论降低行政成本——信息技术与行政成本的关系分析，本文主要内容关键词为：成本论文,行政论文,信息技术论文,关系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
人们对成本问题的研究始于管理学，追求效率的内在动机促使企业关注成本，但对于政府行政组织而言，能否提供令公众满意的公共服务和公共产品始终是组织追求的主要目标。由于资金人力等并不是政府行政的稀缺资源，政府行为往往“只算政治帐而不算经济帐”，相对于其它行政问题而言，行政成本尚未引起人们的充分重视。当行政成本管理松懈而引发政府机构臃肿，人浮于事，讲排场、高消费、铺张浪费等普遍现象时，给社会带来的不仅是不堪重负的财政开支，而且还严重损害了政府形象，降低了公众的信任度，所造成的一系列后果是人们始料未及的，关注行政成本问题已经成为深化政府行政体制改革的新的切入点。
一、行政成本之概念分析
所谓成本，就是为了获取某种收益而付出的代价，既包括资金、设备等有形资本的投入，也包括人力、技术等无形资产的投入。顾名思义，行政成本是指国家行政机关为履行行政职责而在行政管理过程中投入的人力、物力和财力资源。
与企业成本所不同的是，政府组织与管理社会的职能不仅奠定了行政成本产生的客观基础，而且也明确了有别于企业成本的开支来源，即国家财政收入。恩格斯曾在《家庭、私有制和国家的起源》一书中指出，国家在经济上的一个重要特征就是向国民收税，以维持其庞大的国家机器的运转。正是由于政府公共权力的绝对排他性、公共服务的天然垄断性使得政府行政过程中享有了免除竞争的客观现实性，因而缺少了成本管理的动力。但泰罗科学管理理论的兴起仍然对行政学的发展产生了深远影响。早期对行政成本的认识基本效仿了企业成本管理的理论，往往基于节约节省的理念。二十世纪二、三十年代，美国行政学界出现的“效率学派”，就把“节约”和“效率”规定为政府行政的最高价值目标，强调降低成本，减少支出。
传统的行政成本观念与当时政府职能的单一化相辅相成，既然“守夜人”政府以管的越少越好为评判标准，那么，政府及其官吏的维持运转经费也必然是越少越好，因为缩减开支乃至避免某些费用的发生等成本控制方式可以在一定程度上达到抑制政府权力和职能扩张的目的。但事实的情况并非如此，政府职能与行政成本高低之间还未像人们预期的那样形成明显的内在关联，政府消费始终居高不下。尤其是随着政府职能的不断扩张，行政成本以几何系数递增，这一方面是由职能增加而导致的正常成本的扩充，另一方面，也不排除讲排场、图享受、彼此攀比等难以避免的官场病所造成的政府隐性成本耗费。正如谬勒所言：“当提供可度量的产出时，政府官僚机构要比私人企业花费更高的单位成本。”[1]其根源在于政府行政体制缺乏降低成本的利益驱动，当然，政府成本管理、监督以及评价标准的模糊性复杂性也增加了成本管理的难度。因此，探求行政成本问题的解决方案不能局限于行政体制、制度规则等单个对象，必须从整体上进行把握。
从本质上讲，行政成本管理的意义就在于社会资源的节约和行政效能的提高，即通过政府有组织的活动调节企业行为和公众行为，由此带来社会总成本的降低，进而实现公共利益的最大化。但如果仅仅把成本问题看成简单的经费节省，并完全照章行事，则势必会带来政府行政效益的降低。因为政府行为毕竟需要一定量的投入产出，成本只有与政府的整体行政效益相结合，才能真正达到帕累托最优，也就是说，要从政府投人——产出的对比来分析政府适当追加成本投入的必要性合理性，即努力以尽可能少的行政成本付出来创造尽可能多的公共服务。在此过程中，信息技术对于现代政府成本管理的最优化起着举足轻重的作用。
