欧盟东扩及其少数民族保护的问题与出路——以中东欧“2005－2015年罗姆人融入十年倡议”的初期实施为例，本文主要内容关键词为：为例论文,少数民族论文,出路论文,初期论文,中东欧论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
从上世纪90年代开始，欧盟就越来越关注少数民族保护问题。在决定东扩后，少数民族保护问题成为欧盟考验中东欧候选国的重要方面。欧盟对这些国家的少数民族保护具有巨大的政策塑造作用、议程设定作用和舆论导向作用。要求入盟的中东欧国家必须积极关注少数民族问题，加强少数民族保护的制度、法律建设，以促进少数民族的权利和社会融入。
然而，从欧洲经济共同体到欧洲共同体，再到现在的欧盟，却一直没有发展出独立的少数民族保护法律体系和制度体系，使欧盟在少数民族保护方面越来越滞后于形势的发展，重新思考和塑造其少数民族保护政策框架，将是欧盟未来扩大进程中无法绕过的问题。
一、欧盟东扩及其少数民族保护的发展
欧盟组织从早期的欧洲经济共同体开始，就主要关注经济合作问题，人权问题则主要交给欧洲委员会（the Council of Europe）。此举导致长期以来，欧共体基本不关心人权问题。上世纪80年代之后，人权越来越成为国际社会和国际组织关心的话题，欧盟也开始发展自身的人权保护轨道，少数民族保护问题便逐渐被纳入欧盟的视野。
上世纪80年代初，在一些少数民族和进步团体的压力下，欧盟开始认识到自身的少数民族及其保护问题。1981年，在欧洲议会议员阿尔伯（Alber）和史陶芬伯格（Stauffenberg）发起下，欧洲议会曾通过一项决议，呼吁欧盟制订一个关于保护少数民族的“少数民族人权法案”。① 1993年6月22日，出于东扩的需要，欧洲共同体各国元首和政府首脑聚首哥本哈根，通过了中东欧国家入盟的三项基本标准：（1）拥有捍卫民主稳定的机构、法治、人权、尊重和保护少数民族；（2）拥有行之有效的市场经济，以及应对欧盟内部竞争压力和市场力量的能力；（3）履行成员国职责的能力，包括恪守政治、经济和货币联盟的宗旨。其中少数民族保护作为入盟标准的一个方面，意味着欧盟将比过去更加注重中东欧的少数民族保护问题。
但是，十多年过去，欧盟仍然没有出台任何一项针对少数民族保护的专门条款，更没有专门的少数民族保护条约和标准，甚至“少数民族”、“少数民族保护”等字眼也极少出现在欧盟和欧共体的条约之中。
欧盟缺少少数民族保护的制度框架和具体标准，主要是基于以下几方面的原因：（1）国际上尚未对少数民族保护问题设定原则和标准，也未设定各国义务，如何对少数民族进行定义，如何对待少数民族，总体上被认为是国家内部的事务，根据辅助性原则，欧盟尤其不能过多参与主要属于国内事务的少数民族保护问题；（2）在文化政策领域，欧盟的主要目标就是促进文化多样性，统一的少数民族保护标准和政策有相悖于这个目标的嫌疑；（3）欧盟在少数民族保护方面，“有相当可观的法律依据”，② 因此，没有必要再制定少数民族保护标准；（4）少数民族保护是欧盟的“弱项”，问题提出的时间不长，统一的少数民族保护政策和标准怎么制定，内容如何，如何实施，可能还有待时日。
欧盟没有发展出明确的少数民族保护标准和统一的少数民族保护政策，并不表示欧盟没有少数民族保护的任何政策，更不代表欧盟在少数民族保护方面无所作为。主要由于东扩的动力，欧盟从上世纪90年代开始大力着手解决少数民族保护问题，采取了很多措施，只是这些措施零散地表现在欧盟政策的各个方面，尚未形成欧盟少数民族保护框架。这些保护成员国和候选国少数民族的机制和要素主要体现在以下几个方面：
（一）欧盟的各种人权条约和人权条款，被认为暗含了少数民族保护的内容。
