关键词：高速公路；PPP项目；投融资
引言
近年来高速公路项目投资过程中不断创新投融资模式，PPP投融资模式日渐成熟，通过政府和社会资本方相互合作，拓宽资金来源渠道，减少政府的财政支出和债务负担，实现政府方和社会资本的“双赢”。就目前来看，高速公路PPP项目投融资过程中主要存在融资困难等问题。因此，如何做好高速公路PPP项目的投融资过程问题防范成为项目成功落地的关键[1]。
1、PPP模式、高速公路投融资模式概述
1.1 PPP模式概述
PPP模式即政府和社会资本方合作，是公共基础设施中项目运作模式中的一种。政府采取竞争性方式选择具有投资、建设、运营管理能力的社会资本方，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本方提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价[2]。PPP模式是一种优化的项目融资与实施模式，以各参与方的“双赢”或“多赢”作为合作的基本理念[3]。一般而言，PPP融资模式主要应用于基础设施等公共项目。首先，政府针对具体项目特许新建一家项目公司，并对其提供扶持措施，然后，项目公司负责进行项目的融资和建设，融资来源包括项目资本金和贷款；项目建成后，由政府特许企业进行项目的开发和运营，而贷款人除了可以获得项目的直接收益外，还可以获得通过政府扶持所转化的效益[4]。
1.2 高速公路投融资模式
高速公路依据融资主体的不同，可分为政府还贷型高速公路及经营型高速公路，近年来，随着财税体制改革和投融资体制改革的不断深化，基本明确了具有收费权的经营性高速公路主要依靠市场，或通过政府与社会资本合作解决融资问题，对具有收费权的政府还贷高速公路，主要通过地方政府专项债券解决融资问题[5]。
2、高速公路PPP项目投融资存在的问题
2.1相关制度不健全，存在诸多不确定性因素
PPP项目主要是通过政府和社会资本方相互沟通、协调建立的合作方式。由于制度的缺失高速公路PPP项目投融资及后期实施过程中会遇到的这样或那样问题，而大都源于制度缺失。PPP项目规范运行缺乏必要的法律制度保障，PPP项目参与方的权利义务缺乏明确的界定，使PPP项目运作缺乏可预见性，妨碍PPP项目的正常运作。也存在项目实施过程中与理论上的模式存在很大的偏差，比如资本金投入时间不合规、补助资金不能按时到位等等。
2.2 交通量差异明显，新建项目缺乏吸引力
根据对部分省份高速公路货车流量数据统计分析来看，高速公路货车流量与区域经济发展高度同步相关。分区域来看，东部地区已建成高速公路的交通量明显高于中部、西部地区。中西部地区随着国家战略倾斜、加大建设投入，交通量增长较快，如西南地区近年来经济增长势头较快的趋势，也反映到高速公路交通量的增长上来。我国在高速公路建设时通常进行统一规划，以省份作为主要建设点，并以省会或经济发达地区为中心构建高速公路网。在不发达的中西部地区进行高速公路项目建设，面临更大的实施难度、投入更多的成本，而车流量少，经济效益不甚理想，在市场中缺乏吸引力。总体而言，欠发达地区高速公路投融资创新面临更大挑战。
2.3 新建项目普遍存在较长亏损期
部分省市高速公路新建项目往往所处地质条件复杂、造价高、车流量不乐观，在有限的收费期限内尤其是运营初期出现项目亏损状况较为严峻。一方面公司在财政资金支持有限的前提下，需满足项目资本金为非债务性资金的要求，另一方面还需要在项目运营初期甚至较长一段时间内解决运营期融资难题，加之部分省份建设任务依然繁重，多重因素叠加导致企业资金缺口持续扩大，公司资产负债约束压力大。
2.4 融资平台变相“转型”方式被叫停，亟需寻找新出路
目前各地省级平台公司尤其是东中部地区省级交通企业多数已实现转型升级，但部分地市及区县交通融资平台因掌握的项目等资源较为缺乏，过度依赖行政力量，能真正按照现代企业制度市场化发展的较少。因此，不少地市及区县交通融资平台试图通过下设子公司或参股公司方式，积极参与本级PPP项目进而“转型升级”发展，2019财政部印发《关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见》（财金〔2019〕10号）已明确叫停这种情形[6]。地市及区县融资平台下一步如何真正“转型”，还需要不断增强管理和专业技术能力，积极寻找新的出路。
2.5金融机构未履行审慎监管义务，对PPP项目未实施全面审查
金融机构总认为PPP项目是政府与社会资本合作方共同实施的项目，最终责任必然由政府兜底，对社会资本合作方的审查流于形式，使一些不具备经营能力的经营者参与到项目的运作上来。有些地方政府以国有企业作为融资平台，金融机构把融资平台信用等同于政府信用，盲目为融资提供支持，导致地方融资平台成为主要的风险点。
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3、高速公路PPP项目投融资问题的应对策略
社会资本倾向于“小股大债”导致高杠杆融资问题出现、项目把关不严导致许多高速公路项目生搬硬套PPP项目达不到合作运营效果，而项目操作的规范性较差、不合理合同条款限制过大也导致高速公路PPP项目运营模式长时间无法实现有效创新。
3.1 构建真股权投资机制
