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一、行政法律关系中的私人主体
依据人民主权原则和法治行政的要求，行政的过程不仅涉及到行政权力的作用，也涉及到公民权利的作用，还涉及到行政权力和公民权利的相互作用，这就要求现代行政法必须以行政权力和公民权利的关系为核心而构建。（注：行政法的核心是行政权力与行政相对人权利的关系，已经成为我国行政法学的主流看法。参见罗豪才：《行政法的核心与理论模式》，《法学》2002年第8期；孙笑侠：《法律对行政的控制》，山东人民出版社1999年版，第46页以下。）一切行政活动都应当以保障和实现公共利益为宗旨，而私人权益的保障和实现正是公共利益实现的特别表现形式和一般途径；行政权力的作用过程，同时就是公民权利得到保障和实现的过程。因此，私人在行政过程中主体地位的确立，是现代行政的必然要求。
私人在行政过程的主体地位，主要表现为其与行政权的作用具有法律上的利害关系，其依法享有的权利和承担的义务可能受到或已经受到行政权力作用的影响。但这种影响在不同私人主体之间存在区别。例如，甲向建筑管理机关提出建房申请，获得许可后开工建设，甲被许可的建房行为和即将建成的房屋影响到相邻人乙的安静、通风、通行、采光、远眺等权益，甲乙与建筑管理部门的行政许可行为都有法律上的利害关系，在具体的建筑许可法律关系中甲乙都是与行政主体相对应的私方法律关系主体。但甲是因自己的主动行为而参与到行政法律关系中的，而乙则是由于甲实施了被许可的建筑行为影响到其合法权益而参加到行政法律关系中的，二者在该法律关系中的权利义务内容和法律地位均存在区别。
对于甲，我们称为行政相对人，即参与行政法律关系，与行政主体的权利、义务具有对应权利义务的私人。而对于乙，即行政相对人以外的与行政行为有利害关系的私人，在法律制度中一般称为利害关系人或第三人，但利害关系人与第三人已经成为救济制度的常用术语，为了与行政相对人的概念保持逻辑关系，并区别行政相对人以外的私人在行政领域和救济领域的不同法律地位，我们特提出行政相关人概念，指称在行政法律关系中与行政行为有利害关系的行政相对人以外的私人。（注：参见肖金明主编：《行政许可要论》，山东大学出版社2003年版，第8页。）对于行政相对人的法律地位，人们已经形成共识；而对于行政相关人，尚未形成系统一致的理论认识，本文拟对行政相关人的涵义、地位及意义予以探讨。
二、行政相关人的法律地位
行政相关人，是指参加行政法律关系、与行政行为有法律上利害关系的私人主体。从法治政府和依法行政的角度看，行政法律关系不仅仅是简单的行政主体与行政相对人的二维关系，而是涉及行政主体、行政相对人及行政相对人以外的私人等多方主体的多维、立体、复杂的法律关系，行政相关人就是行政相对人以外的私人主体。准确理解行政相关人，关键在于全面认识其法律地位。对此可从三个方面予以说明：
1.与行政行为的利害相关性
行政相关人与行政行为有法律上的利害关系。这是构成行政相关人的实质要件。法律上利害关系的内容是，行政主体的行政行为对行政相关人产生了行政法律效果，即行政行为对行政相关人的权利义务能够发生强制性影响。这种利害关系可以归纳为两类：一是与行政行为所规范的事项有利害关系，如专利行政许可对技术共有人或实质拥有人的影响、行政处罚对受害人的影响等；二是与行政行为的实施有利害关系，如建筑行政许可对相邻人的影响、行政强制执行对被执行组织的员工、被执行人所抚养或赡养的人的影响等。行政相对人与行政行为的利害关系表现在行政行为的内容直接指向相对人的权利义务，行政相关人与行政行为的利害关系，则是在影响相对人的权利义务时附随发生的法律效果。因此，行政相关人受行政行为的规范，是行政行为效力的约束对象。无论相关人认为行政行为处分了其权利义务，还是认为相对人执行行政行为的行为侵害了其合法权益，原则上不可以自己的私力对抗，只能请求有权机关审查行政行为的合法性和合理性，确定其权利是否受到损害而决定是否救济。
2.行政法律关系的一方主体
相关人参加行政法律关系，是由于行政行为处分了其行政法上的权利义务，或者行政行为的实施影响到其合法权益，从而在相关人与行政主体之间形成行政法上的权利义务关系。如果相对人与行政主体之间的行政法律关系没有形成，相关人与行政主体之间的行政法律关系就不可能发生，行政相关人与行政主体之间行政法律关系的形成，从属于相对人与行政主体之间的行政法律关系。虽然行政相对人权利义务的得失增减是行政行为的目的，相关人权利义务的得失增减并不是行政主体行为时主观追求的目标，只是在处分相对人的权利义务时客观发生的一种结果，但相关人的法律地位，即享有的权利义务不从属于相对人的法律地位。
行政相关人的参加方式是向行政主体积极主张权利、或行政主体积极告知其参加权利、或行政行为的实施已经形成了对其权利义务的实际损害等方式。其对于行政行为的作出、实施和救济享有公法权利，主要有参与权、受益权、自由权和防御权等权利。
