抗震救灾资金审计探析，本文主要内容关键词为：探析论文,资金论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、抗震救灾资金审计的必要性
（一）抗震救灾资金数额巨大
截至6月23日12时，全国共接受国内外社会各界捐赠款物总计524.78亿元，实际到账款物510.78亿元，已向灾区拨付捐赠款物合计179.12亿元。这也是建国以来社会最大规模的捐款活动。同时，为了灾区的抗震救灾工作，中央对灾区的拨款力度和速度都是空前的。截至上述时间，各级政府共投入抗震救灾资金543.13亿元，其中中央财政投入496.01亿元，地方财政投入47.12亿元。随着抗震救灾资金工作的深入，赈灾款项及物资的流向已经成为国内外关注的焦点之一，社会各界也呼吁将救灾资金的来龙去脉透明化、公开化。
（二）抗震救灾款物可能由于管理不善等原因导致不当用途
救灾款物被私吞或被滞留、克扣的事件时有发生。当前，捐献的善款和物资及中央与地方财政抗灾救济资金，能不能安全有效地送达灾民的手中，也是一个重要的问题。2008年5月23日，成都市区街头多处出现标有“救灾专用”字样的帐篷，引发多方质疑。因为成都市区不属重灾区，也不在余震区域，市民不应使用救灾专用帐篷。四川省纪委会同有关部门已组成联合调查组展开调查。如何保证国家的财政拨款和捐赠人用爱心汇成的“爱的海洋”，能够真正流向受灾地区和受灾民众，抗震救灾资金审计显然不能缺少。
（三）国家支持对抗灾救济资金进行审计的态度明确
2008年5月16日，审计署决定对抗灾救济款项和物资进行审计，以确保救灾款项、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用。中纪委、监察部、民政部、财政部和审计署于5月20日联合发布《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》（以下简称《通知》），要求加强抗震救灾资金的监管，确保救灾资金款物真正用于灾区、用于受灾群众。《通知》要求加强对抗震救灾资金物资的审计监督和纪律检查。强化对救灾款物的跟踪审计监督，加大公开力度，定期向社会公布阶段性审计情况。民众日益响亮的要求财务透明化的呼声，以及相关部门适时出台的《通知》对捐款资金和物资进行审计的政策，标志我国的抗震救灾资金审计已进入正轨。
二、抗震救灾资金审计的目标与主体
（一）抗震救灾资金审计的目标
抗震救灾资金审计的主要目标是：(1)通过实施审计工作，全面、客观、公正地反映和监督中央以及地方财政救灾资金、社会捐款和物资的总体规模和使用、管理和分配状况的真实性、合法性和效益性。(2)通过检查、测试和评价，揭示款物收支过程中存在的不公开、不透明、随意性大等问题，查处贪污私分、挤占挪用等不法行为，保证资金专项使用，及时发放到位。(3)帮助各级主管抗震救灾资金的部门和相关单位找出内部控制的缺陷，逐步规范会计核算，完善款物收支和发放的管理制度，推动抗震救灾资金监督体系框架的建立健全和完善。
（二）抗震救灾资金审计的主体
抗震救灾资金审计的主体由政府审计、社会审计和内部审计三方构成。政府审计是国家审计机关（审计署）依法对抗震救灾资金管理使用的真实性、合法性和效益性等进行审计。由于抗震救灾的特殊性质（公共性、时间紧、任务重、群众参与度高），目前还是以政府审计发挥主导作用。社会审计属于受托审计，由具备特定资格的人员（如注册会计师）对被审资金使用状况、管理效益以及对有关部门和单位披露信息的真实性、合法性和效益性发表独立的审计意见。内部审计是各级政府部门（如民政、财政、水利部门）和相关单位（如医院、红十字会等慈善机构）自身对资金使用状况和使用效益的监督、检查。在不少国家，向慈善机构提供审计是一些会计师事务所的公益行为。我国空前规模的抗震救灾呼唤着作为“市场经济的监督者”的注册会计师们也积极地参与到此次审计工作中来，为抗震救灾工作出一份力。此次抗震救灾中，中国红十字会主动邀请中维会计师事务所正式入驻，审计署派出的审计小组也入驻中国红十字会。相信在未来，内部审计和社会审计的这种作用将会日益突出。