二、信息技术与行政成本之关系分析
行政成本是由政府的实际消费水平决定的，而政府的消费情况则不仅取决于政府的规模、业务流程以及职能任务等固定因素，而且还受制于政府公务人员的素质、现代信息技术的实际运用情况等动态因素的影响。虽然作为工具性要件，以往的技术因素对降低行政成本的作用并不彰显，但信息技术的特殊性就在于它既能够通过技术的进步推动政府行政改革的进程，也能够直接作用于政府现有组织结构、消费结构，影响和改变行政成本结构特别是现代政府的重要力量，进而推动政府行政改革的进程。
办公自动化系统、互联网等多种现代信息技术手段系统在政府行政系统内的广泛推广和应用，对行政成本变化影响的深刻性和渗透性是其他技术所无法替代的，简要地讲，信息技术利用后所带来的行政成本差异主要表现在以下几个方面：
（一）信息技术对行政成本结构的影响
信息技术的利用不是免费的，它既需要花费巨额的资金进行政府采购，也需要增加行政人员技术培训等学习成本负担以及政府办公涉密等项目的研发开支，信息技术的广泛利用在相应降低其它成本开支比例的同时，也带来了行政成本要素权重的改变。
（二）信息技术对政府组织变革成本的影响
一方面，信息技术的应用，需要政府组织结构做相应调整和改变，才能最大限度地发挥信息技术本身所应有的效益。由于信息技术的支持，政府得以改变传统的工作方式，遵循信息流动规律以全新的集成式办公业务流程组织行政管理活动，这就必然会简化部分中间环节，减少岗位、部门间的信息传递，从而节约组织费用；另一方面，信息技术也会导致组织的分权化，因为各类信息系统都具有信息提炼加工功能，从而使大批行政人员从文山会海等信息搜寻加工工作中解脱出来，减少了政府信息获取的投入，实现了信息的共享，并将注意力真正集中在公众需求的满足方面，使有限的行政成本发挥其应有的成本效益。目前，政府的组织结构在很大程度上决定了信息系统的结构，而信息系统结构的完善又反过来推动政府组织的精简和职能的转变。
（三）信息技术对政府人力成本变动的影响
人力成本的变化取决于政府行政编制和公务员的综合素质能力。信息技术在政府行政领域的应用，将原来需要大量人力来处理的行政事务通过数字化设备和网络空间快速准确地完成，大大节约了原来依靠人力和文件处理信息所消耗的时间和精力，在客观上起到了减少人员编制、抑制机构膨胀人员臃肿的作用，有效降低了财政供养人口的工资福利开支。当然，要熟练掌握和运用现代信息技术，公务人员的知识结构与业务技能必须与之相适应，教育和培训由此成为政府行政成本的经常性开支项目。
（四）信息技术对政府管理成本的影响
目前，政府管理成本的变化趋势在相当程度上与信息技术的推广利用状况紧密相连，并呈现出彼此相背的结果。一方面，信息技术、网络技术以及办公自动化技术的普遍应用，可以跨越时空限制，将不同地区乃至各个层级的政府行政机构有机联系在一起，使信息、知识、人力以及管理制度、管理方式等各种资源得以共享和充分的利用，避免由以往信息孤岛而带来的重复建设和行政资源浪费。例如，虚拟办公、无纸办公以及电子邮递、公文电子化处理等有助于行政人员办公经费和公文处理费用的减少，使纯属宣读式、传达式和形式化的木会议降低到最低点；另一方面，对于现有政府行政体系而言，信息技术的推广也在一定程度上增加了行政变革的摩擦成本和过渡成本，因为智能化行政业务流程使得政府的组织结构、人员结构、职能权限以及行政观念文化等多方面因素面临变革，而习惯于传统行政运行体系并从中获取了既得利益的政府官员不愿意也不可能在短期内适应这种变革的需要，甚至会产生一定的抵制情绪，增加成本内耗，落实到行动上则可能造成先进技术与保守管理同时并存的局面，从而加大了行政成本的负荷。