欧盟没有制定专门的少数民族保护制度和标准，但是，欧盟官方并不认为在少数民族保护方面，欧盟没有法律依据。这些法律依据分别散见于国际、欧洲，特别是欧盟的各类关于普遍人权的条约之中。这些条约包括《世界人权宣言》《消灭种族歧视国际公约》《欧洲人权公约》《欧盟基本权利宪章》以及后来的《欧盟宪法条约》，这些条约从“个体权利”角度看待少数民族的成员和主体民族的成员，认为他们是具有同等法律权利的主体，保障个体人权的相关条款实际上包含了对少数民族权利的保障。被欧盟广泛引用并作为暗含少数民族保护的人权条款有：（1）《公民权利与政治权利国际公约》关于“伦理、宗教以及语言上的少数民族有使用母语的权利”；（2）《欧洲共同体条约》第13条（此为经《阿姆斯特丹条约》引进的新的条款）规定：“在不影响本条约其他条款的情况下和在本条约授予共同体的权限范围内，理事会可根据委员会的提案并同欧洲议会磋商后，以全体一致同意采取适当的旨在同基于性别、种族、宗教信仰、残疾、年龄或性生活取向的歧视作斗争的行动。”（3）《欧盟基本权利宪章》（2003年后作为《欧洲宪法条约草案》的第二部分）第21条第1款：“任何基于诸如性别、种族、肤色、人种或社会出身、基因特征、语言、宗教或信仰、政治的或其他方面之观点、少数族裔成员之身份、财产、出身、残障、年龄或性取向等基础上的歧视，均应予以禁止”；（4）《欧盟基本权利宪章》第22条规定：“联盟应尊重文化、宗教与语言的多样性”；（5）《欧洲联盟条约》第126条（经《阿姆斯特丹条约》调整为第149条）关于尊重成员国文化、语言等方面的差异，进行教育合作，提高教育质量；（6）《欧洲联盟条约》第128条（经《阿姆斯特丹条约》调整为第151条）关于促进成员国文化繁荣，尊重民族文化传统，保存具有欧洲意义的民族文化。③
例如《欧洲基本权利宪章》第22条“尊重文化、宗教与语言的多样性”就被欧盟官方认为包含了少数民族保护内容，官方专家认为，由于欧盟成员国需要批准《欧洲少数民族保护框架公约》和《欧洲地区与少数民族语言宪章》，这使该条款可以被理解为少数民族保护条款，对于有些欧盟成员国尚未批准生效的质疑，欧盟认为，“尽管未生效却被国际社会所广泛接受”。④
（二）将“少数民族保护”纳入“少数群体保护”框架之内。欧盟分别针对性别、种族和民族、遗传特征、宗教、残疾、年龄和性取向等主要就业歧视现象发布了一系列指令，包括《平等待遇指令》（反对性别歧视），《种族就业指令》（反对种族和国别歧视），《就业框架指令》（反对基于遗传特征、宗教、残疾、年龄、性取向原因的歧视），《种族平等待遇指令》（不分种族或民族本原而实施平等待遇原则；禁止就业、教育、社会保障以及公共产品供给中的种族与少数民族歧视）。欧盟认为这些法令涉及少数民族保护问题，这些少数群体保护制度被认为自然延伸到少数民族的保护，这一理念在中东欧国家纷纷入盟后更为明显。很多少数民族，如罗姆人⑤ 就既可以看做是一个民族，也可以看做是一个种族，因此《种族平等待遇法令》实际上包含对罗姆人的保护。2005年4月28日，欧洲议会以497票赞成、25票反对、30票弃权的结果通过了“关于欧盟境内罗姆人状况的决议”，呼吁欧盟机构及欧盟成员国采取专门措施打击针对罗姆人的种族主义行径，就是这方面的一个重要案例。
（三）借用欧洲委员会和欧洲安全与合作组织的少数民族保护标准。
欧盟不制定少数民族保护标准的一个重要原因，是欧洲委员会已经存在明确的少数民族保护标准，而目前所有的欧盟成员国和本文探讨所及的中东欧9国，都是欧洲委员会的成员国，因此，欧盟直接借用了大量欧洲委员会的少数民族保护条款，并要求中东欧国家在入盟前必须签订，这些条约比较重要的有《欧洲保护少数民族框架公约》《欧洲保护人权与基本自由公约》《欧洲地区与少数民族语言宪章》等，其中《欧洲保护少数民族框架公约》是目前欧洲最重要、最详细、最规范的少数民族保护条约，也是欧盟在各个场合着重强调的条约。
（四）欧盟各个机构特别是欧盟委员会及其下属机构发起的各项保护少数民族的活动或对少数民族保护的支持活动。应该说，在没有明确的少数民族保护政策和标准之前，这些活动可能是目前欧盟保护少数民族最为直接有效的行动。这些举措包括：1982年开始由欧洲议会支持的“保护与发展地区与少数民族语言、文化”的拨款项目；1996年，欧盟委员会筹办由广泛的欧洲罗姆人机构参与的欧洲罗姆人问题圆桌会议；2001年主要由欧盟委员会支持举办的“欧洲语言年系列活动”；以及本文要着重谈到的、由欧洲委员会筹划与支持的“2005－2015年罗姆人融入十年倡议”等。
（五）通过对入盟申请国的“入盟伙伴关系”和对候选国的“年度报告”，对中东欧国家的少数民族问题进行监控。对于入盟申请者，欧盟一般先是建立“入盟伙伴关系”，通过“入盟伙伴关系”，欧盟对申请国的少数民族问题予以关注，提出意见和建议；对于候选国，欧盟委员会在1997年后开始出台关于候选国入盟准备和进展情况的“年度报告”，少数民族保护是年度报告中一个非常重要的问题，并与入盟与否挂钩。年度报告中最为关注的两个少数民族是捷克、斯洛伐克、匈牙利、斯洛文尼亚等国的“罗姆族”和波罗的海国家的“俄罗斯族”。
