全球化视野中的政府道德责任，本文主要内容关键词为：视野论文,道德论文,政府论文,责任论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1000－5218（2010）02－0038－06
“全球化成为各个阶层流行的话语是20世纪最后5年的一个重要现象。”[1](240)它的出现从地域上来讲，指的是全球各个地区相互交往的加深与扩大。当然，全球化概念不仅仅是一个地域概念，甚至不主要是一个地域概念，它反映的是全球各个领域中相互联系、相互影响程度加深，同时领域之间相互联系的程度也在加深。全球化首先表现在经济领域，是市场经济发展到一定阶段的必然产物。全球化发展到一定程度，便是各民族国家之间经济、政治和文化等加速相互影响和某些方面趋同的过程。
一、全球化过程中风险与危机的加剧
全球化产生了广泛而深刻的影响，其中一个重要的方面是，全球化导致了风险与危机的加剧。从某种意义上说，风险及其风险社会是现代化和全球化的后果。那么，到底何为风险？贝克说：“风险是一种表明自然终结和传统终结的概念，或者换句话说，在自然和传统失去它们的无限效力并依赖于人的决定的地方，才谈得上风险。风险概念表明人们创造了一种文明，以便使自己的决定将会造成的不可预见的后果具有可预见性，从而控制尚可控制的事情，通过有意采取的预防性行动以及相应的制度化的措施战胜种种（发展带来的）副作用。”[2](119-121)
实际上，风险（risk）是一种不确定性，这种不确定性既是一种客观事实，又是人们的一种认知体验。风险是社会发展到一定阶段出现的一种现象，是现代性的后果，它预示着社会可能面临的危机状态和灾难性危险。风险本身并不是“危险”（danger）和“灾难”（disaster），而是一种危险和灾难的可能性。风险具有不可感知性、不确定性、不可预见性、平均分布性、全球相关性和极大的伤害性。与传统工业社会相比较，风险社会中的风险表现形式呈现出不同于以往的特点。在贝克看来，现代意义上的风险突出了“人化”和“制度化”的特点，因此，风险社会的风险主要表现为制度化风险和技术性风险。吉登斯把风险区分为“外部风险”（external risk）和“人造风险”（manufactured risk）。前者是指来自外部、以时间序列为依据可做出估计的风险，如自然灾害等，它是在工业社会头200年里占主导地位的风险，意味着可能遭遇到的意外打击，这种风险虽然严重，却因经常发生而可以预料，也可通过保险来防范。后者是指存在于自然和传统消失之后，由人的发展、特别是科学技术的进步所造成的风险，它是人们以往没有体验到的，也无法依据传统的时间序列做出估计。在全球化时代，人们面临的主要风险就是“人造风险”。[3](110)
可以说，风险是与人类相伴而生的。“风险至少是伴随着工业社会的产生而产生的，甚至有可能早在人类社会刚刚诞生时就已经出现了，所有的有主体意识的生命都能够意识到死亡的危险，人类历史上各个时期的各种社会形态从一定意义上说都是一种风险社会。”[4](26)但是，真正意义上的风险社会出现在人类社会由简单现代性向反思现代性的转变过程中，而且，这种转型正以全球规模悄悄进行。因此，风险社会是一个全球性的概念，这一方面是指产生风险社会的因素与现代工业和技术模式的全球性扩张紧密相关，是与现代化的威胁力量和这种力量的全球化相关。另一方面是指风险社会中的风险具有全球性的影响，它完全改变了以往人们据以思考和行动的基础和范式，如时空界限、民族国家疆界。风险社会是全球化的重大后果，“生活在全球化的时代里意味着我们要面对更多的、各种各样的风险”[5](32)。
风险源于全球化的扩张。在当代社会发展中，全球化与现代化如影随形、相互形塑，全球化是在现代化的过程中进行的，现代化是在全球化的背景下展开的。全球化使人与人之间的交往突破了时空的限制而具有了极强的相关性，但全球化也加剧了风险的广度和深度。首先，全球化使风险呈现出平均分布的状态，我们置身于其中的风险氛围将是弥散的、总体性的，没有人逃逸其外，因而是一个“他人的终结”的世界。其次，全球化使社会系统处于开放的互动状态，由此增大了社会运行的不确定性，使风险的远期后果无法预测，造成了风险的叠加。另外，全球网络技术的发展虽然给人们的交往带来了便捷，但由于网络交往的虚拟化，使网络信息飘忽不定、真伪难辨，从而潜藏着风险。质言之，全球化不仅是经济全球化、政治全球化和文化全球化，它同时也意味着风险的全球化。