行政相关人对行政行为的参与权，主要表现为知情权、批评建议权、控告检举权、程序参与权等。知情权是相关人获知行政行为信息的权利，要求行政主体就行政行为对相关人的权利义务的影响或将要发生的影响、行政行为的内容、行政行为的依据、事实证据、理由等，只要不涉及国家秘密、商业秘密或个人隐私，都要完全告知相关人。批评建议权，是相关人就行政行为享有对国家行政机关以各种方式直接提出，或者通过有关组织、团体以及新闻媒介提出批评、意见、建议的权利。控告检举权，是指相关人就行政行为享有对国家行政机关及其公务人员的违法失职行为向有权机关提出控告、检举的权利。程序参与权是指相关人在行政行为程序中享有的参与、影响、抗辩行政决定的权利，包括申请权、获得通知权、听证权、申请回避权、陈述权、申辩权等。
相关人享有的受益权是指，相关人为了保护、保障、发展自己的利益，有权请求行政主体不作相对人所请求的行政行为；也有权请求行政主体作出异于相对人请求的行政行为，以保护自己的利益。
相关人同样享有自由权，排除行政主体的非法侵害。自由权是私人自身能够实现的权利，要求行政主体履行不作为的义务，即不得做出非法行政行为；而受益权是需要行政主体的给付行为才能得以实现的权利，它要求行政主体履行作为义务。自由权可以表现为人身自由权、财产自由权、言论自由权、政治自由权等。
防御权主要包括抵抗权、排除违法行政的请求权、行政介入请求权、赔偿请求权、补偿请求权等。抵抗权针对异化了的行政权力，当行政机关所用之权已完全不是法律对其所设定之权，或者行政权力的运用已改变了设定的本意而成为谋取私利的手段时，行政相对人与相关人就有权予以抵抗。
相关人因行政主体的违法活动受到损害时，享有排除违法行政的请求权，具体内容表现为要求行政主体或有权机关确认行政行为违法、撤销违法行政行为。相关人因行政主体的不作为违法活动而受到损害时，享有行政介入请求权，请求相应国家机关责令行政主体限期履行职责。相关人因行政主体的违法行政行为受到损害时，同时有权请求行政主体赔偿因此而受到的损害。当合法行政行为给相关人造成了特别损失时，相关人则有权请求补偿损失。
3.与行政相对人的民事法律关系
行政相关人与相对人之间形成的是民事法律关系。相关人如果认为相对人的行为侵害了其民事权利，可以依法寻求救济。但相对人的这种侵权行为与行政行为有密切关系，可能是相对人执行行政行为的行为，如获得建筑许可的相对人的建筑行为对相邻人的侵权；也可能是相对人向行政主体积极主张权利的行为，如专利权申请人单独申请专利的行为对专利共有人的侵权；还可能是相对人的某一项行为既违反了行政法律规范构成行政违法行为，同时又违反了民事法律规范构成对受害人的侵权行为，如行政处罚的被处罚人对受害人的侵权行为；等等。因此，行政相关人与相对人之间的民事法律关系，是与行政法律关系紧密相联的民事法律关系。从其存在状态上看，从属于行政法律关系。但行政相关人是与行政行为有利害关系的私人，而不是与行政相对人的行为有利害关系的私人。为了保证行政管理效率，维护行政管理秩序，尊重行政行为的效力，如果行政相关人认为相对人的行为侵犯了其合法权益而要求救济时，一般应该先通过行政法律制度途径寻求救济。
三、研究行政相关人的意义
研究行政相关人的意义是广泛的、深远的、具有发散性的。作为一个崭新的法学概念，它明确了行政权力作用过程中私人的不同法律地位，并且表明了与救济领域概念的区别；作为一项理论，它还原了行政关系的复杂性，将行政权由管理权逐步转向公共服务权，更加明确了行政权力的私人权益保障功能；作为一项制度，有利于通过完善行政程序制度，促使行政主体依法行政。
1.概念性意义
对于私人主体在行政法律关系中的不同地位，各国行政法学理论和法律制度已经开始关注。在美国行政法中，有所谓明显的当事人或直接利害关系人与间接利害关系人之分，有权参加行政裁决正式听证的人，不限于对行政决定具有直接利害关系的明显的当事人，也包括间接利害关系人，例如竞争者和消费者等。美国行政法趋向于让更多的、实质利益受到行政行为不利影响的公众参与行政程序，他们都有权参加行政程序或就行政行为提起司法审查。如联邦贸易委员会法规定，与行政行为有间接利害关系的人“基于明白的正当理由”，可以参加正式听证程序。（注：参见王名扬：《美国行政法》，中国法制出版社1995年版，第422页以下。）在德国、日本等国家，行政相对人指行政行为直接针对的对象，而称受行政行为间接影响的相对人为与行政行为有利害关系的“第三人”，或称“有利害关系者”。如联邦德国行政程序法（1998年）第13条第2款规定：“行政机关可依职权或应请求，通知可因行政程序结果而损害利益的人作为参与人；程序结果对第三人有影响的，应其请求亦应通知其为参与人；行政机关具体知道该人的，应在行政程序开始时即对其作出通知。”（注：[德]平特纳：《德国普通行政法》，朱林译，中国政法大学出版社1999年版，第219页。）