（六）欧盟法院和欧洲人权法院关于少数民族争端的判决。欧洲有两个超国界的法院——欧洲法院和欧洲人权法院。欧洲法院依据欧洲煤钢共同体条约设立，1952年12月于卢森堡开始运作，是欧盟的宪法法院，它的权力仅限于欧盟成员国，负责解决成员国之间的冲突及成员国与欧盟之间的冲突，尤其是经济冲突。欧洲人权法院是在《欧洲人权公约》的基础上设立的。《欧洲人权公约》于1950年签订，1953年生效，欧洲人权法院设立于1959年，对《欧洲人权公约》的40多个缔约国都有约束力，主要任务是维护人权公约的实施，受理的案件都是人权公约所涉及的内容。欧盟法院和欧洲人权法院对于少数民族问题争端的判决，基本上站在维护少数民族权益的立场，实际上可以说是对少数民族的一种法律救济。
当然，除了这些，欧盟还在法尔计划、团结基金、地区政策、社会政策和移民政策中也尽量将少数民族保护纳入在内。所以，虽然欧盟的少数民族保护问题没有形成统一的政策和标准，更没有形成框架、体系，但欧盟的少数民族保护政策切实存在于各个层面之中，几乎达到了无时不在、无处不在的地步。不过，在缺乏一个统一、规范的少数民族保护标准和政策的情况下，这些措施是否能够像欧盟其他方面的政策，特别是共同市场那样起到巨大作用，我们将通过欧盟近年参与的“2005－2015年罗姆人融入十年倡议”⑥（以下简称“倡议”）进行初步考察和分析。
二、“倡议”的实施与欧盟的参与
罗姆人是中东欧国家的一个重要的少数民族，也是最边缘化的民族，同时又是欧盟与候选国谈判中最为关注的少数民族。2003年6月30日至7月1日，在开放社会研究所（Open Society Institute）、欧盟、世界银行等国际组织的筹办和参与下，中东欧8国领导人、国际组织相关负责人和一些罗姆人首领聚集布达佩斯，召开了促进罗姆人社会融入的会议，会议通过了“2005－2015年罗姆人融入十年倡议”。“倡议”要求各国主要着力于罗姆人在四个领域的融入：教育、就业、住房和健康，“倡议”国家必须根据国情制定本国的行动计划并付诸实施。2005年2月，8国首相聚首保加利亚首都索菲亚，最后批准了“倡议”。
到目前为止，“倡议”是中东欧国家出台的最重要的罗姆族保护文件，也可以说是一次解决罗姆人保护问题的泛欧行动，它标志着“在罗姆人政策和改善欧洲罗姆人生活的政治决心方面的显著进步”，⑦ 欧洲罗姆人信息中心（European Roma Information Office）副主任尼古拉（Valeriu Nicolae）认为，“该计划很可能将成为欧洲罗姆人状况改善的转折点”，“该计划有能力为罗姆人提供巨大的机会……而且也与欧盟委员会的里斯本策略十分一致”。⑧
从2003年“倡议”提出到现在，已经五年多了，从其正式执行至今，也已三年有余。从“倡议”的初期实施来看，欧盟、欧洲委员会、欧安组织、世界银行等国际机构发挥了重要作用，尤其是欧盟的作用更加直接和有效。“倡议”发起后不久，欧盟委员会成立了一个罗姆人服务工作组，还设立了一个专门负责罗姆人事务的委员职位，其目的是整合欧盟各方面的罗姆人项目和政策，使之与“倡议”联系起来，并在欧盟委员会等欧盟机构、欧洲委员会和世界银行等国际组织以及罗姆人或者其他为罗姆人服务的机构之间发挥协调作用，以使欧盟的罗姆人政策和项目更为有效。欧盟的作用具体表现在以下几个方面：
（一）欧盟是“倡议”的重要宣传者。欧盟各个机构利用各种机会和场合对“倡议”进行宣传。在“倡议”发起前夕，欧盟委员会代表发表了支持“倡议”的讲话，宣布欧盟今后将关注“倡议”及罗姆人的融入问题，欧盟将从结构基金中提供资助。⑨ 2005年9月，欧盟委员会地区政策委员达努塔·于波娜（Danuta Hübner）在世界银行召集的各国财政部官员特别会议上，向与会代表宣传了“倡议”的精神及其相关要求，她指出，欧盟为已经是成员国的匈牙利、捷克、斯洛伐克提供了结构基金，其中一部分须用于“倡议”实施方面，其他5国也在接受欧盟的入盟前基金资助。她还表示将积极和欧盟委员会其他相关委员合作，致力于解决罗姆人融入问题，促使这个问题得到更广泛的关注。⑩ 除了官方场合的宣传和支持，欧盟还积极利用各种民间活动积极宣传“倡议”，如2003年开始的“罗姆妇女论坛”、“罗姆青年论坛”、“罗姆妇女权利运动”、“罗姆权利运动”，2007年3月的罗姆青年峰会，2007年5月10－11日在索菲亚举行的关于罗姆人问题的“就业领域经验交流会”，2007年6月11－12日“威尼斯国际艺术双年展”等活动，欧盟都直接或间接地参与、组织了策划与宣传活动。