风险社会是对近代以来理性主义发展观的反思。近代以来的社会发展观将人类置于进步主义的历史幻觉中，它相信历史总是不断地从低级走向高级、从野蛮走向文明，人类的解放、社会的进步既内在于历史的目的之中，也内在于历史行动者的人的理性之中。这一关于社会发展的理性主义信念在黑格尔历史哲学中达到顶峰，世界历史展现为世界精神普遍发展的过程，最终的目标是人类自由的实现。然而，理性主义发展观在当代遇到了风险社会理论的强有力挑战，它向人们昭示了如下几个基本事实：（1）发展并非总是趋善的，合规律的发展并不一定导致合目的性的结果。因为，人类的实践活动总会产生一些自身无法预知的负效应。（2）“能够做”的并非就是“应该做”的。有时，“能够做”与“应当做”面临着尖锐的冲突，人类的实践能力已经发展到足以毁灭人类自身的程度。（3）发展并非是一个由简单到复杂、由低级到高级的线性过程，期间充满着各种各样的风险，伴随着代价的付出。“风险社会”理论是对线性发展模式和乐观主义发展信念的修正，它向我们展现的是一幅统一性与多样性、确定性和不确定性辩证统一的发展景观。[6](7)
全球化及其风险性特征的出现，要求我们改变以往的发展观。什么是发展？发展的真正意义是什么？长期以来，人们往往持一种狭隘的发展观，将发展定义为一种社会的富裕状态，以国民生产总值等经济指标来看待社会发展。实际上发展不应该仅仅指社会经济的增长，也不仅仅是社会经济层面的问题，而应从社会的伦理层面——全体社会成员的主观能动方面和福利方面的实现看待发展，这个价值目标与标准就是自由。印度诺贝尔奖获得者阿玛蒂亚·森在《以自由看待发展》中提出，对发展的恰当定义，必须远远超越财富的积累和国民生产总值以及其他与收入有关的变量的增长。这并非忽视经济增长的重要性，而是我们必须超越它。这就要求政府确立“以人为本”的发展观，考虑发展的“合目的性”结果，关注其道德职能与道德责任的实现，而不是仅仅突出政府的经济职能。
全球化增大了人类的自然风险、金融风险和社会风险，相应地，必然突出对政府的责任要求，2003年的SARS危机是促使我们明确提出建立责任政府的直接推动力。与之相适应，政府道德责任日益受到关注，政府整体的效率与公平问题，决策的科学化与民主化问题，以及政府问责制与行政官员的“引咎辞职”问题，都成为理论界研究的热点问题。
二、全球化对公共道德的要求
按照贝克和吉登斯的观点，“全球风险社会”在很大程度上是“人造风险”，是理性主义发展观的结果，吉登斯认为：“启蒙哲学家们依据的规则简单但显然非常强而有力。他们认为，我们越能够理性地理解这个世界和我们自己，我们就越能够按照我们自己的意志塑造历史。为了控制将来，我们必须使自己从过去的习惯和偏见中解放出来。”[5](2)而今天，这个世界却越来越不受我们的控制，成了一个“失控的世界（Run Away World）”。[5](3)这就必然提出人类行为的道德和责任问题。如果人类仍然不能从根本上反思自己的行为方式，不能对其行为及其后果负责，这种不确定性和“失控的危险”将愈演愈烈。
尽管我们很难作出全球化的定义，但全球化的影响不容忽视，它正在或即将影响不同国家、不同民族、不同地域、不同肤色的人们现存的价值观念、生活方式和思维方式。德国前总理赫尔穆特·施密特就发现：原来在不同文明国家里分歧严重的一些伦理规范，开始出现了惊人的趋同。在另一方面，以经济一体化、政治民主化、文化多元化、社会信息化为特征的这种全球化的同质化进程，对公共道德产生了直接或间接的影响。这些领域包括“政治阶层”、“教会”、“法官、医生、教师和教授”这些“职能精英”，其中最重要的仍然是“政治阶层”和行政官员。
