美国政府首席信息官制度的特色与启示，本文主要内容关键词为：美国政府论文,官制论文,首席论文,启示论文,特色论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
政府首席信息官（Chief Information Officer，简称CIO）是国家为开展信息资源战略规划、实施和管理而专门设置的高级公务职位。纵观国际社会，特别是发达国家，明确CIO的义务、责任与权利，建立与健全其选拔、培训、任免、待遇等规范管理体系已经成为现代政府信息资源管理的一项基本而重要的工作。据2006年科学出版社出版的《中国电子政务发展报告NO.3》（蓝皮书）报道，全球有100多个国家建立了CIO制度[1]。美国是CIO制度的策源地，在不断探索中汲取了深刻的教训，积累了丰富的经验。梳理和研究美国CIO制度的背景及其演变路径，分析其特色，对于发展和完善我国CIO制度，推进政府信息事业发展有着积极的借鉴意义。
1 美国政府首席信息官制度的产生和发展
1.1 酝酿阶段
20世纪70年代后，信息化浪潮逐步席卷全球，信息的价值日渐受到重视，各国政府面临着更加有效的管理和开发信息资源的重大课题的挑战。起初，美国政府并没有从战略高度把信息当成一种国家“资源”来认识与管理。直至1978年，以信息管理专家迪博尔德（Diebold）为首的专门小组对信息资源管理的研究成果才引起了美国政府的关注。1980年，美国政府为了克服官僚主义，简化办事程序，提高工作效率，颁布了《文书削减法》（Paperwork Reduction Act），首次在国家法中确立了“信息资源管理”的法律地位，此后每年都制订国家信息资源管理规划。《文书削减法》不仅授权总统管理和预算办公室（OMB）来负责政府信息资源管理工作，而且要求政府部门设立由副部长或者部长助理担任的“高级文书削减和信息管理员”，从组织上保障本部门政府信息资源管理的正常运转。这就是美国CIO的最初形态[2]。1984年，隶属于美国总统直接领导的“格雷斯委员会”收到了一份关于“信息差距”的调研报告，其中提到了信息管理的“结构真空”问题——存在着，由于政府信息资源管理中人才与机构的缺失，而导致政府信息生产、收集、加工、传播、利用不顺畅的弊端[3]。“格雷斯委员会”建议，在包括总统办公室在内的政府部门设立CIO的职位，负责本部门信息资源管理工作，直接参与最高决策。至此，在美国建立CIO制度的条件基本成熟。CIO的出现其及地位的确立，标志着美国政府信息资源管理沿着从低级到高级、从分散到集成、从理论到实务、从执行到决策的脉络的变革趋势。
1.2 创立阶段
1993年，美国政府全国绩效评估委员会在题为《创造一个花费更少、运转更好的政府》（Creating a Government that Works Better and Costs Less）的报告里，提出“运用信息技术再造政府”（Reengineering-information Technology）的新理念，其中建立CIO制度是关键举措之一[4]。1994年，美国政府审计总局（General Accounting Office，简称GAO）在报告中总结了自1982年以来美国信息建设的经验教训，认为收效甚微的原因是在信息战略规划、系统分析、项目管理等方面存在不足，需要采取包括建立和实施CIO制度在内的对策予以综合解决。1995年，美国国会通过《信息技术管理改革法》，授权在管理和预算办公室设立联邦CIO办公室。1996年，《信息技术管理改革法修正案》通过，对CIO的职责作了明确，并要求成立CIO委员会（The CIO Council）来指导与协调CIO的有关事务。同年，《克林格——科恩法案》（Cling—Cohen Act of 1996，Public Law 104-106）出台，要求CIO履行《文书削减法》规定的信息资源管理职责，规定了CIO应当具备的核心能力，确定了培训CIO的知识体系。当年发布的13011号总统令（President Clinton's Executive Order,13011）对该法案进行了完善和补充。1995年，美国国家航天局（NASA）率先设立了CIO，此后政府各部门的CIO制度得以相继建立。
