关贸总协定体系下日本进口体制的特点及其启示，本文主要内容关键词为：关贸总协定论文,启示论文,日本进口论文,体制论文,体系论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
日本于1955年9月加入关贸总协定，但其当时的进口体制仍遵循“原则禁止，个别批准”的方针，直到1960年，日本才开始实施贸易自由化。随着其经济实力的增强，日本逐步提高了市场的开放度。仅在1981年至1985年间，日本政府就先后采取了七次自由化改革，其中1985年7月提出的“开放市场行动计划”影响最大，从此确立了“原则自由、例外限制”的进口体制方针。近几年，日本又采取了大量削减关税的措施，并开始逐步解除一些农产品的进口限制。目前，日本已是世界上关税负担率①最低的国家，实行关税配额等数量限制的商品种类也已降为28种，其中除皮制品和燃料油外均为农牧产品。所以，日本对工业品进口的正式的贸易障碍确实已非常低了。有人据此认为日本是当今世界贸易最自由开放的国家之一，还有人称日本是国际自由贸易体制的积极拥护者和推动者，是遵守关贸总协定规则的典范。然而，美欧等国与日本的贸易摩擦却愈演愈烈，他们尤其对日本制成品市场的低进口渗透率②表示强烈不满，猛烈“攻击”日本的高进口壁垒，特别是非关税壁垒和无形壁垒。
日本进口体制究竟是自由开放的还是高度保护的？如果是后者，日本又是如何灵活地运用或巧妙地规避关贸总协定的规则的？为什么这种高度的保护能有效地支持产业的发展？本文试图对这些问题进行探讨，以求得出一两点对我国建立符合国际惯例的进口体制有借鉴意义的启示。
一、日本进口体制框架
根据关贸总协定贸易政策审议机构1992年对日本贸易体制的审议报告，我们得以较全面地了解日本的进口体制。
其进口制度的基本原则是：为推动日本经济和贸易的稳定发展，把控制和调整限制在最小限度。作为进口制度的基础，日本建立了一套进口管理的法律体系，包括“外汇外贸管理法”、“海关法”及其它与海关相关的法规，“进口出口交易法”、“食品控制法”、“麻醉品控制法”等等。
根据上述法律原则，日本在进口管理中主要运用以下手段：(1)进口登记及申报制度；(2)关税；(3)海关估价和清关手续；(4)消费税等国内捐、税费；(5)进口禁令；(6)进口许可证；(7)进口配额；(8)进口审查、监视；(9)国营贸易；(10)行政指导；(11)进口卡特尔；(12)技术要求及标准；(13)政府采购；(14)反倾销、反补贴税；(15)其他，包括调节竞争与垄断的产业组织制度、流通体制、系列交易制度等等。下面试图对这些管理措施的特点进行较为深入的分析与探讨。
二、日本进口管理措施的特点
（一）有效的关税壁垒
日本目前的关税制度是在其60年代初实行贸易自由化、进行关税改革以来重新确立并逐步发展完善的，它在60、70年代的很长一段时间里对日本产业的发展起到了重要的保护作用。日本关税壁垒的有效保护性主要基于其以下几方面的特点：
1.多重税率。日本关税有四种税率：一是基于海关关税法的普通税率，目前实际上仅有13%的税目适用普通税率，这是最不优惠的一种税率；二是GATT的约束税率，日本97%的工业品和59%的农产品有约束税率，但仅在其低于普通税率和临时关税时才真正适用；三是临时税率；四是普惠制(GSP)下的优惠税率，这是最优惠的税率，但仅适用于部分发展中国家。临时税率在日本的关税制度中占有重要地位，并构成其一大特色。作为根据经济和产业的发展状况改变关税的重要途径，临时税率原则上以一年为期设定，且要按各年度审议，然而90%将延展到下一年。