三、抗震救灾资金审计的基本原则
（一）真实合法与效益并重原则
对抗震救灾资金的真实性与合法性审计，可以严格控制赈灾资金收入和支出的流向，也可以揭露出专项资金在使用中存在的贪污私分、截留、挪用等不法行为。而对效益性进行审计，通过评价资金使用的各个环节，揭露出浪费、管理不善等现象，并找出影响效益的原因，以便采取针对性的措施，从而保证抗震救灾工作的有效进行。当然，赈灾资金是“高压线”，随着法治意识的增强，有意识的违纪违规会相对减少，合法性、真实性审计的重要性相对减弱，而效益性审计在未来则更显重要。
（二）事前重视原则
审计提前介入，监督关口就会前移。传统审计往往是待项目完工后进行的审计，这种审计明显无法对审计项目进行全过程的监督，致使资金使用失控。一旦出现不法行为或不合理的行为都会造成救灾资金事前、事中的管理混乱，造成无效率，而且这种损失往往难以挽回。可见，事后监督有不可弥补的缺陷。因此，开展审计工作要重视事前审计。在对某一大型救灾项目进行决策时，审计人员应该参与到项目管理过程之中，对其可行性和有效性进行评价、分析，以杜绝“亡羊补牢”式的审计。事前审计往往有利于真正使抗震救灾资金的收入和开支得到有效地控制，发挥出审计监督的“预警”作用，从而达到预期目标。
（三）重要性原则
由于抗震救灾资金的复杂特征，审计工作覆盖的过程涉及的单位多、专业性强、时间跨度大，对审计机关的人员素质、所需经费等都提出了更高的要求。由于审计力量不足、经费有限、任务繁重，因此，在确定审计项目时，必须考虑审计工作的成本和效益。应根据重要性原则，选择资金量大，与灾民生产、生活密切相关、能产生较大社会反响的专项资金作为审计首选项目进行重点审计。这种集中力量于关键项目的审计，有利于提高审计工作的效率。
（四）“以人为本”和公开透明原则
温家宝总理在2008年5月25日的记者招待会上，特别强调：“我们在处理这些突发事件，以及国内其他问题上，坚持以人为本的原则不会改变，坚持对外开放的方针，永远不会改变。”坚持公开透明原则，善用救灾款，不仅是政府对国人的一个交待，也是对全世界奉献善心者的尊重。而这种交待或尊重，会激发更多人的捐赠热情，从而让更多的灾民得到有效救助。《通知》强调，要提高救灾款物管理使用效益和公开透明度，加强对救灾款物管理使用情况的监督检查和纪律检查。透明原则要贯穿于救灾款物管理使用和审计的全过程，主动公开救灾款物的来源、数量、种类和去向，自觉接受社会各界和新闻媒体的监督。《通知》也明确要求有关省级审计机关每周要向审计署报告救灾款物审计情况，审计署每月向社会公布阶段性审计情况。救灾工作全面结束后，向社会公告救灾款物管理使用的最终审计结果。这些充分体现了党和政府“执政为民、以人为本”的执政理念和推进民主法制建设的决心。
四、抗震救灾资金审计的要点与技术方法
（一）抗震救灾资金审计的要点
1.各级政府部门和相关单位接收和发放救灾物资和资金的内部控制制度是否完整、健全和有效；有关单位接受捐赠的各项手续是否合理合法，凭证是否合理，是否做到“账证相符、账物相符”；是否按照国家的有关法律、法规规定开设特别的独立账户、专款专管，有无转移或隐瞒资金收入、私设“小金库”等行为；款物分配和支出是否符合规定，数额是否准确无误，有无虚列或列而不支的情况；有关单位是否及时结转资金增值收入。