（二）欧盟是各国执行“倡议”行动计划的重要资金来源。法尔计划、欧盟结构基金和团结基金的款项是各国执行“倡议”行动计划的重要资金来源，甚至是最主要的资金来源。“倡议”发起后，欧盟在多个场合表示，希望“倡议”各国积极利用欧盟的法尔计划、结构基金和聚合基金，为执行“倡议”服务，有时欧盟还指定部分基金专用于罗姆人。例如在克罗地亚，2005、2006两年政府为执行“倡议”分别拨款约38.5万欧元和160万欧元，而欧盟在这两年通过法尔计划以“罗姆人支持项目”名义拨款额分别为130万欧元和250万欧元。(11) 再如在保加利亚，在2005－2006年间，政府各项罗姆人项目拨款总额约90万欧元，而欧盟2003年和2004－2006年两个法尔计划援助保加利亚罗姆人的款项达到344.7万欧元。(12) 虽然世界银行和一些民间组织也给予“倡议”资助，但其金额和持久性都远远不如欧盟。
（三）欧盟是罗姆族权利的重要维护者。欧盟委员会、欧洲法院、欧洲人权法院等机构是各国侵犯罗姆人权利事件的调解和诉讼场所。除了欧盟委员会、欧洲法院直接解决大量对罗姆族的侵权案件，欧盟还积极帮助罗姆人将案件上诉到欧洲人权法院。鉴于欧盟在各国的权威，欧盟在这方面处理的案件非常多。例如2006年6月，保加利亚一些地区发生驱逐罗姆人事件，欧洲罗姆人权利中心呼吁保加利亚制止这种行为，同时致信保加利亚总统，要求解决这个问题。在双方无法达成一致的情况下，这个问题被移交给欧盟委员会，以期进行进一步调解。(13) 再如2007年2月，欧洲人权法院判决，马其顿警方在1998年的酒吧事件中，对马其顿的罗姆人贾萨尔（Jasar）使用暴力，违反了欧盟少数民族保护法律，要求马其顿政府给予贾萨尔补偿。(14) 相似的情形还有罗马尼亚暴徒杀人案、保加利亚警察枪击案等，均是这些国家侵犯罗姆人的案件，在欧盟、欧洲罗姆人权利中心的帮助下，罗姆人均得以胜诉。(15) 而欧盟对各国侵犯罗姆人权利事件的调解和案件的处理，一方面使该问题在国际上越来越受到广泛关注，另一方面，也大大加强了罗姆人的维权意识。
（四）欧盟作为罗姆人政策的发起者和协调者对各国起着导向和鞭策作用。随着“倡议”在各国的发起和落实，欧盟愈益加强了对中东欧国家罗姆人的保护力度。2006年1月欧盟委员会设立少数民族社会与劳动力市场融入高层机构，6月在匈牙利举办了“欧盟与罗姆人”讨论会，2007年又发起了欧洲平等机会年。这些都为罗姆人的发展提供了广阔的政策空间。同时，欧盟出台的直接涉及罗姆人保护的政策和项目也非常多。如2005年4月欧洲议会“欧盟罗姆人状况的决议”，指出要加强罗姆人保护，尤其要增加罗姆人的工作机会。2007年，欧盟委员会和欧洲议会分别发起了“罗姆人实习计划”，邀请一些罗姆青年到欧盟相关机构实习和学习，获得对欧盟和欧洲一体化的知识以及积极参与欧洲一体化的能力。(16)
除此之外，欧盟还直接关注各国执行“倡议”的情况。在欧盟委员会的年度报告中，在罗马尼亚和保加利亚等国的入盟监测报告中，在“倡议”的领导机构即国际筹划委员会（International Steering Committee，ISC）会议上，欧盟都对各国“倡议”的执行情况加以评估，敦促各国采取积极措施促进“倡议”的实施。
三、“倡议”实施的成效与问题
“倡议”实施以来，欧盟、国际伙伴机构、各国政府、开放社会研究所和其他罗姆族维权机构都直接或间接地就倡议的执行情况陆续发表了监测报告。(17) 这些报告尽管在某些方面数据有限，但是已经大致反映出目前“倡议”的执行情况。总的来看是有喜有忧，忧大于喜。其中主要成绩有以下几个方面：
第一，初步建立了罗姆族保护的国际协调。越来越多的国际组织和民间团体参与到罗姆人保护的行动中来。除了欧盟、世界银行外，还有联合国人权事务高级委员办公室、联合国妇女权利委员会、罗姆妇女论坛等。这些组织初步形成了各司其职、共同协作的局面。在资金来源方面，除了“倡议”国政府，主要是欧盟、世界银行、倡议信任基金会、索罗斯基金会等。在监控方面，国际筹划委员会主要从内部进行领导和监控，而开放社会研究所、欧洲罗姆人权利中心、欧盟委员会、欧洲法院和国际特赦组织等则是外部的监控组织。
