养老社会保障关系中政府的作用分析，本文主要内容关键词为：社会保障论文,作用论文,关系论文,政府论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在计划经济体制下，我们对社会保障理解的思维方式是单向和绝对的，按照传统观念，社会保障等同于国家保障，政府在各项社会保障中承担了无限的责任。
建国后，我国的社会福利事业虽然有了长足的发展，但这也是一种非正常的发展。一方面，福利的供应者主要是国有的企事业单位，国有企事业单位的职工不但可以享受到从住房、医疗、教育等多种福利待遇，而且享受若干福利性补贴。国有企事业单位的职工形同上了终身保险。同时，福利支出刚性的作用，又使许多企业背上了沉重的包袱。日益庞大的福利开支侵占了生产发展基金，其最终后果是导致企业经济效益的下降。但由于国有企事业单位所有权是国家的，亏损自然要由国家来补偿，因此，实际上还是国家财政承担最终的保障责任。而另一方面，国有企事业单位外的各类经济组织，即绝大多数的社会成员却基本上享受不到多少社会福利待遇，使社会保障根本就体现不了公平性。
严格来说，这种畸形的社会保障制度不仅加大了国家财政和企业的负担，而且也无法体现人民的意志，它不是真正意义上的社会保障。只有彻底改变传统的单位福利主义观念和体制，才能将传统的国家保障和单位保障从根本上转变为真正意义上的社会保障，使其走向市场，让社会保障制度真正承担起其应有的职能。
一、现阶段政府对养老社会保障应主要解决的问题和承担的责任
1991年6月，国务院在总结各地改革试点经验的基础上， 发布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，明确实行养老保险社会统筹，即提高退休费用社会统筹的层次，从市县统筹提高到省级统筹。费用由国家、企业和职工三方负担，基金实行部分积累。
1995年3月， 国务院下发了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。《通知》明确了基本保险实行社会统筹和个人帐户相结合的制度，并逐步形成基本保险、企业补充保险和个人储蓄性保险相结合的多层次养老保险制度。这是社会保险制度改革上的一项重大制度创新。它改变了长期以来我国社会保障费用由国家和单位包揽过多、缺乏个人参与和积累的局面。
1997年7月16日， 国务院发布《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，明确全国城镇企业职工基本养老保险实行统一方案。该方案在“统帐结合”的基础上，统一了交费比例、个人帐户规模和养老金发放标准。1998年8月， 国务院发出了《关于实行企业职工基本养老保险省级统筹和行业统筹移交地方管理有关问题的通知》。
可以说，上述一系列文件的发布和实施，标志着我国的社会保障事业迈出了市场化的第一步，重新界定了在社会保障中政府、企业和个人的职责，使政府的职能有了新的定位。但是，正如我国经济体制处于转轨期间一样，新旧体制往往交织在一起，要把其间的矛盾和线索理顺是件十分艰难的事情，这要付出相当的努力和时间。社会保障制度的改革也是同样，政府角色的转换也赋予了政府新的职能。我认为，在目前，政府主要关注这样几个方面的问题。
1.养老社会保障体制与结构的进一步完善。重点是养老社会保障的覆盖面及社会保障基金的收缴。虽然近十年来，我国政府结合本国国情，借鉴世界各国的经验教训，初步建立了适应社会主义市场经济的社会保障体系，并针对我国社会保障长期以来政出多门的现象，成功地进行了社会保障管理机构的改造，成立了劳动和社会保障部。但是，社会保障是一个系统工程，它涉及的范围十分广泛。目前，养老社会保障的覆盖面及社会保障基金的收缴就是我们社会保障制度改革的“瓶颈”。这两个难点不解决，直接阻碍了社会保障改革进程。