2.各项抗震救灾资金的来源是否正当；收入的渠道是否畅通，有无专门的单位、部门和人员负责管理；抗震救灾资金管理部门对国家财政拨入地方政府的救济款，以及社会、个人向慈善机构捐赠的赈灾款项及物资是否均及时、足额入账；接收捐赠的实物质量是否合格，是否进行妥善保管，有无因保管不善发生损坏贬值的情况；是否及时真实地向社会各界公布其款项收支及物资收发情况。
3.捐赠人是否按照捐赠协议约定的期限和方式将捐赠财产转移给受赠人；捐赠人公开表态的大额捐款与实际捐款对比，是否存在“空头支票”；捐赠人通过各银行业金融机构汇出的抗震救灾捐款是否按规定免收手续费或多收的手续费是否及时返还。
4.抗震救灾物资采购是否按规定进行招标，价格是否合理，有无质次价高情况或价格明显高于市场同类产品价格的情况；救灾专用品（如帐篷）是否按规定在使用后及时回收和妥善保管；社会捐赠管理运行机构行政管理开支是否符合规定，是否提取管理费。
5.抗震救灾专项资金（如堰塞湖抢险治理资金、灾区校舍建设资金）的使用是否坚持专款专用原则，有无挪用或贪污的行为；专项资金的使用范围是否均符合民政部、财政部的有关规定；是否存在有偿使用资金的情况或提取周转金；是否存在领导干部玩忽职守造成重大损失和财物分配中虚报浮夸、弄虚作假案件。
6.是否按捐赠人的意愿分配救灾资金；是否将赈灾款项使用的重点放在重灾区和重灾户，灾民的基本生活水平是否得到保障；中央规定发放的因灾生活困难群众补助金、救济粮、孤儿孤老孤残人员基本生活费和遇难人员抚慰金是否分配到位、手续完备；地方政府是否存在分配资金中间环节过多、资金层层截留，导致滞拨抗震救灾资金款项、滞留救灾物资的问题；地方干部是否存在夸大灾情、贪污私分、挤占挪用资金或倒卖捐赠物资的违法违纪行为。
7.抗震救灾资金的发放是否坚持“公平、公正、公开”的原则；是否存在随意分配、优亲厚友的现象；在发放过程中是否坚持民主评议、分配方法和数量公开的程序；是否将所发放的实物、现金的数额予以公示。
8.是否能从管理制度上发现问题，向有关部门和单位提出切实可行的建议，促进抗震救灾制度的完善。
（二）抗震救灾资金审计的技术方法
1.采用“全过程跟踪审计”模式。“全程跟踪审计”模式可以通过事前、事中和事后的控制，将审计工作贯穿于资金流转的全过程，审计人员对财政拨款与捐赠财物的收支进行全程跟踪，包括中间必需的再分配环节及最终分配环节，必须做到有据可查；尤其是最终交付受灾民众这一环节，必须有受益人接收救灾款或物资的详细记录（记录内容必须包括分配事由、交付单位名称、接收人身份信息、接收的款项或物资数量），而且必须公布受益人联系信息以便核对。
2.常规审计和审计调查相结合。在运用常规审计方法时，除了要使用检查、盘点、询问等方法外，还要经常使用分析性复核、观察和利用其他专家工作等方法：(1)深入到救灾项目现场，通过实地察看项目工程质量，揭露项目实施单位弄虚作假和“豆腐渣”工程的行为，防止类似校舍倒塌后大量学生伤亡惨剧的发生；(2)以多种方式深入到镇、乡、村、户进行实际情况的核实，揭露在抗震救灾资金分配过程中的不法行为和私分、挪用等违法违规行为；(3)深入调查灾民对抗震救灾资金分配、使用的意见和看法，评价资金的使用是否达到了预期的目标、发挥了应有的效益。通过常规审计和审计调查，既能更有效地监督资金的筹集、分配和使用情况，又能查清资金的使用效益和制度执行过程中存在的不足，进而深入地解剖分析，找出产生问题的深层次原因，并及时提出切实可行的审计建议。