自从1960年实行以来，临时税率的覆盖率一直在增长，目前日本85%以上的税目实际适用该税率，其对工业品的影响比对农产品更大。日本在东京回合之后所作的关税变动，包括最近在乌拉圭回合中的减税措施，都是以临时关税形式作出的，这有助于提高日本关税结构的灵活度，但由于大部分临时关税是对原已低税的项目减税，故而又进一步增强了关税的偏离度③。据估算，临时关税的存在使日本现行税率降低了1/5，而使关税偏离度提高了1/4。这实际上增加了关税的倾斜性和差异性保护程度。绝大部分临时税率低于普通税率，但也有1%的产品（农产品占5%，工业品占0.5%），其临时税率高于普通税率，由此也可见临时税率的保护意义。
2.关税结构的阶梯性。日本的税率水平不高，平均税率为6.9%，其中农业品13.9%、工业品5.2%，且近年仍在不断减税。但日本关税的有效保护性较强，这主要体现在其关税的阶梯结构上。如下表所示，无论是工业品还是农产品，原材料与半成品进口的大幅度税差有力地加强了对国内加工业的保护程度，促进了国产化的深入进行。
表1 1991年日本的关税结构(%)
资料来源：关贸总协定秘书处据UNCTAD提供的数据整理。
3.关税的偏离度。日本的关税结构还呈现高度的不平衡性，有的税率高达60%，有的却免税，全部产品的偏离度达140，其中农产品为106，表明其税率水平较高但相对统一的保护结构，工业品偏离度为136，体现了较强的差别保护。例如对酒精饮料和非酒精饮料、蔬菜和水果等相似而高度替代性的产品，差别关税引起的价格差足以导致贸易和国内生产类型的扭曲。日本最近对制成品的降税，大多集中在低税产品上，而基本未触及高税率，由此，尽管总体税率水平下降了，但制成品内的关税偏离度反而加大了，反映关税歧视也加强了。
4.灵活多样的关税形式。日本对95%的税目实行从价税，但也部分地使用非从价税，以对付低价进口的竞争。这些变化的税种包括从量税、混合税、季节关税、滑动关税等，其共同特点是能对较便宜的商品征较重的税，且灵活可变，从而有效地保护本国生产者，同时兼顾本国消费者的利益。
由上述可见，日本的关税制度灵活易变，有极强选择性，能针对具体商品采取差别关税，从而虽然税率水平不高，但保护效果显著，其许多做法值得我国学习借鉴。
（二）灵活多样的非关税壁垒
有人把日本的贸易壁垒形容为“洋葱头”，剥下一层还有一层。50年代以进口外汇配额形式表现出来的直接进口限制属于第一层，在推行贸易自由化的60年代明显加强的关税壁垒属于第二层，随着关税水平的不断降低，第三层壁垒，即各种非关税壁垒的作用变得突出起来。根据美国能源委员会监视调查小组1986年的报告，当时世界贸易中存在751项贸易障碍（其中关税、非关税障碍各为229和522项），日本占72项（关税、非关税障碍各为23和49项），是贸易壁垒最多的国家④。世界银行的资料也表明，1986年，日本以非关税壁垒为核心手段控制的进口占全部进口的比例达20%，为发达国家中最高的，高于美国(15%)、欧共体(13%)和所有发达国家的平均水平(16%)⑤。
日本的非关税壁垒形式多样，灵活多变，并且非常善于钻关贸总协定的空子或利用其条款。海关估价和清关手续、技术要求和标准、进口配额、政府采购等均为日本常用的非关税壁垒。尽管日本的海关估价制度已与GATT的有关协议大致相符，但在清关手续上还存在许多障碍，使得进口手续繁琐，拖延时间长。例如食品自动销售机的进口，企业须同时提出170张以上的申请书；又由于税务及安全检查分属不同部门，经常延误通关，食品通关时间长达10天以上。到1992年，海运货物通关所需平均时间仍为6.2天。日本还通过许多规定技术要求或安全标准、检验程序的国内专门立法，筑起严密的进口壁垒。首先，这些法规与国际标准有差别，又缺乏透明度，所以难免形成对别国的歧视；再加上制定的标准可能过于严格或特别，极易被用作歧视进口的工具；此外，对照这些标准进行检验所需的时间、手续、费用也可能形成进口障碍。况且，日本国内还有许多非官方制定的、私营组织自行实施的标准与规定，那更缺乏透明度，也更难保证其合理性与公正性，同时也更不易为关贸总协定所影响。日本的技术与标准壁垒很能反映出其非关税壁垒灵活多变、层出不穷的特点。