第二，从国家层面上看，各国均建立了负责罗姆人事务的机构，并正完善罗姆人保护制度。首先，在“倡议”精神指导下，各国都出台了“国家行动计划”，并在2005年先后执行。“国家行动计划”明确了目标、措施、相应的负责机构和监测机构、工作进度、资金来源等。(18) 其次，建立了罗姆人事务的负责机构。除了加强现有的罗姆人机构之外，各国都建立了罗姆人事务“工作组”，如匈牙利成立了罗姆人事务理事会，由罗姆知识分子和一些非罗姆知识分子组成，首相亲任理事会主席，主要为政府制订罗姆人政策提供指导性意见和建议；克罗地亚建立了“政府委员会”，由各部代表、政府相关机构代表和8名罗姆人代表组成，是克罗地亚罗姆人事务的指挥机构和协调结构。再次，完善了罗姆人保护制度、法律，并发起了各种形式的罗姆人保护活动和项目。例如，2004年3月，匈牙利政府出台了1021／2004号政府法令，主题是促进罗姆人的社会融入；2006年6月，保加利亚出台“学校教育与学前养育教导发展计划”，阐述了罗姆人在教育领域的融入政策。
第三，从罗姆群体来看，“倡议”唤醒了罗姆人的社会参与意识。“倡议”的宣传及实施，使罗姆人保护问题不仅“上传”给国际社会，同时也“下达”给广大罗姆群众，罗姆人在欧盟、中东欧国家的各种人权机构和罗姆人维权机构中的官员越来越多，各种会议、论坛、活动也越来越多地出现罗姆人的身影。例如在“倡议”国家，每年参加“世界罗姆人日”各项活动的罗姆人越来越多。
然而，各个监测报告也强调，迄今“倡议”的实施存在不少问题，主要有以下几个方面：
第一，各国政府基本还处于被动应付检查阶段，缺乏真正重视罗姆人问题的政治决心。尽管各国在执行“倡议”方面步调不一，但总的来看，“倡议”国家基本还处于应付检查阶段，很少主动为罗姆人的切身利益着想，维护罗姆人的权利。对于各国普遍存在的各种侵犯罗姆人权利的事件，政府或漠视、或回避、或掩盖，甚至还直接侵权。在罗马尼亚、保加利亚、捷克等国发生的驱逐罗姆人事件，政府基本扮演旁观者和幕后支持者的角色；在匈牙利、捷克、斯洛伐克强制罗姆女性绝育的事件中，政府则成为罗姆人权利的直接侵害者。1999年4月，克罗地亚一位罗姆人遭到种族主义者的袭击，造成重伤而住院。警方对此只做了十分表面的调查，就草草了结案件，致使罪犯至今逍遥法外。近年来，欧洲罗姆人权利中心和欧洲人权法院为此多次发出呼吁，但克罗地亚政府仍然采取不合作态度，使该案件至今仍然悬而未决。(19) 2007年4月初，在“欧洲全民机会平等年”启动活动中，捷克首相米雷克·托波拉内克甚至说，“没有好方法将不可能平等之事变为平等，正面歧视(20) 不能保证机会平等”，(21) 则反映了捷克最高领导人对少数群体权利保护的消极理解。
第二，各国“倡议”的负责机构边缘化。虽然在“倡议”推动下，相关国家都成立了一些负责罗姆人问题的机构。但是，由于政府对罗姆人问题重视不够、民间支持力量薄弱、经费困难等原因，政府无暇顾及罗姆人保护问题，导致目前罗姆人机构在这些国家普遍存在被边缘化的危机。(22) 这主要表现在：罗姆人政策常常缺少政治支持，执行罗姆人政策的机构通常在人力和资金上得不到多大援助；“倡议”的资金来源都十分有限，与执行“倡议”需要的资金力度相去甚远，也比承诺的要少；国内媒体对“倡议”的报道非常少；罗姆人保护机构工作人员很少等。(23) 例如在罗马尼亚，监测和执行委员会权利也非常小，只能不定期地与某些低级官员接触。(24) 这些都大大限制了各国罗姆人保护机构的活动能力。
第三，国际监测制度基本停留在“建议”层面，没有实际约束力。“倡议”尽管建立了初步的国际协调和国际监测体系，但各大组织只能在报告中提出批评和建议，无法对具体国家采取惩罚措施。作为对这些国家最具实际影响力的国际组织，欧盟的监督和监测也同样没有实际约束力，更难以实施惩罚，就连欧盟委员会年度报告关于中东欧对罗姆族等少数民族保护进展情况的内容，实际上也只是一种意见和建议。实践证明，年度报告中屡屡因为罗姆人保护问题受到批评的保加利亚、斯洛伐克等国，并没有因为与入盟挂钩而失去入盟机会。欧盟在少数民族保护方面缺乏对成员国和候选国、联系国的“硬约束力”，使“倡议”在各国存在巨大的“执行差距”。(25) 对“倡议”的相关要求，不执行也不会受到惩罚。(26)