3.传统审计与计算机审计相结合。审计人员可以利用审计通用软件，或设计出抗震救灾审计的专用软件，还可以利用数据库、EXCEL等技术对凭证、相关业务资料进行分析性复核、计算、分析。在信息化环境下，不少重大违纪违法问题会在信息系统或电子数据中显现出一些特征来；审计人员在进行数据分析的过程中把握这些特征，才能发现线索。计算机辅助审计既能做到全面检查抗震救灾资金的真实性，又能及时发现审计线索，突出审计重点，提高审计效率。可见，随着计算机网络技术的不断成熟，外部审计人员可以最终通过计算机远程审计达到“连续审计监控”，因此，该审计技术可以对抗震救灾资金进行实时监控。
4.“同级审”和“上审下”相结合。“同级审”是指对由本级政府审计部门对同级政府机构和社会团体管理的抗震救灾资金的管理和使用状况进行审计监督，对审计中发现的资金收支管理中存在的违规违纪现象予以纠正，促使被审单位健全各项管理制度，提高资金的管理水平。“上审下”，也称“交叉审计”，是对下级政府机构和单位管理和使用救灾资金的状况进行的审计监督。该方法容易做到真实客观，审计过程中遇到的阻力和困难相对较少，便于对不法行为的认定和处理，有利于维护政令统一，理顺分配关系。“上审下”和“同级审”的结合，有利于调动各方面力量，构筑出一个有效的资金审计监督机制，从而发挥审计整体效能。
5.抗震救灾资金的审计证据和审计报告。为充分发挥有关单位和公民的监督作用，可以向社会公开征集审计线索（证据），并及时进行反馈。审计人员不应简单罗列审计证据，孤立编制审计工作底稿，而应结合审计评价依据，善于分析审计取证资料，从多角度挖掘本质上的问题；在此基础上精心编制工作底稿，为形成审计报告奠定基础。抗震救灾资金的审计报告不仅包括标准化的审计报告，对有关管理部门关于管理使用资金的真实性、公允性和效益性报告和披露发表审计意见，而且还要及时专门针对一些重大项目进行审计和报告。不仅要对资金的来源和去向做出整体的评价，还要披露一些重要的明细事项。这样，审计报告才可以明确地体现资金的使用状况，而且便于阅读、理解，让献爱心的人和纳税人知道钱、物用在了什么地方。救灾采购商品的单价和分配数量一般不属什么商业机密。普通商品即使价格数据不披露，输入名称、规格、型号，上淘宝网等都可大致查出，其他购买者也没有理由与红十字会等慈善组织在价格方面进行攀比。
五、推动抗震救灾资金审计的措施
（一）借鉴国际救灾资金审计经验
捐款前先查阅慈善机构的财务报告，这在欧美捐款者中已形成习惯。打开2007年度由普华永道审计的国际红十字会的财务报告，从员工福利、救援物资运输与储存，到差旅费用及行政开出等，一目了然。国际红十字会及MSF等慈善公益组织，每年接受外部审计是保持捐款使用透明度的方式之一。目前，我国抗震救灾资金审计工作才正式起步，因此，要与有经验的国家和组织进行交流，从而提高审计水平，保证抗震救灾工作的顺利进行。在借鉴经验的同时，还要密切联系我国的实际情况，将市场调节和政府指导相结合，推进我国抗震救灾资金审计工作的深入开展。
（二）加快抗震救灾资金审计法规制度建设
除前述《通知》外，我国还颁布了《审计法》、《公益事业捐赠法》、《政府信息公开条例》、《国家审计基本准则》、《审计机关对社会捐赠资金审计实施办法》、《救灾捐赠管理办法》（民政部2008年4月28日）、《关于做好抗震救灾金融服务有关工作的紧急通知》（央行、银监会2008年5月24日）、《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》（中纪委、监察部、民政部、财政部、审计署2008年5月31日）、《汶川地震抗震救灾资金物资管理使用信息公开办法》（民政部2008年6月1日）、《汶川地震灾后恢复重建条例》（国务院2008年6月4日）等多项法规，这些是开展抗震救灾资金审计的保障和依据。但上述法规对抗震救灾资金审计的具体实施办法规定不够完善。应修订相关法规，配合出台财税、金融、政府采购等配套政策，建立救灾款物信息披露和审计公告等制度，使抗震救灾资金审计等更具可操作性和强制性。可考虑由民政部、财政部、发改委、审计署、“中注协”及慈善界等单位联合成立专门委员会，共同研究抗震救灾审计的作用和具体措施（如收费标准与方式），制定具有可操作性的《抗震救灾审计准则》，使抗震救灾审计的范围、内容、程序和方法等走向制度化，使抗震救灾审计的实务操作规范化。