然而，随着关贸总协定逐步将非关税壁垒作为谈判要解决的主要问题，并且随着作为多边谈判的结果有一个又一个关于非关税壁垒的多边协议产生，日本的非关税壁垒也在日益被制度化、规范化、透明化。“洋葱头”似乎又要被剥掉一层，但是，里面还有一层。
（三）“看不见的保护”——无形壁垒
这是最使人感到棘手的一层，因其“无形”，别人甚至无从下手去“剥”日本的无形贸易壁垒，主要指由其国内社会、政治、经济等方面的结构制度形成的对贸易的扭曲或限制。这已不仅仅是狭义的贸易政策，而涉及其社会经济生活的内部结构；同时，其政策手段和表现形式也不再局限于通常所见的直接与贸易或贸易过程相关的那些，以此与一般的非关税壁垒相区别。在日本，重要的无形壁垒包括行政指导、流通体制、系列交易的企业集团制度、调节竞争垄断的产业组织制度等等。
行政指导指政府通过非正式的规定劝说私营企业进行合作以实现某一特定的政策目标。行政指导可能在各国都有，但它在日本的作用和影响特别强大。它可用于影响进口税率的水平和配额协定下的进口来源等等。虽然行政指导对企业不具强制力，但进行指导的政府机构往往掌握着或操纵着能直接影响企业利益的一些政策手段，从而保障行政指导得以实施。有报告透露，通产省因Lions公司打算不遵从其劝告进口商业汽油，而要求金融机构停止向Lions公司贷款。由此可见这种非正式的、不具备法律强制力的行政指导在实行中的巨大威力。而同时，它又往往是不公开的，所以极具隐蔽性和灵活性。
日本垄断、低效的流通体制作为阻碍进口商品自由流通的重要途径，早已受到各国的批评和关注；然而，在此背后，还有影响更深远的产业组织制度，调节着各类企业间的竞争与垄断关系，在保护其国内厂商及其产品免遭外国竞争冲击、却又保持竞争与创新的动力方面，起着不可忽视的作用。例如日本“出口进口交易法”规定，在一定条件下，可以成立进口卡特尔而免受日本反垄断法的禁止。这些条件包括：国外出口商是受国营贸易组织或出口卡特尔严格控制的；或存在着日本与别国之间的国际协定，规定日本的进口要达到一定水平；或进口需求的集中对于利用某一外国的自然资源被认为是必要的。
除进出口卡特尔以外，日本反垄断法在一定条件下还有一些例外，允许某些卡特尔行为及许多后被别国称为“不合理的贸易限制”、“不公平贸易措施”的“限制性商业做法”存在，这包括独家经销渠道、集团抵制新公司进入，垂直定价安排等。这些壁垒大多并不直接反映在贸易政策措施中，虽然“无形”，但作用重大。而现行的关贸总协定规则对之根本无能为力。美国则将这称为日本进口的“结构性障碍”，1989年7月至1990年6月，日美进行了经济结构协调谈判，在达成的协议中，日本在储蓄——投资形式、土地利用、流通体制、排他性交易惯例、系列交易体制、价格机制等六方面作出了进行结构调整的承诺。然而，进行结构调整必然很深地涉及一国的社会经济体制，在这方面进行国际协调决非易事；尽管关贸总协定也表现出要将竞争等问题列入下一轮回合的议题的意向，但要达成协议显然还有漫长的道路要走。