第四，“双重标准”削弱了“倡议”的实施力度。“双重标准”主要是欧盟少数民族保护中存在的问题。从上世纪90年代开始，欧盟在少数民族保护方面给候选国设定的一些标准就远远高于欧盟成员国标准，如要求候选国必须签署的《欧洲少数民族保护框架公约》却不要求成员国批准。在罗姆人保护方面，欧盟很少关心西班牙、英国、法国的罗姆族保护问题，尽管“倡议”在其发起宣言中也热忱邀请罗姆人较多的欧盟成员国参加，但目前没有任何成员国附和，对此欧盟也没有施加任何压力，而实际上，这些欧盟成员国的罗姆族“处在比东欧国家更低的社会经济状况之中”。(27) 欧盟的“双重标准”降低了欧盟的威信，这必然影响到它在实施“倡议”方面乃至整个少数民族保护方面的号召力。
四、欧盟少数民族保护问题的症结及出路
“倡议”的成功不能完全归功于欧盟，“倡议”的问题也不能完全怪罪于欧盟。不过，由于欧盟是对中东欧9国最有影响的国际组织，因此，对于出现的问题，除了各国政府自身的努力外，最重要的还是要依赖欧盟的政策。
从欧盟的角度看，“倡议”实施中存在的问题反映了欧盟本身在少数民族保护方面的诸多问题，除了上文提到的“双重标准”、“少数民族问题的边缘性”等，症结还是欧盟没有统一的少数民族保护标准、统一的政策，尽管先后出台了大量措施，但未形成一个框架和成熟的运行机制，使欧盟的少数民族保护缺乏明确的法律、制度依据，规范性不强，因此也缺乏可操作性，对相关国家主要是一种道德和舆论上的“软约束力”。
今后，欧盟将继续向巴尔干国家扩大，很可能将所有目前的“倡议”参与国都包括进来，因此欧盟的支持也是最为有力的。从目前的需要和各国政治家、学者的意见来看，为了促进“倡议”的有效实施，切实保护罗姆族的利益，乃至更好地保护少数民族权利，欧盟需要在以下方面采取进一步行动：
一是欧盟需要建立一个统一的少数民族保护标准。近来越来越多的专家学者不断向欧盟呼吁，如2007年6月在索菲亚举行的国际筹划委员会第十次会议上，就有不少专家指出要制定欧盟统一的少数民族保护政策，乃至专门的罗姆人保护政策或者泛欧罗姆人政策。(28) 制定统一的少数民族保护标准，可以避免双重标准，明确惩罚制度，形成少数民族保护的集体压力。不能因为其有与文化多样性背道而驰的嫌疑就放弃这个努力，因为在教育、语言等方面，欧盟也出台了相应的标准。
二是对某些特殊的少数民族给予特殊对待。除了对所有少数民族有专门的政策和统一的保护标准之外，还需要针对一些特殊的少数民族制订特殊的保护政策和保护标准，使两方面相互配合，相互促进。比如罗姆族，它不仅是一个少数民族，而且从社会分层来看，经济收入很低，甚至基本属于贫困人口。对于这样的少数民族，今后政策的发展方向是，一方面将其作为少数民族问题加以保护，另一方面，更需要将其看做欧盟的一个社会问题，即把罗姆人问题从人权领域和少数民族保护领域转向社会政策目标领域，使罗姆人问题从欧盟的边缘性问题纳入到欧盟的中心议题之内。(29) 由于罗姆族在住房、教育、娱乐等方面基本隔离于主流社会，在社会生活的各个层面还远不能和其他民族（包括其他少数民族）平起平坐，因此，在一段时期内，对其政策的主导面应该是促其“融入”，在此基础上积极保护其独特的文化。
三是欧盟要进一步加强与世界银行、欧洲委员会、欧安组织、开放社会研究所等机构间的协作和分工。各方的政策、项目要能协同一致，不至于互相冲突和重复建设。在少数民族保护的法律和制度等方面，欧盟可以借助欧安组织、欧洲委员会的标准；在少数民族保护的技术层面，例如少数民族人口统计、受教育状况、少数民族维权状况等问题，可由一些半官方、民间机构如欧洲罗姆人权利中心、开放社会研究所等负责；而欧盟应该主要发挥自身政策驱动能力较大、凝聚力较强、资金相对集中等优势，主要负责统一标准、经济资助和对落后国家进行惩罚。(30)