（三）充分利用网络信息技术手段
为提高审计工作效率，应加快抗震救灾资金审计信息化建设。我国审计软件的开发滞后于会计软件，应针对抗震救灾审计工作实际情况开发实用的审计软件，并逐步实现审计软件的市场化、产业化。当前可针对抗震救灾审计的某些环节，开发切合实际的辅助软件，解决计算机辅助审计在应用软件上存在的“瓶颈”问题。同时，信息技术在抗震救灾审计中的应用要稳步发展，要与社会发展和审计的现状相适应，不可片面地追求“一步到位”，盲目追求最先进的技术和最高级的软、硬件环境。此外，注意保护捐赠人的权利，依靠捐赠人的监督是保障捐赠使用透明度的一个重要途径。审计人员可以在网站中根据捐款数额多少来设立“一对一”、“一对多”、“多对一”的监督方式，尝试性地将审计监督权交给捐赠人自己来行使。对救灾物资收入与发放的监督也可采用类似的方式。
（四）正确处理抗震救灾与审计的关系
在灾害发生后的一段时间里，救人是摆在第一位的；灾民的紧急救助和临时安置任务非常紧迫，这就要求在确保不影响抗震救灾工作顺利开展的前提下，根据抗震救灾的进程和需要，有步骤、有间隔地安排审计工作。如果审计过早介入或全面展开，不但不会取得应有效果，还可能会分散抗震救灾工作的精力，影响抗震救灾工作效率。因此，审计监督应有序进行，把支援抗震救灾与审计工作开展同部署、同落实。当前，应坚持高标准、严要求，突出抓好抗震救灾专项资金的审计，以实际行动支援灾区抗震救灾、重建家园。同时，在保证审计工作质量的前提下，要加强审计管理，压缩审计成本，以达到节俭审计外勤经费，减轻被审计单位负担，提高审计工作效率的目的。
（五）加强抗震救灾审计过程中的廉政建设
此次抗震救灾资金涉及的金额较大、部门较多，不仅要加强对各级政府和相关单位的廉政教育，而且还要加强审计人员的廉政教育，引导广大审计人员树立正确的人生观和价值观，自觉抵制“糖衣炮弹”的侵蚀。加强对审计组及审计人员执行审计工作纪律和廉政规定的监督检查，严禁接受被审计单位提供的公款宴请、消费娱乐活动，一经发现，从严处理。可采取审计工作回访、公开举报电话、设立意见信箱等措施，严格规范和监督审计人员的行为，确保审计工作的客观性，切实步入“公平、公正、公开”的和谐审计工作新境界。
（六）强化审计整改并向社会及时通报
始终坚持“审、帮、促”原则，在把问题查明、揭示出来的基础上，强化审计整改，加强管理，堵塞漏洞，使审计促进抗震救灾资金合法、合理、有效使用，发挥资金在抗震救灾工作中应有的作用。同时，应大张旗鼓地宣传对抗震救灾资金违规行为的处理处罚措施，极力营造抗震救灾资金“高压线碰不得”的舆论环境，对贪污、截留、挤占、挪用地震灾后重建资金的人和事从重、从快严厉惩处并及时向社会公开通报处理结果，以儆效尤。
（七）重视抗震救灾审计过程中的协作
抗震救灾审计不只是政府审计部门单方面的事，还应与纪检、监察、财政、民政等部门和有关单位相互配合，形成合力，共同开展工作，充分利用各部门的信息资源优势，搭建良好的信息交流平台，实现资源共享，更好地进行调研交流，以便有选择地针对重点环节、重大项目进行审计。在可能的情况下，还可适当延伸审计功能，开展环境审计（如废弃物治理审计、能源审计、灾区重建规划审计）、安全审计等，防止次生危机造成二次破坏。
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