三、信息技术与行政成本结合的状况分析
如前所述，信息技术的应用具有提高政府工作效益，降低行政成本的功能。但这并不意味着只要运用了现代化的信息技术，行政成本就一定能够降低。人们渐渐发现，在实际运行中，信息技术并未完全与行政成本管理有效衔接，其对行政成本的控制远非预期的那样乐观，甚至还在一定领域和一定范围内存在着成本与技术的负相关性，具体表现为：1.超前装备，效益预期不乐观。2.盲目更新，造成巨大浪费。3.开发滞后，信息技术功能闲置。4.缺乏规划，各自为政。
巨额的信息技术投入、支持其运行的高额费用，必然会造成政府办公经费的直线上升，纯粹从数量上降低成本在现代社会实际上是不可能的。而上述追求政绩、做表面文章的做法不仅造成了行政资金的浪费，而且使计算机网络系统的作用没有充分发挥，行政人员只是利用网络发通知，而计算机也仅是打印一些文件、报表的工具，相当于一台传统打字机，还不是真正意义上的信息化管理工具，所造成的成本耗费数字惊人。有人在企业研究中发现，新技术推动下的管理变革并未像想象的那样美好，每个使用个人电脑的员工每年要平均损失三周的工作时间，其中最大的两个问题是网络和软件升级问题。也有人指出，计算机浪费每个员工的时间超过了计算机为员工工作的时间。同样，在政府行政系统内，信息技术的不当利用甚至会造成行政资源的浪费和政府形象的贬损。一方面，打着政府信息化、提高工作效率的招牌，频繁购置引进豪华先进的现代信息技术设备，也象征性地建起了各自的政府网站，但成本效益意识还未真正延伸到这一领域，技术装备上的争相攀比，明显提高了政府消费水平；另一方面，虽然大部分政府机关已经拥有了现代化的办公技术设备，可利用状况却令人担忧，办公时间进行网上冲浪的公务员不在少数，痴迷于网络游戏的也不仅仅是在八小时以外，而过分依赖信息技术还可能会助长公务员的官僚作风，疏于调查研究，行政决策与实际情况脱节，导致行政投入的低效或无效，也是变相地增加政府行政成本。
正如《数字化生存》作者尼葛洛庞帝所言：“每一种技术或科学的馈赠都有其黑暗面”。信息技术对行政成本控制的这些负面影响本身说明信息技术的应用，需要政府组织结构、观念、人员素质等的相应调整，才能最大限度地发挥效益，否则，就会增加政府行政支出，提高行政成本，成为组织的额外负担。其实，就信息技术本身而言，并不存在好坏优劣之分，信息技术尚未达到降低行政成本目的的根本原因在于二者结合的管理失误，即在利用信息技术前对信息技术在政府行政领域的应用缺乏全面的战略规划。具体地讲，就是未能从政府行政的战略需求角度出发来系统规划信息技术的应用，也不顾各级政府的客观条件和战略目标，不讲求实际效果，片面跟风，甚至为技术而技术，盲目投资硬件和软件，不可避免地造成信息技术在政府行政系统运用的低效。
人类发展信息技术的动力之一就是适应管理的需要，而控制和降低行政成本是现代管理学的重要内容。“技术是一个强有力的要素，但把技术能力转为经营成果是一项管理职责，而不是技术职责”，[2]要真正发挥信息技术的作用，实现电子化政府，降低行政成本，提高行政效能，就必须从技术与成本管理的结合上下工夫，即用系统整合的思想优化政府组织结构、规范政府管理、增加责任感、提高综合素质，从而使信息技术从纯技术型的低层操作提升到技术人文相结合的高层战略管理阶段、从降低行政成本辅助工具上升为主导因素，只有这样，降低行政成本的愿望才能真正实现。