在公共领域的道德方面，一个基本的判断是：从近代以来，随着公共领域与私人领域的分离，法律与道德作为社会治理和行为规范手段，也开始分离，并最终形成道德边缘化的趋势。法律成为公共领域社会治理的主要手段，道德的作用被局限在私人领域。施密特根据德国的现状分析认为：“譬如公共领域，道德却正走向瓦解。在我们这个社会的边缘和某些角落，肆无忌惮的利己主义、私欲和贪婪正以前所未有之势蔓延。”[7](76)施密特提出，我们国家的每个人都可以、也应当去追求自己的利益，寻求自己的幸福，然而，我们每个人也要对他人和整体负责。由此便产生了义务，而这些义务并没有列入法律规定，这里所指的不是法律责任和义务，而是道德责任和义务。“所有负有政治责任者所面临的主要任务之一就是阻止道德衰落。”[7](77)
全球化意味着共同规则对特殊规则的冲击和影响，在日趋开放的政府管理体系中，世界各国政府都应该遵守契约和诚信精神，遵守国际惯例和共同规则，确立责任意识。在另一方面，全球化的实质，是人类最先进和文明的价值观念对特殊的落后的价值观念的冲击和挑战。“全球主义具有潜在的排斥性，存在着剥夺处于全球化进程中的弱势地位的各种参与者发言权的危险”[1](241)。因此，它要求重建世界共同的价值体系，构建以公平、自由、平等、人道为基本价值的制度体系。
对于政府而言，公平、自由、平等、人道必须成为政府最基本的道德原则，要做到这一点，应当对政治阶层提出什么要求呢？施密特认为，政治家们应当就自己的道德职责、义务和责任制定一套专门规范，其内容首先是法律的基本要求，“尤其重要的是，伦理规范还要包含两条道德公理。第一条：在作出任何决定之前，都要考虑到该决定是否会引起不公正、弊端、偏差和危害以及如何克服它们。政治家的职责在于维护和塑造，亦即进行改革……第二条：在任何具体场合都要考虑：根据议会党团纪律应当怎样做，根据自己的良知决定应当怎样做？如果两者发生冲突，那么在投票时应当根据良知做出决定。”[7](117)因此施密特强调在柏拉图和亚里士多德的四项基本美德：理智、正义、勇敢和节制的基础上，应该添加义务和责任原则。
从政府道德责任的角度来看，我们认为，近代以来公共行政科学化和技术化的理论与实践选择在一定程度上造成了政府伦理向度的缺失。当然，这种缺失并不意味着全面的丧失，相反，在公共行政的发展历程中，每一次批判与反思都试图重新确立公共行政的伦理定位。登哈特就指出：“就其精髓而言，责任是一个道德的问题，而且，行政官员的角色应该被视为一个有道德的行动主体。”[8](123)20世纪后期以来，许多学者都充分认识到公共领域的道德危机，当前，对道德责任问题的关注反映了在公共领域进行道德重建的努力。正如施密特所言，在全球化时代，如果没有美德，我们将无法和平共处。
三、全球化背景下政府道德责任的重建
概括地说，道德责任不是责任的一种类型，而是对责任的道德评判。责任都具有道德意义，但责任并不都能称为道德责任，道德责任应该具有两个条件：其一是客观上可以进行善恶评价的责任，这是道德责任的实际内容，任何责任的履行都会涉及利益关系的处理，因而都会被予以善恶的评判；其二是在履行这些责任时，行为主体的意志自由。道德责任的大小和行为主体的意志自由度成正比，在其他条件等同的情况下，行为主体意志越自由，所能承担的道德责任越大。正因为如此，严格来讲合乎责任的行为并不具备道德品质，只有出于责任的行为才具有道德价值。
对于政府等公共领域来说，道德责任是公共管理主体（包括政府整体与公务员个人）对公共利益所负的责任。这里，道德责任包括两方面，一是道德义务，二是违反道德义务所承担的不利后果。本文中的道德责任主要强调的是道德义务，即社会和公众对政府及其行政人员所要求的道德标准和道德规范，既有公务员作为公民的道德要求，也有公务员的职业道德要求。
政府的责任首先表现为对作为国家权力主体的公民或代议机构负责。从根本上说，政府的一切公共行政行为，都必须符合公民的意志、利益和需求，都必须对公民承担责任。因此，我们在确定政府的道德责任时仍然需要使用公共利益的概念，只有根据公私利益关系才有可能对政府行为进行道德评判，那些出于公共利益的目的、维护公共利益的行为是符合道德责任的，那些滥用权力、破坏公共利益的行为是违背道德责任要求的。
在国内治理方面，政府道德责任表现为积极推行以“民主、法治、效率、透明、廉洁、负责、合作、参与和公正”为主要标准的善治。“在一些学者看来，政治全球化也就是全球的民主化”，“全球化时代的民主政治是善治。构成善治的基本要素有以下六个：合法性，即社会秩序和权威应当再大限度地被公民自觉认可和服从；透明性，即政治信息的公开性，每一个公民都有权获得与自己的利益相关的政府政策的信息；责任性，即人们应当对其自己的行为负责；法治，法律是公共政治管理的最高准则，任何政府官员和公民都必须依法行事，在法律面前人人平等；回应和效率。这样一种理想政治状态被称为‘全球化时代的政治模式’。”[9](248-249)