关于扩大养老社会保障的覆盖面。据统计，到1998年一季度，国有企业职工养老保险覆盖面为96%，集体企业职工只有51%，其他经济类型企业职工仅为30%多。由此看来，目前的社会保障制度覆盖面还主要局限在国有经济部门，而非国有经济部门职工则不能享受社会保障制度。尽管政府也一再要求各种非国有经济部门建立社会保障，但非国有经济部门却还没有真正动起来。当然，各非国有经济部门都有其难以实行的理由。其实，追根寻源，我们还是束缚在计划经济体制下，国家对城镇职工采取的一元化养老保险制度的圈子里，而没有真正多向思维的尝试。我国的经济是多元化经济，因此，多元化并存也是我国建设新型养老保险制度的必经之路。多元化必须坚持统帐结合的原则，在此原则下采取不同的方式兼顾社会不同经济群体的利益。如像郑功成先生所提出的：（1）可全面强制社会统筹部分，而对个人帐户加以区别对待。 即对个人帐户部分，只对国有企事业单位职工进行强制，集体企业可根据其实力参照，个体、私营经济则可以放开，他们可采取补充保险或商业保险来弥补政府负责的基本养老社会统筹部分的不足。（2 ）根据不同的对象群体设计不同的统帐结合制度。即在现有统帐结合模式基础上，按照保障对象群体的不同，对缴费率与养老待遇水平以及统帐结合方式、记帐比例作相应的调整。（3）针对公务员、国有企业职工、 城镇非国有企业职工和乡村职工等不同群体，设计不同的社会保险方案。实际上，一是体现了多层次、多元化的改革目标设计，既可以避免传统制度政府包打天下的弊端，也可以避免社会保障的有名无实，有利于提高社会保障制度的抗风险能力；二是体现了与各项目改革现状的衔接，力求平衡过渡，有利于避免因社会保障利益的刚性而给社会稳定带来的负面效应；三是体现了分类管理以及公平和效率有机结合的原则，即以就业为基本的各项社会保障项目采取缴费与受益挂钩的办法。
关于养老保险基金的收缴问题。长期以来，征缴难、清欠难的被动局面没有根本的改观，企业至今仍拖欠社会保障费数百亿元，养老保障基金支撑能力尤其脆弱，已成为目前养老保险面临的一个最突出的问题。有的地方已将历年积累的基金全部吃光，确保养老金的按时足额发放面临着严峻的形势。造成这种局面的原因，其一，缴费率高，但回报率却较低，无法启动人们对参加社会养老保险的热度，加大了人们逃避缴费的动机。根据1997年26号文件确定的养老保险改革框架，基础养老保险部分，职工要缴纳其缴费工资的13%（目前由工作单位缴纳），退休时将领到相当于本地区平均工资20%的退休金；其次是个人帐户养老金，要求职工缴纳其缴费工资的11%（由工作单位和职工本人共同缴纳）。两项相加达24%的贡献率，大概可以得到58.5%的替代率。这样的替代率很难对职工产生激励机制，使得人们更愿意以其他方式投资保值和增值；其二，由于基础养老金是一种公共产品，按照传统惯例，仍不失为是变相的大锅饭。于是产生了“搭便车”的行为，许多企业会以效益不好或老职工太多为借口而不缴费、少缴费，造成国家征缴的困难。
实际上，社会保障的基金收缴是与社会保障覆盖模式息息相关的。只有保险模式适应于各经济群体，并得到了他们的认可，他们才会把缴费当作自己的事，与政府形成合力。目前，政府社会保障基金收缴问题的做法应该是，一方面，加大基础养老保险基金的筹集力度，强化征缴手段，因为这是广大职工养老的基本保证，是企业对职工应负的责任。对于企业出于拖欠而采取的欺诈行为，国家应实行立法处置。在这点上决不能含糊。另一方面，积极促进职工个人帐户基金的保值增值，这是职工最为关注、也是关系到我国社会保障制度能否顺利实施的大问题。如上所说，58%的替代率如果没有相应的补充社会保险作辅助，没有基金的有效保值增值，职工的生活是不会有保证的。从长远的战略眼光看问题，政府有必要加大通过基金式的企业补充养老保险制度来应付人口老化问题，大力发展基金式的企业补充养老保险和个人储蓄养老计划，这应当是我国未来在养老制度中加进基金式成分和引进竞争机制的一种合理选择。
2.关于社会保障从现收现付制转为部分积累制的转制成本问题。这个问题目前是社会保障界的热门话题。由于在新、旧制度转型中中老年职工个人帐户出现“空帐”，从而把政府推向了矛盾的最前沿。几年来，“空帐”问题越滚越大，已经使基本养老保险制度面临着严重的财政危机。如何解决这个难题，首先，政府当然有不可推卸的责任。因为，几十年来，职工为自己所积累的那部分养老基金已被政府作为生产基金直接用于国有企业的投资，国有资产是过去长期实行低工资、低消费、高积累政策条件下形成的，它们体现了老职工长年劳动贡献的积累，这样职工养老金的权益直接表现为原有社会保障制度下政府的债务。问题是政府如何运作。大家对此已提出了多种建议：例如，对一些确实无力缴纳养老保险费的国有企业，国家应作为最后出台的“雇主”替它们缴纳；对于按老办法对“老人”的现付应由国家财政预算列支。