国内高速公路PPP项目应该构建结合投资、建设、运营管理为一体的真股权投资机制体系，给予项目建设充分的政府支持与资源倾斜支持，保证项目资本金出资责任履行到位。一般来说，可结合合规化融资实现对项目公司的针对性出表操作，如此可推动项目的产业基金、股权基金设立运行到位。再者，利用政府的PPP引导基金也能够实现政府与企业项目的金融合作，通常政府会提供给PPP项目不超过30%的资本金，同时保证投资期限与项目投资周期始终保持一致。
3.2优化合同条款与融资模式
对高速公路PPP项目的合同条款与融资模式进行优化创新，社会资本方必须与政府合理分担融资风险相关管理内容，共同明确融资风险原则问题，例如要对专项经营协议、投资协议、包括合同中的某些苛刻条款内容进行优化调整。在针对计价确权、回购机制与股权变更等等方面的条款内容进行有效分析，通过反复沟通、谈判与争取引入基金内容，实施结构化融资策略。
3.3进行收益分配风险控制
收益分配风险是客观存在的，不可能完全消除，应根据规划尽可能平衡分配中的冲突，以此来降低收益分配风险。在项目初期，应当进行合理的财务预算，综合考虑多方因素，在投资者利益和项目资金充足之间进行权衡，制定较为长远的收益分配方案，对之后的收益分配进行约束，防止出现不合理的收益分配方案。
3.4成本超支风险控制
成本超支一方面是因为不可抗力，另一方面是因为项目公司内部管理不合理。针对不可抗力因素（如自然危害），公司应当采取有效措施规避这类风险，比如，可以通过购买保险来进行风险转移，降低风险发生时的损失。针对成本管理问题，项目公司在选定承包商、运营商及供应商时应仔细比对，选择最优方案。而在项目实施过程中应加强监管，明确各部门责任，提高管理效率，防止出现施工过程中成本超支及后续运营中由于质量问题而增加成本的问题。
3.5加大各级财政资金和地方政府债券支持力度
建议政府建立交通运输发展规划资金保障能力评估制度，努力做到规划与财力相适应。在项目可行性研究阶段充分论证建设项目资金平衡方案，明确资金来源及规模，对有财政资金安排的项目开展财政承受能力评估论证，确保项目所在地政府财力可承受。适度增加收费公路专项债的规模，按照收费公路整个收费期所获得的预期收益来确定各地专项债券的规模，在分配额度时适度向中西部地区倾斜，以促进这些地区补上交通发展的短板，服务经济社会发展。
3.6创新PPP模式
随着交通运输业的快速发展，各地交通运输部门大胆创新，不断探索“公路+互联网”“公路+休闲旅游”“公路+物流园区”等新型业态，但受制于土地等配套政策，市场主体在积极挖掘交通项目自身及沿线资源经济效益上缺乏稳定预期和合法合规的实施路径，不利于发挥市场投资主体及专业机构的技术创新、理念创新、商业创新优势，也不利于充分发挥资源综合集约开发效应。建议中央交通运输部门联合科研院所积极收集各地基础设施多元化综合开发的典型案例，组织调研，了解交通企业在挖掘项目经济效益方面的创新举措以及面临的主要困难及政策需求，研究提出交通综合开发所需要的土地等有关支持政策。同时，指导地方政府及交通运输部门，积极与发展和改革部门、自然资源部门以及财政部门等协同推进，以创新和综合统筹发展的理念，创新交通PPP模式，提高交通项目的经济效益和实施的可行性，实现资源的集约高效利用。
3.7进一步探索收费公路权益上市
一方面，考虑到当前新建收费公路项目收益难以达到股东对上市资产回报率要求，高速公路经营公司可将高速公路改扩建项目、经济效益较好地存量高速公路项目作为上市的重点。另一方面，考虑到，当前股市总体低迷，高速公路经营企业可以借助现有的上市公司，通过资产重组等方式，实现借壳上市，缩短上市周期。此外，积极与有关交通运输主管部门汇报沟通，尽快理清拟上市收费公路项目土地权属，获取土地使用权证。
3.8强化项目盈利能力
实现对设计内容、造价内容、投融资内容、法务及财税内容的有效整合，形成相对完善且专业的投资管控工作机制、评价机制和保障措施，保证做到产权界定分明，政府补助到位，深度优化付费方式，强化激励与风险分担机制。
结束语
总而言之，当前国内像高速公路这样的大型建筑类项目有必要融入PPP项目发展建设理念，结合国家相关政策文件转变传统投融资观念策略，在项目评价有效提高的同时优化项目建设管理水平，为我国高速公路未来良性发展建设提供更多有价值的参考。
参考文献
[1]河海泉.试论PPP模式下交通运输基础设施建设投融资存在的问题与分析[J].经济纵横,2020(2):202.
[2]陈丽华.PPP模式下咨询机构业务的发展与期待[J].建材与装饰,2017(7):169-170.
[3]陈静,郭伟,张梦霞.我国西部地区农村公路建设融资方式研究[J].交通建设,2018(5):52-54.
[4]刘青.PPP融资模式研究——以中铁十六局A公司为例[D].2016.
[5]浙江省交通运输厅课题组.奋力开启融资新格局助力实现交通强国梦 ——现行融资政策对浙江交通行业影响的调研报告[J].交通财会,2018(5):17-22.
[6]翁燕珍.PPP新政策对交通运输行业的影响分析及对策研究[J].交通运输研究,2019,5(4):69-75.
论文作者:杨亚天
论文发表刊物:《工程管理前沿》2020年第1期
论文发表时间:2020/4/3
标签：项目论文; 高速公路论文; 融资论文; 政府论文; 投融资论文; 模式论文; 交通论文; 《工程管理前沿》2020年第1期论文;