由上述分析我们看到，全球化时代的“善治”理念主要是从政治民主的角度进行分析的，是一种政治学视角。结合我国当前正在进行的服务型政府的理论与实践，有学者认为：“现代民主政府的主要职能是为公民提供公共服务，以服务公民作为政府的目的，这本身就是基本的伦理原则，即以人为本。政府以人为本的基本内涵，就是公共服务的提供应当遵守公平和正义的原则。政府提供公共服务主要由公务员来进行……诚实、正直责任心和公正是公务员应该具有的主要品质。”[10](7)我们认为服务型政府的本质并不仅仅体现在政府为公民提供公共服务的职能上，更重要的是体现为一种政府与公民之间的“服务关系”。对于社会治理来说，以人为本的价值取向与服务取向是一致的。[11](303)在社会治理中，以人为本意味着政府与公民之间的“服务关系”是社会本位、公民本位的，这就要求政府将自己定位在“服务者”的角色上，积极履行道德责任。
当今，全球化浪潮正席卷全球，对人类的生存和发展产生了极其深远的影响。针对全球化所引起的政治、经济、文化和生态环境等一系列世界各国面临的共同问题，必须提倡一种“普遍伦理”，并强调各国政府和人民都有义务共同遵守这一全人类共同的伦理规范和道德准则。全球化进程中出现的全球性问题，促使世界各国反思传统的伦理，以确立全球伦理——“普遍伦理”。
“全球伦理”的口号首先由德国神学家汉斯·昆于1990年在《全球责任》一书里提出。汉斯·昆等人还召集世界各大宗教代表会议，签署了由他起草的《走向全球伦理宣言》，后来又由联合国教科文组织哲学与伦理学处出面，于1997年分别在巴黎和那不勒斯召开了两次关于全球伦理的国际会议，于1998年在北京召开了“普遍伦理：中国伦理传统的视角”专家研讨会，会议之后，“全球伦理”在国内引起很多讨论。
汉斯·昆在陈述全球伦理时特别注意到，近代以来对人的权利的肯定，虽然张扬了人的主体地位和作用，体现了人的尊严，但是，它同时引发了人权价值理想的优先性考虑与人权现实实践的正当合理性考虑之间的紧张和失衡。人的权利被个体化和理想化了，作为权利之对应的义务（责任）却被淡化了。于是便有了所谓现代人的权利要求膨胀，有了人类中心主义和利己主义的恶性扩张。这是现代社会之所谓“现代性”道德的严重后果之一。权利与义务（责任）失衡的一个突出的例证，表现在1945年联合国通过的“世界人权宣言”中。面对战争对人权的残暴蹂躏和践踏，该宣言再次肯定人权的重要性。然而，在整篇宣言中，仅有一句话提到责任。正是出于对当代社会过分强调权利的纠偏，汉斯·昆在“人类责任全球宣言”中逐条与“世界人权宣言”相对应，强调责任的重要性，突出人类伦理责任在当代社会生活中的不可替代性，以期弥补人权宣言在伦理方面的不足。全球伦理探讨的“责任”则突出的是一种对全球化事实和全球生态危机的回应（response），体现了对人类新的公共实践活动的深切伦理关怀。这种责任的焦点在于责任的公共性。[12](23)
这里的普遍伦理实际上是公民的“公共道德”，德国前总理施密特针对德国公共道德衰老的状况，提出应重建公共道德。那么，在公共管理领域，政府应该承担哪些责任和道德责任呢？毫无疑问，全球化增大了人类的自然风险、金融风险和社会风险，处理各种紧急事件、有效降低各种风险，成为责任政府的内在要求，在此背景下，政府的道德责任表现为：
第一，合作治理。传统的社会治理是由政府垄断的治理，而在走向后工业社会的进程中，出现了多元治理主体并存的局面，因而，合作治理也就是多元治理主体的共同治理。