小岛清教授在他的《对外贸易论》⑥中指出：“一国的经济政策……都或多或少地影响到贸易，从这个意义说，一切经济政策都是广义的贸易政策。”这很能体现日本的贸易政策思想。战后日本的各项经济政策均以产业政策为核心和“龙头”，产业政策的主要任务又表现为保护国内市场及民族工业、扶植新兴主导产业，以迅速实现工业化和经济增长的目标。可以说，日本无形壁垒的实质正是这种以产业政策为核心的保护，而其一重要特色是谋求“设定下的竞争”的产业组织制度。“设定”在此指对特定产业一定范围内的企业的经营规模、产品标准、销售渠道以及定价策略等方面设置某些“限制”，以鼓励企业合并，形成规模效益，减少市场风险；与此同时，又促进企业间的竞争，以维持其经营与创新的活力。“设定下的竞争”往往对外形成垄断，调整经营秩序，增强产业的国际竞争力，但对内则促进企业间激烈的竞争，使企业时刻具有危机意识，从而励志图新，不断提高自身素质。因为产业政策的保护强调非长期性，整个产业仍然面临着进一步自由化后外来竞争的威胁，这也使得企业间的竞争向促进投资、提高实力的方向发展，而避免导致性的价格竞争。
由此可见，日本以产业政策为核心的无形壁垒不仅保护国内市场和现有民族工业，更要保护产业发展的生命力之源。正因为如此，其保护才是积极的、促进发展的，而不是培养惰性、滋长依赖感、从而扼制生机活力的。
三、小结与启示
综上所述，日本的进口体制确实存在高度的保护，只是其保护的手段和形式很巧妙、很高明。日本关税壁垒的设置颇具匠心，因而具有很高的灵活性和选择性，虽然总体税率水平不高，但因其税制与结构上的特点使得关税能对相似的产品形成价格差别，有效保护程度较高。所以从其很低的关税负担水平并不能表明其关税的保护水平低。随着关贸总协定在非关税壁垒方面的规则的建立完善，日本的非关税壁垒也逐步规范化、制度化；但在这方面，规则尚未涉及或难以覆盖的空白、漏洞还很多，旧壁垒难以一下子清除，新壁垒还将层出不穷。尽管如此，非关税壁垒已日益受到国际贸易体制的关注和制约，也极易遭到贸易对手的批评与报复，因此其使用必将受到限制。对此，日本还有它的更高招术——无形壁垒。将这种由于国内的社会、政治、经济结构与制度而形成的对贸易的限制或扭曲，同一般的直接影响贸易的非关税壁垒相区别，能突出这类壁垒在当前日益显著的重要地位，适应国际经济一体化、国际经贸协调日益渗入各国国内政策领域的大背景，以及在此形势下国际贸易政策的发展趋势。
然而，日本的以产业政策为核心的无形壁垒并不是最近才有的，而是在其战后经济高速增长起步时就开始确立的。我国目前的状况与那时的日本有许多相似之处。所以，我国要改革进口体制，使之能充分发挥进口的作用，推动我国产业的发展与经济增长，并同时符合国际贸易体制的规则惯例，也应学习与借鉴日本进口体制的经验。首先，完善我国的关税制度；其次，按关贸总协定的要求将原有的壁垒规范化、制度化、透明化，并在不违反关贸总协定的规定的前提下，建立我国的非关税壁垒；此外，最根本的是，学习运用产业政策进行积极的保护，顺应上述国际经贸发展的新趋势，对我国目前而言，尤其要突出加强产业组织政策的作用，有效地调节垄断与竞争的关系。
历史不会重复，别国成功的道路更不可能被原样照搬而再度奏效。但其经验、其所反映的政策思想却总是会对我们有所教益、有所启迪的。（1994年11月稿）
注释：
①关税负担率指关税收入额与进口总额之比。
②进口渗透率指进口在国内市场所占比率。
③关税偏离度反应关税的差别离散程度，由税率标准差除以平均税率而得到偏离度指数。
④《国际经贸消息》1989年5月22日。
⑤世界银行：《1987年世界发展报告》，中国财政经济出版社，1987年版，第142页。
⑥小岛清：《对外贸易论》南开大学出版社，1992年4月。