四是放低标准，循序渐进。不论制订还是引进欧盟少数民族保护的统一标准，都需要遵循宁低勿高的原则。欧盟能从6个国家的煤钢联营走到现在27个国家在政治、经济、文化方面高度的一体化，一个根本经验就是在一体化方面宁低勿高，循序渐进，只对很成熟的领域和有共识的问题进行逐步统一，调子太高结果很可能是曲高和寡，最后不了了之。因此，如果要制订罗姆人保护标准或者少数民族保护标准，必须分阶段、分轻重逐步达到。从这点看，“倡议”的最初要求——希望罗姆族在十年之中在住房、教育、健康、就业方面基本融入主流社会——显然期望过高，很多国家即使努力也难以做到，其后果是难以鼓励先进和惩罚落后。因此，有必要对“倡议”做出一定的修正，将“倡议”希望达到的目标分成重点目标和次要目标、短期目标与长期目标，也可以分为一级目标、二级目标、三级目标。首先着力于重点、短期、一级目标，这些目标需要所有国家到时必须完成，相对次要的目标可以放在2015年之后。而对于欧盟总的少数民族政策而言，就目前情况看，首先需要所有欧盟成员国正式批准《欧洲少数民族保护框架公约》，使其成为欧盟少数民族保护的基础性条约；在此基础上，根据欧盟的情况，出台更为具体的和更适应欧盟的少数民族保护条约；最后，针对几个非常突出的少数民族，例如罗姆族、俄罗斯族，出台专门的保护条约。
目前，欧盟也逐渐了解到这些问题的存在，开始对初期阶段进行总结，并提出了集中目标、减少任务、增加拨款、加强监督等措施，随着这些措施的逐步到位，以及过去经验的积累，“倡议”的中期阶段有望比初期阶段取得更好的成绩，(31) 而欧盟少数民族保护的总体状况也有望出现一个新局面。
注释：
① Gabriel N.Toggenburg,“Minority Protection in a Supranational Context:Limits and Opportunities”,in Gabriel N.Toggenburg,ed.,Minority Protection and the Enlarged European Union:The Way Forward,Budapest:Createch Ltd.,2004,p.5.
② Bruno de Witte,“The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy”,in Gabriel N.Toggenburg,ed.,Minority Protection and the Enlarged European Union:The Way Forward,pp.109－123.
④ Bruno de Witte,“The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy”,p.114.
③ 《阿姆斯特丹条约》及欧盟其他条约，可以参见：http://eur- lex.europa.eu/en/treaties/indes/htm。
⑤ 罗姆人，一般认为是起源于印度北部、散居全世界的流浪民族。罗姆人（Roma）与跟他们有密切关系的信德（Sinti）人又合称为吉卜赛人或吉普赛人。不过，大多数罗姆人都认为“吉卜赛人”这个名称有歧视意义，所以不使用。全世界约有五百万至一千万罗姆人，其中大多数居住在欧洲。罗姆人主要聚居地有：巴尔干半岛、中欧、美国、前苏联加盟共和国，在西欧、中东、北非也有罗姆人居住。其中绝大多数生活在中东欧国家和巴尔干国家。
⑥ “Decade of Roma Inclusion 2005－2015”，我国有译为“2005－2015罗姆人融合十年倡议”，笔者译为“2005－2015年罗姆人融入十年倡议”，以下简称“倡议”。在2003年计划出台和2005年计划最后批准时，都是8个国家：保加利亚，克罗地亚，捷克，马其顿，匈牙利，罗马尼亚，塞尔维亚和黑山共和国，斯洛伐克；2006年6月，塞尔维亚和黑山共和国分裂为塞尔维亚、黑山两个国家，两个国家均参与该计划，因此变为9国。目前9国中有保加利亚、捷克、匈牙利、罗马尼亚、斯洛伐克5个欧盟成员国；克罗地亚属于正在入盟谈判的候选国，马其顿已经获得候选国地位，但尚未开始入盟谈判，塞尔维亚和黑山两国正在全力争取早日入盟。9个国家从地理上看属于中东欧和东南欧，为了行文方便，在此统称为中东欧。
⑦ “Prime Ministers Endorse‘Decade of Roma Inclusion’,Called by George Soros”,July 1,2003,http://www.soros.org/initiatives/roma/news/ decade_20030701.