近代以来，人的思维方式和行为方式都是建立在主—客二分的前提之下的，这使得人与人之间、人与自然之间都处于紧张对抗的状态之中。政府与社会之间也是一种控制关系，社会的治理体系也是控制导向的。在20世纪后期的行政改革过程中，各国都在谋求缩减政府规模、削减公共开支，以期以最小的成本获得最大的效益。新公共管理运动就是试图通过把市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府，来降低政府的运营成本和提高政府的绩效。正是缩减政府规模、收缩政府职能的改革举措，为非政府组织和私营部门参与公共管理、提供公共服务创造了契机和可能性。可以说，“治理”、“治理主体多元化”的理念中内在地包含了“合作”的含义，但是，作为一种“合作治理”模式，还远没有建构起来。当前我们在非政府组织与政府组织之间的关系问题上，使用了“合作”、“合作中的竞争”、“伙伴关系”、“合作与补充”等概念。在这个问题上，非政府组织出于自身力量的薄弱，往往会主动寻求与政府进行合作，与此同时，政府也逐渐意识到，非政府组织不仅是一种挑战性力量，如果运用得当，也可以转变为一种支持性力量。目前，政府也正在寻求与非政府组织合作，并通过这种合作解决日趋严重和复杂的社会问题。如水污染问题、食品安全问题、流行疾病的预防与控制问题。在全球化背景下，各国政府之间、政府与非政府组织之间，都应建立广泛的合作关系。
第二，科学发展。科学发展是对政府经济职能的伦理要求。二战以后，无论是西方发达国家还是新独立的发展中国家，都忙于经济的恢复和国家的重建，因此发展成为世界各国关注的共同问题。毋庸讳言，此时的发展就是经济增长。但是，正当人们陶醉于经济增长的奇迹时，环境、资源、人口及全球贫困的压力却接踵而至。现在，人们普遍认为，片面的经济增长存在三个明显的误区，一是增长忽视了资源和人口的限制；二是增长造成了灾难性的生态后果；三是增长加剧了社会不平等。[13](244-245)正如阿玛蒂亚·森所揭示的，无论对于发达国家，还是对于欠发达国家和地区而言，财富的增长都不应被视为社会发展的惟一目标，相反，需要把包括伦理在内的其他指标都纳入进来，用以标识人类的进步。森提出：“很难理解，在一个富于同情心的世界秩序中，怎么会有这么多人在经受深重的苦难和长期的饥饿，过着受剥夺而绝望的生活，而且为什么每年有数以百万计的无辜儿童死于缺乏食品、医疗和社会关怀。”[14](283)我们每个人都应该对改变这种社会不平等状况负有责任，但是，政府责任在其中发挥着更明显的作用。个人很难解决社会不公平问题，而政府通过建立合理的制度，通过制定和实施公共政策可以在一定程度上解决这些问题，包括资源问题、环境问题和社会不平等问题。解决这些公共危机的核心是要确立科学发展观，而科学发展观的实质则是“以人为本”。在全球化的背景下，国家与国家之间的政治、经济发展，资源和信息交流，使我们彼此依赖，联系得更加紧密。因此，各国政府都应该承担起科学发展的道德责任。
作为人类责任的重要实践者，政府行政人员所要履行的道德责任可以概括为两个方面：一是要模范遵守公共道德；二是要服务于公民，对公民负责。从20世纪后期开始，全球都开始处在一种急剧变革的状态中，面对社会出现的种种变化，现代政府已经无法再用过去的管理模式来控制和解决问题。正是在这种情况下，政府的伦理问题引起了人们的广泛关注，所谓“普遍伦理”，实际上并不是一种“新的伦理”，而是对“诚实”、“公正”、“团结”等古老的道德规范的重新认识和实践。
行政人员的第二个道德责任要求是服务于公民，对公民负责。在全球化背景下，公民的风险不是减少而是明显地增大了，公民的权利要求不是削弱而是增强了，因此政府对公民承担的责任更加复杂。政府的能力不仅体现在促进经济发展方面，还体现在维护公民权利和提供公共服务方面。在保持经济增长的同时，政府必须致力于保护并且增进公民在安全、人权、福利、参与、就业等方面的权益，这就要求政府中的行政人员要作公共利益的代表者和服务者，确立服务意识，对公民负责。[15](6)
总之，当前世界各国政府责任问题受到重视，直接根源于全球化所导致的风险和危机的加深，它既体现在国内公共事务及其治理过程中，也体现在国际公共事务及其治理过程中。对于各国政府和人民来说，有些责任问题是通过法律明示的，有些则属于道德责任的范畴。20世纪后半叶以来，随着人们对责任伦理概念不断取得认同，责任成为伦理学的核心范畴之一，因此，从某种意义上说，政府道德责任的实现是负责任政府的关键。对于责任的归属与边界，跨文化的交流与对话，大概仍然是目前我们能够取得共识的最好方法。
收稿日期：2008－11－17