的信息，在必要时可以要求Fed对一家公司进行检查以确定其是否为系统性重要的机构。因此，如果一家非银行金融机构认为有可能被归类为系统性重要金融机构，那么它需要提前准备未来Fed的检查，或准备对抗FSOC的决定。因为新法案虽然授予FSOC确定系统性重要金融机构的权利，但是也赋予相关机构对抗该决定的权利④。因此，这类公司最好密切关注来自于委员会的任何决定，因为这些决定都会对以后检查的频率和范围起到关键影响。
(二)新法规对衍生品市场影响重大
据估计，衍生品集中清算和交易规定使近90％的标准化衍生品要进行集中清算。这意味着法案通过后，银行、保险公司、对冲基金和其他金融机构需要向清算所递交标准化掉期交易合约，并为它们的交易支付保证金。这些会影响一些华尔街上最大的银行和金融机构。据估计，2009年美国主要银行从衍生品交易中获得了约230亿美元的收入。此外，在交易所交易衍生品意味着降低了交易对手破产对其他交易商的影响。
限制银行从事衍生品交易的林肯规则希望在传统的银行业务和高风险的衍生品掉期交易之间构建一道防火墙，只有这样银行才可以继续获得FDIC的存款保险并有权从Fed的贴现窗口获得资金。此外，独立的附属机构意味着银行持股公司将被迫为这些机构募集数十亿美元的资本金，因为衍生品交易是一个对资本实力和机构声誉依赖极强的业务，只有较高的流动性和信用评级才能使得投资者相信其交易对手的安全性。总体看来，条款的目的就是阻碍接受FDIC保险的银行从事衍生品交易，因此这个条款也是华尔街银行极力反对的措施之一。
虽然有人担心，这个条款会使银行将衍生品交易挪到海外，而大量的资本金要求会使得银行减少信贷，但是实际上从2009年4月到10月，美国银行业的小企业信贷下降了116亿美元。最大的银行是最不愿意向小企业贷款的，从FDIC的统计数据可见，资产超过100亿美元的银行对小企业的贷款仅占其商业贷款总额的19％，而资产低于10亿美元的银行小企业贷款占其商业贷款总额的56％。因此即使这些银行不用为拆分衍生品交易筹资，它们也没有动力增加贷款规模，该规则对银行贷款能力的影响并不大。
(三)对资产支持证券市场的影响深远
法案对资产支持证券市场的广度和深度会产生深刻影响。参与该市场的当事人会受到风险自留要求的显著影响。目前风险自留机制细则尚未敲定，但在新法案通过后的270天(即2011年4月15日)监管者需要制定相关规定，相关规定在出台后的2年内生效(即2013年4月15日生效)。未来，法规必须在考虑了贷款的历史统计数据、证券化产品的承销情况及资产违约概率后，对高质量的居民住房抵押贷款做出定义。监管机构还需时间制定细则，因此新规则的某些方面仍然存在很大的不确定性。但我们可以预料，未来的规定肯定会增强证券化的承销标准并须披露相关资产质量、信用风险等更多信息。此外，从事证券化的机构也需要符合更高的信息披露要求及其他报告要求。
总而言之，新法案在很多方面都提出规定来消除监管漏洞，将不受约束的影子银行体系纳入了联邦监管框架下，通过限制其杠杆率、规范其投资行为、增强其透明度、避免其过于庞大、过于复杂等，金融机构之间的关联度会降低，其行为对市场的影响程度会下降，金融恐慌将受到遏制。因此，如果美国的监管改革能够按预期推行的话，那么未来风险出现的可能性及危害性都会极大下降。
注释：
①在美国1940年的投资顾问法案中，多数对冲基金和私募股权基金不用在SEC注册为投资顾问，这就使得这些机构几乎不受任何监管。
②美国认可的统计评级组织，如标普、穆迪和惠誉等，SEC允许这些评级公司的评级结果被其他金融机构使用以满足监管要求。2006年，美国国会通过“信用评级机构改革法案”。要求SEC制定针对NRSROs资质的相关规定和准则。SEC有权监管NRSROs的内部运营，但法案禁止SEC监管NRSROs的评级方法。
③专家责任，是指提供专门技能或知识服务的人员，因其疏忽或过失而提供的服务存在缺陷致人损害而应当承担的民事赔偿责任。
④具体程序是：FSOC在认定一家机构为系统性重要金融机构后，它必须在做出决定后的30天内将书面通知送达该机构。这家机构自接到书面通知后的30天内可以申请召开听证会以对抗委员会的决定。在收到听证会要求后，FSOC必须在30天内召开听证会。在听证会后的60天内，FSOC必须做出最终决定。如果该机构在听证会上未能推翻委员会的决定，在收到最终决定后的30天内，该机构可以申请美国地方法院废除该决定。
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