对于“中人”视同缴费的“空帐”，国家应按养老金缴费比率代他们参与缴费。在其可选择的方式上，国家可以用国民财富的增量来偿债，也可以用存量来偿债，也可以两者并用。增量偿债法包括提高效益，另一种方法就是发放债务，以券低债，到期还钱；存量偿债的方式包括出售一部分住房、国有企业和土地等国有资产，以其收入偿债，也包括将一些国有企业划归社会保障机构营运，以其收入抵债。目前，要把职工的历史欠帐基本偿还，也就是要使“老人”、“中人”和“新人”都有一个实实在在的有钱的帐户，据世界银行测算，需要19170亿元（1994年价格， 含机关事业单位的养老金权益）。还有一些专家测算，所需资金应当在4.0—4.5万亿元之间。这样庞大的数字对于政府来说绝对是一个沉重的负担。而较为理性和客观的方案是根据国家、企业和个人分担的原则采取分帐负责的办法来解决历史欠帐。例如：（1）可以通过多种方式， 由政府承担起50%的责任。在政府负担部分，包括政府财政逐年增加对养老保险基金的拨款；同时如上所说的，可以通过出售、出让部分国有企业等所获得的利益，直接转为养老保险基金；根据情况需要发行特种债券；把利息税等税种收入的一部分转化为养老保险基金。（2 ）通过多种方式，让企业分担部分补偿责任。其做法有，规定非国有企业按规定比率缴纳养老保险费、提高统筹层次，让企业所负担的部分在所有企业中分散、调整企业向社会统筹部分的交款率等。（3 ）现有职工承担部分责任。其方法是采取半实半虚的个人帐户，这种责任在相当长时期内将表现为名义责任或部分实质责任。
实际上，从中国目前情况看，不可能在短期内实现个人帐户“实帐化”，而是根据我国实际经济承受能力，个人帐户沿着“空帐——适度空帐——实帐”的轨迹逐步实现个人帐户“实帐化”，亦即留有“适度空帐”仍沿用社会统筹方式，靠几代人代际分摊负担。此处的“适度空帐”，是建立在适度的经济增长和一定经济承受能力基础上的“空帐”。因此，空帐将是一个长期存在的客观事实，但将其控制在一定的度上则是必要的。要注意使个人帐户记入比例适中，并在制度设计上使个人帐户在动态过程中有逐渐做实的可能性。否则，如果“空帐”程度太大，个人帐户实际积累规模不足以应付人口老龄化危机，那么，基于个人帐户名义积累所作出的刚性福利承诺就意味着政府的风险和责任。
3.关于养老社会保障基金的保值增值。这是个很复杂的问题，因为它牵扯到我国的财政金融政策，与资本市场的成熟有着密切的关系。由于我国资本市场的不完善，存在着风险和不确切性，使养老基金迟迟不敢涉足此领域。但是，如果我们总是把基金局限于存入银行和购买国家债券，那么，资金的不足就将永远是一个困扰我们的问题，它将干扰社会保障制度的顺利实施，直接影响到广大群众对社会保障制度改革的信任与热情。因此，目前我们应在促进资本市场发育的同时，也逐渐尝试将养老基金推进资本市场。其规模和渠道可以从小到大、从窄到宽。要使养老基金成为资本市场中完全和独立的市场主体。这就要建立起真正意义上的养老金基金会，由基金会决定其包括股票等投资工具在内的投资组合，并进一步地根据所有权与经营权相分离的原则，委托基金托管机构管理基金投资。养老金基金要由国家社会保障管理机构和金融管理机构指定的专业基金托管机构管理其投资。这些机构可以是保险公司、证券公司等非银行金融机构，也可以是那些中外合资的投资银行或投资公司，关键是它们应具有抗风险的能力。政府的社会保障监管机构、金融监管机构以及法律部门对各个基金会的管理环节进行监管。同时，在具体运作中，政府有必要对养老金基金对资本市场的投资方向给予必要的指导。
4.社会福利、社会救济和优抚安置制度的改革和完善。这些项目是社会保障制度的重要组成部分，是对养老保险、医疗保险、失业保险等主体项目的补偿，因此，切不可只注意了主体，而忽视了这些部分。首先，要对国家包揽的项目及其标准、范围进行全面的整顿，按照社会主义市场经济的要求进行规范，该由政府包下来的，各级政府要给足给够，而不应取消或降低补助标准、缩小补助范围；另外，制定各种优惠政策，鼓励社会各界参与社会福利、救济和优抚安置事业的发展，充分发展慈善机构等民间组织或机构的作用。