1.3 发展阶段
21世纪以来，美国CIO制度向着立法更加全面、管理更加规范、协调更加灵活、运作更加高效的方向发展。2002年，美国在《电子政务法》中对13011号总统令关于设立CIO委员会（CIO Council）的决定进行了法律确认。CIO委员会致力于提高政府在设计、更新、使用和共享信息资源方面的工作能力，与政府部门中其他类似委员会建立合作关系，共同解决跨领域问题，例如财务管理、采购等。CIO委员会的主要目标包括：为信息技术的管理政策、程序与标准提供建议；发现信息共享的机会；评估和满足政府信息技术实践者的需求。CIO委员会由政府各部门的CIO组成，主席由管理与预算办公室的主管副主任担任，副主席在其他成员中选举产生。CIO委员会设1个理事会及4个工作委员会。理事会成员由副主席、各工作委员会主席及部分各政府部门的CIO组成，主要负责委员会的日常运作，以及预算管理、工作委员会之间的协调等。CIO委员会下设的4个工作委员会是架构与基础设施委员会、最佳案例委员会、信息技术人力资源委员会、隐私保护委员会。各委员会下设多个分支委员会与工作组。CIO委员会的活动形式有定期举行会议、制作各类报告、开展宣传演讲、向管理和预算办公室及其他政府部门汇报工作等[5]。
2 美国政府首席信息官制度的特色
2.1 严密的组织管理体系
“层级架构组织管理体系”是美国CIO制度的特色之一。该体系的最高层是总统管理委员会（PMC），管理和预算办公室是其职能机构，具体工作由其下设的联邦CIO办公室负责。联邦CIO办公室主任由总统直接任命，管理着各政府部门的CIO。按照《克林格——科恩法案》、《电子政务法》的规定，各地方政府、政府各部门要对应设立CIO，除了向本地区、本部门首脑负责外，要定期或不定期地向上一级CIO汇报工作。CIO委员会作为联邦CIO办公室之外的CIO组织，与其他许多行业团体不同，由于具有官方性质，其决定、决议具有行政约束力。美国CIO制度层次清晰、上下衔接、彼此照应的管理结构，正是CIO在政府信息资源管理中能够发挥核心功能的保障[6]。例如，美国农业部（USDA）的CIO办公室主任由第一副部长担任，下设网络安全处、电子政务处、信息技术管理处、企业信息技术架构处、现代化监察服务中心、通讯服务和运行处六个部门，形成既相对独立，又上下相通、横向照应的组织管理体系。
2.2 高效的协调运作模式
美国政府设立联邦CIO委员会的目的就是要解决政府信息资源管理中普遍存在的互不联系、彼此割裂、无法兼容、各自为政的问题。CIO委员会作为跨部门的机构将不同政府部门的CIO组织在一起，因而也将不同政府部门的信息资源管理工作联系起来，创造了交流、沟通、磋商的氛围，构建了合作、互济、协调、共享的机制。一方面，各政府部门的CIO通过CIO委员会机制，能够充分行使表达权，反映不同的观点，协调立场，消除歧义，解决冲突。另一方面在CIO委员会机制中，各政府部门都参与了国家信息战略目标、规划的制定，对本部门的地位、作用与任务有正确的认识，明了自己的责任和义务，所以在实践中能够从大局出发，把本部门的信息管理融入到国家信息战略的实施中去。除了联邦CIO委员会外，美国的“全国各州CIO协会（NASCIO）”、“北美数字政府学会（NADGMS）”、“纽约州信息资源管理论坛（NFIRM）”等组织在CIO工作都起到了协调的功能。
2.3 明确的职责范围界定