⑧ Valeriu Nicolae,“The Decade of Roma Inclusion- Between Hopes,Glitches and Failures”,http://www.eumap.org/journal/features/2005/romadec.
⑨ “Launch of the Decade of Roma Inclusion”,http://www.evropska-unie.cz/eng/article.asp?id=3196&page=2
⑩ “European Union Commissioner Pledges Continued Support to Roma”,http://go.worldbank.org.
(11) 2007年6月，一些罗姆人机构发起对各国执行“倡议”的情况进行全面检视，并按照各个观测点打分。参见http://www.romadecade.org/index.php?content=6。
(12) 参见http://www.romadecade.org/index.php?content=6。
(13) 参见http://www.errc.org/cikk.php?cikk=2606。
(14) “Macedonia Found in Violation of the European Convention on Human Rights”,参见http://www.errc.org/cikk.php?cikk=2724。
(15) 参见http://www.errc.org/Judgements_index.php。
(16) 欧盟委员会的“罗姆人实习计划”，参见“European Commission Internship for Young Roma University Graduates”http://www.soros.org/initiatives/roma/focus/internship/grants/internship；欧洲议会“罗姆人实习计划”参见“Roma Internship Scheme at the European Parliament”,romadecade.org/portal/downloads/News/EPP-ED%20Group%20Fellowship.pdf。
(17) 其中比较有代表性的有：2005年8月，开放社会研究所对“倡议”执行情况的分析；2006年底，开放社会研究所“罗姆人平等接受素质教育监测报告”；2006年11月，欧盟与欧盟罗姆青年协会等几个罗姆人机构支持下发布的“欧盟资助之罗姆人项目：匈牙利、斯洛伐克和捷克的经验”报告；2007年4月开始，开放社会研究所陆续推出各国执行“罗姆人平等接受素质教育”情况的报告；2007年6月，在欧盟、世界银行支持下，开放社会研究所关于9国执行“倡议”的观察报告。
(18) 各国执行“倡议”的“国家行动计划”，参见http://www.romadecade.org/index.php?content=70。
(19) “European Court of Human Rights Condemns Croatian Government for Failure to Investigate Racially-Motivated Attack”,see http://www.errc.org/cikk.php?cikk=2802.
(20) 正面歧视（positive discrimination），意指采取积极措施保护少数群体以减少歧视的扶弱政策，将导致对主体群体的歧视。
(21) “ERRC Deeply Concerned about Czech Prime Minister's Statements on Equal Opportunity”,http://www.dzeno.cz/?c_id=13697.
(22) 尽管少数群体保护问题也是欧盟标准之一，但是欧盟在这方面并不是太在意，2004年5月1日和2007年1月1日欧盟的两次东扩在一定程度上暗示了这个规则。因此，少数群体保护这个标准相对于欧盟共同体法中的“硬标准”来说，只能算个“软标准”。
(23) 平等接受素质教育报告，参见http://www.soros.org/initiatives/roma/articles_publications/publications/equal_20070329。
(24) Rachel Guglielmo,“Human Rights in the Accession Process:Roma and Muslim in an Enlargement EU”,in Gabriel N.Toggenburg,ed.,Minority Protection and the Enlargement European Union:The Way Forward,p.45.
(25) 关于各国对欧盟少数民族保护政策存在的执行差距，不少学者都曾有过论述。参见 Galina Kostadinova,“Substantive Equality,Positive Action and Roma Rights in the European Union”,www.minorityrights.org/admin/Download/pdf/MRG_RomaBriefing2006.pdf。
(26) Florin Nasture,“Comparing Romanian Policies on Employment: Lessons for the Roma Decade”, www.soros.org/initiatives/roma/ articles_publications.
(27) Loana Bunescu,“EU Eastern Enlargement‘Conditionality’of Minority Protection as a Political Opportunity for Romanian Roma”,www.inspire.org/articles/ib02062007_Romanian_Roma.pdf.
(28) “Hungary Outlines Priorities as Bulgarian Decade Presidency Comes to a Close,10th ISC Meeting Emphasizes National Roma Policies,Effective Use of EU Funds”,June 19,2007,http://www.romadecade.org/index.php?content=148.
(29) Galina Kostadinova,“Substantive Equality,Positive Action and Roma Rights in the European Union”,www.minorityrights.org/admin/Download/ pdf/MRG_RomaBriefing2006 .pdf.
(30) 参见Mitchell A.Orenstein and Umut Ozkaleli,“European as a Network Actor in Roma Minority Policy”,www.maxwell.syr.edu/moynihan/programs/ces/pcconfpdfs/Orenstein.pdf。
(31) 关于“倡议”的最新进展与欧盟政策，可以参见 Virag Sandor,“The Decade and the Role of the European Commission” ; Valeriu Nicolae,“A Proposal for an EU Roma Policy”，见“倡议”网站：http://www.romadecade.org/index.php?content=148。