从80年代开始的养老保险制度的改革以来，政府的职能和作用发生了很大的变化。首先，在养老保障体系中，雇主和职工个人正逐步成为养老金的主要提供者，政府只是辅助的提供者。政府的作用只是提供最低收入保障以及为低收入者和其他市场机制难以发挥的群体提供保障。其次，政府在养老保障中的直接作用（提供公共养老金）将逐渐缩小，而间接作用（法律规范与监督）将逐步加大。
二、未来养老社会保障体制下的政府职能
养老社会保障民营化，是近些年国际上较为盛行的养老模式。民营化也可以称为私有化，它的基本内容可以概括为以下几点：（1 ）养老基金的社会统筹被强制性的个人退休帐户所取代；（2 ）养老计划的筹资模式由现收现付制转向基金制；（3 ）养老基金的管理从政府部门转移到私人机构；（4）养老计划从固定养老金转向固定缴费制， 养老金的数额完全取决于人们的缴费和养老基金的投资收益。
养老社会保障私有化可分为全部私有化和部分私有化。所谓全部私有化是指政府举办的养老社会保障计划完全被强制性个人退休帐户所取代，企业和职工不再向养老社会保障计划缴款，职工退休后一般也不再享受政府提供的养老金；部分私有化则是指养老社会保障计划继续存在的情况下，国家鼓励或强制推行个人帐户类型的私人养老保险计划，养老社会保障计划的规模会因私人养老保险计划的引入而缩小，私人养老计划成为社会保障制度的补充或竞争对象。
由此我们可以看出，养老社会保障的私有化实际上就是将退休收入的责任由政府部门全部或部分地转移到职工个人身上，政府不再直接承担向退休者支付养老金的义务或减少这种义务。实际上，中国在1995年推出的“社会统筹与个人帐户相结合”，并按照“老人老办法、新人新办法”方式衔接的改革已迈出了社会保障私有化的第一步，即公共帐户转为私人帐户。走不走第二步，什么时候走，当然要遵照中国国情。在我国渡过养老高峰期，而个人养老帐户也基本做实之后，我国将选择怎样的养老保险模式，政府的责任范围具体体现在那里。
第一种方案，我国的社会保障模式可以采取部分民营化的做法。即社会保障体系实行三个层次：中央实行的全国统筹保险，按全国社会平均工资的一定比率计发，通过征收社会保障税筹集资金。收益人为全体企事业单位职工、社会团体工作人员以及各种自由劳动者。其管理职责由国家和省级社会保障部门承担；强制性的个人帐户养老金，缴费完全由个人承担，其个人帐户基金的投资运营实行民营化，按资本市场规则进行，政府只进行必要的宏观监管；根据企业的意愿和效益建立的企业补充养老保险，缴费主要由企业承担，其投资运营也是按照资本市场规则进行。
第二种方案，完全按照智利的模式，实行基金完全积累制，即完全民营化。每一个职工都要选择一个民营养老基金管理开立自己的帐户，雇主与个人按月向个人帐户缴纳职工一定工资比率的保险费，养老管理负责个人帐户养老储蓄的投资。在这个方案中，政府对于职工的养老不再承担直接责任，而只是承担宏观调控和监管的间接责任，使养老保险完全进入市场运作。在这个方案中，为保证养老金基金的管理效率，应组成多个基金会，基金会之间应该是竞争性的，职工可以根据基金会的业绩及管理水平而任意选择进入一家。其养老保险基金的资本运作方式应借鉴智利的做法，实行民营投资机构的全面运作。根据新加坡和智利两国的改革经验比较，许多国外学者认为，由政府统一管理职工个人帐户和养老基金的投资的做法没有竞争机制，不利于提高养老基金的投资收益率。而且一笔巨大的养老基金统一由一个机构负责投资，对资本市场可能会产生负面效应。
传统上，政府在养老体系中的作用主要通过公共养老金计划体现出来，而私人养老金计划则主要是市场机制起作用。但各国的改革实践证明，政府的作用越来越多地渗透到私人养老金计划中，比如通过实施强制性的个人养老金计划（更多地是由私人管理），对私人养老基金的负债和资产实施管制等等。因此，我们基本可以得出以下结论：养老金制度改革的一个共同特征是降低政府在养老保障中的直接作用，增强政府的间接作用。
通过社会保障制度的产生和发展的轨迹，我们可以看到，最能证明能实现帕累托有效的现收现付制会由基金制所代替，而最具公共性质的社会保障最终会走上民营化的道路，并体现出市场配置的效率，展示了社会保障发展的一个新的方向。一直以维护全民福利事业的身份而站在最前列的政府，却逐步退到了幕后。这确实是一个值得令人深思的现象。
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