明确的职责范围，既是权责匹配，使CIO发挥职能作用的保障，又是避免推诿扯皮、协调合作的前提。美国CIO的职责通过立法得到明确，既突出了CIO地位的重要性、法定性、权威性，又为CIO开展工作提供了法律依据。按照1996年美国《信息技术管理改革法修正案》的规定，政府CIO的主要职责包括：向政府部门首脑及其他高层管理人员提供信息化发展意见及协助，指导、监督本部门信息技术相关实践；为本部门开发、维护一个稳妥的、整体的信息化架构；改善提高本部门在信息资源管理方面的运作，制定更为有效的工作流程。归纳起来就是四个方面：制定战略规划和计划、监控信息化规划和项目实施、管理与开发利用政府信息、提升部门的信息化效果[4]。按照《信息技术管理改革法修正案》提出的框架，各政府部门制定本部门CIO的职责。例如美国农业部CIO的职责包括：监督农业部信息技术资源的管理、制定农业信息管理长期计划性指南、审查重大农业信息技术投资项目以及制定农业信息安全政策、标准、方法和程序等。
2.4 完善的选任培训机制
CIO是政府部门的高级管理人员，作为一种复合型人才，其能力标准、选拔、培养、任免等是CIO管理必然涉及的问题。对于CIO的能力素质标准，学术界有诸多讨论。例如有学者认为，CIO应具备战略思维和管理能力、协调能力、对业务流程的管理能力、对信息技术与信息资源管理发展的洞察能力等[7]。1996年，美国《克林格——科恩法案》对CIO的核心能力作了明确规定。为了保证CIO达到法定的能力素质标准，美国建立了完整的选拔、培训、任免机制。例如对于CIO的任用，《信息技术管理改革法》规定了不同级别政府CIO的任命权限与程序。例如对于CIO的培训，美国许多高等学校按照《克林格——科恩法案》建立的CIO知识培训体系，组织编写教材，开展有特色的培训活动。联邦CIO委员会还牵头组织乔治·华盛顿大学、马里兰大学、卡内基梅隆大学等高校联合组建了“首席信息官大学”，从事专门化、专业化的CIO培养。
2.5 发达的电子政务支撑
美国电子政务的发展是与CIO制度紧密联系的。其一，在《文书削减法》、《信息技术管理改革法》、《克林格——科恩法案》、《电子政务法》等有关电子政务法的法律中对CIO的地位、作用、职责等作了规定。其二，美国电子政务建设的巨大成功得益于CIO制度的强有力支持，没有CIO制度，就没有现今美国电子政务的成就。其三，美国政府既以CIO推动电子政务发展，又把电子政务建设的成效作为评价CIO制度的依据，使电子政务与CIO互为依托和促进。1996年美国政府出台的“重塑政府计划”、2002年实施的“电子政府战略”等都是在各级CIO的领导、组织、实施下完成的。20世纪90年代初以来美国联邦政府实施的数千个电子政府项目，无不烙刻着CIO的印记。美国电子政务的迅速发展，在惠及全体民众、塑造政府形象的同时，使民众对CIO制度的重要性有了越来越深刻的认识，提高了CIO的社会地位。
3 建立我国政府首席信息官制度的思考
3.1 健全政府首席信息官管理体制
美国对CIO的管理形成了上下连通、左右相应、层级清晰、职责分明、整齐划一的体系结构[8]。在我国，以1999年上海市政府启动CIO制度试点为标志，部分地方政府相继进行了有关实践，但是总体效果并不理想。从管理体制分析，我国政府有权管理信息工作的职能机构很多，从国务院信息化领导小组到地方领导小组、信息办公室、信息中心、工业和信息厅（局）等。这些机构在横向上缺乏跨地区、跨部门的合作，导致政出多门、各行其是。在纵向上，上下级对口信息管理机构尽管存在隶属关系，由于相互之间没有必要的约束机制，衔接并不顺畅。建议从国情出发，借鉴美国经验，在我国政府信息管理中建设“一把手+CIO”的层级管理体系：在国务院信息化领导小组中设立“CIO办公室”，任命国家级的政府CIO；各级地方政府、政府部门建立对应机构，由主要行政副职担任CIO。同时，建立类似于美国联邦CIO委员会的组织，对政府CIO工作开展研究、指导、协调和管理。
3.2 开展对政府首席信息官的立法
美国CIO制度是以法律、法规和政策为准绳的制度性安排。针对CIO问题，不仅有国家与地方层面的法律法规，还有总统令、备忘录与预算和管理办公室的若干政策文件。通过法律规范与政策规定，明确了CIO的地位，阐明了其权利、义务和责任关系，设置了其能力标准，提供了CIO培训、选拔、任免、待遇的全面操作依据。法律法规和政策保障是美国CIO制度的重要经验，而这正是我国CIO制度的不足，其弊端是多方面的：（1）CIO的权威性不足，职能地位偏低，甚至被看做是“小媳妇”[9]。（2）CIO的权责不匹配，参与决策受限，未能发挥应有作用。（3）对CIO的能力素质没有法定的判断标准，培训、选拔、任免、待遇等问题没有法定的具体要求与执行程序。
3.3 明确政府首席信息官能力标准
作为一种特殊的、对国家管理负有重大责任的人才类型，美国CIO的能力素质标准在《克林格——科恩法案》得到了体现，其中“核心能力”由联邦CIO委员会根据来自100多位政府、工商界、学术界的专家意见形成，分为12个领域，包括：政策与组织、过程变革管理、IT能力评估：模型与方法、资金规划与投资评估、电子政务/电子商务/电子贸易、领导力/管理、信息资源战略与规划、项目计划管理、信息安全、IT技术等。以此能力标准为基础，美国相关机构主要开展了综合课程、模块化单元课程、概论性课程三种CIO人才培养活动[10]。综合研究与实践资料认为，对我国CIO应建立以“战略思考和评价”、“系统导向”、“对复杂性的正确评价”、“信息工作”与“技术领导力”为核心的能力标准体系，开展CIO培训工作。例如，在高等教育中设置CIO专业、举办政府CIO高级研修班、同国外开展CIO交流、CIO位置轮换等。
3.4 完善政府首席信息官考核机制
为了提高管理的科学性，调动CIO的热情，美国联邦政府和各地方政府都建立了有效的CIO考核激励政策。例如，对于CIO的绩效考核，管理和预算办公室向各政府部门发放有CIO记分考评卡，按照事先设定的指标体系对CIO的工作每季度评估一次，据此进行奖惩。考核的标准从定性到定量、从简单到复杂，系统而完整。例如，是否按照预定的成本/时间表来实施重大信息技术项目，浮动范围是否控制在10%之内；电子政务项目是否具有可操作性，是否有调研评估报告，项目的开支是否符合规定，等等。我国对CIO的管理还缺乏健全的绩效考核机制，激励政策尚不完善，加减薪酬、解续聘任、提升退出、奖励惩戒往往没有法律和政策依据。对CIO的考核应注重政绩实效，使定性考核与定量考核相统一、定期考核与随机考核相结合、传统考核与创新考核相协调。要正确运用考核结果，使考核既不走形式、不搞过场，又确实能对CIO起到勉励和推动作用。
3.5 加强电子政务的基础设施建设
在美国，电子政务建设几乎与政府CIO制度的确立和发展是同步进行的。没有电子政务建设的客观需求，就不会有CIO制度的诞生。没有CIO制度的推动，同样没有电子政务的长足进步。美国经验表明，一方面CIO是电子政务的“导航者”与“助推器”，另一方面电子政务的发展又为CIO施展才华提供了更大的空间，对CIO制度提出了新的挑战，促进了这项制度的更加高级化、科学化、规范化、完备化[11]。所以，在我国CIO制度的建立与完善中，要大力推进电子政务建设，其措施包括：加快和完善电子政务的立法、制定科学可行电子政务战略、采取优惠的电子政务政策导向、增大对电子政务建设的资金投入、促进政府公共服务职能的转变、实施重大电子政务项目、强化政府电子信息资源开发利用、构筑电子政务安全保障体系、开展电子政务人才培养等。
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