日本行政程序法（1993年）第17条规定，对于不利益处分的听证，听证主持人在认为必要时，“对当事人以外之人，依照该不利益处分的根据法令，被认为与该不利益处分有利害关系的人（关系人），可以要求其参加该听证程序，或者许可其参加该听证程序。经主持人许可参加听证程序者，称为参加人。”（注：参见杨建顺：《日本行政法通论》，中国法制出版社1998年版，第867页。）我国行政法学也注意到了在行政管理法律关系中这两类人的区别，出现了“直接相对人和间接相对人”、（注：姜明安主编：《行政法与行政诉讼法》，北京大学出版社、高等教育出版社1999年版，第130页。）“行政行为明指的相对人和受行政行为结果影响的相对人”（注：方世荣：《论行政相对人》，中国政法大学出版社2000年版，第52页以下。）等区分；在制度建设中也出现了“第三人”和“利害关系人”等相应的概念，如行政许可法第36条规定，“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”
但所有这些区分并没有准确、统一地定位私人主体在行政法律关系中的不同法律地位。美国行政法所谓明显的当事人或直接利害关系人与间接利害关系人之分，是在普通法背景下不区分公法和私法关系的一个普遍适用的概念，不能明确区分不同私人在行政法律关系中的地位。第三人、利害关系人是在司法程序中普遍使用的概念，不能表明私人在行政法律关系中的特定地位，更无法与行政相对人相区别。结果相对人不能涵盖明指相对人之外、所有与行政行为有利害关系的私人，如与行政行为所规范事项有利害关系的私人等。间接相对人是作为行政主体行政行为的非明指方而客观存在的，这种间接关系仍然是受行政法直接调整的行政法律关系，其为间接相对人，容易误导人们认为其与行政主体之间的权利义务关系是以相对人或相对人的行为为媒介，实质上这种法律关系的发生直接根源于行政行为，该类私人与行政主体之间的行政法律关系是直接的而非间接的，比如受害人与行政处罚主体的关系、真正的房主与房屋管理主体之间的关系——在事实占有人申请房屋产权登记而房管局予以登记时，等等。这些对与行政行为有利害关系的、相对人之外的私人的概念指称都有局限性。
行政相关人的概念则明确了行政相关人与行政主体之间具有行政法上的权利义务关系，是行政法律关系的参加主体之一；区分了行政相对人与行政相关人与行政行为的不同关系，准确定位了行政相关人与行政主体之间的法律关系；区别了行政相关人在行政关系和诉讼关系中的不同地位，行政相关人只是表明了其在行政法律关系中的法律地位，其在诉讼中既可以是原告，也可以是第三人；最后，纯粹从技术层面上讲，行政相关人与行政相对人不仅把私人在行政法律关系中的不同地位区分开来，而且与相对人在概念上还具有形式上的逻辑关联性。因此，这一概念的提出和适用既具有实质合理性又具有形式合理性。
2.理论性意义
行政权力的作用过程就是对公共利益与个体利益、甚至不同个体利益权衡协调的过程。由于利益的多元性和发散性，在某一项行政权力作用过程中与行政主体形成权利义务关系的不限于一个私人或一类私人，可能涉及到多个私人或多类私人，他们与行政主体的权利义务关系不同，同时又具有关联性。因此，行政法必须规范行政权力作用过程中不同私人与行政主体不同的权利义务关系，正如《行政许可法》第36条所规定的：“行政机关对行政许可申请进行审查时，发现行政许可事项直接关系他人重大利益的，应当告知利害关系人。申请人、利害关系人有权进行陈述和申辩。行政机关应当听取申请人、利害关系人的意见。”《价格法》第23条规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公益性价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。”可见，许多行政法律关系既涉及行政主体与行政相对人的权利义务关系，也涉及行政主体与行政相关人的权利义务关系，简单地把行政法律关系归纳为行政主体与相对人之间的关系是片面的、狭隘的。
行政相关人地位的明确，不仅从理论上廓清了行政法律关系的复杂性，而且把行政权的定位从管理性权力逐步转向公共服务性权力和保证私人权益实现的权力。行政权力的目标是公共利益，但公共利益是抽象的、有时甚至是虚幻的。“我们通常所称的公共利益，‘普遍利益’等最多不过是个人利益在实现过程中一个基本的让与或者妥协，即各个个人为了实现自己的利益，而他人也同样有权去追求自己的利益，在单个人的追求中，每个人都想获得好处而不致伤害他人而形成的一种平衡关系。”（注：关保英：《行政法的私权文化与潜能》，山东人民出版社2003年版，第350页。）公共利益的实现是大多数社会成员个体利益实现的平衡状态，而这种平衡状态单靠社会的自治力量难以实现，必须依赖强有力的公共机构——国家。因此，国家权力的存在在于协调多方利益关系，行政权力的作用过程是平衡、整合行政主体所代表的社会绝大多数成员的利益、行政相对人的利益、行政相关人的利益的过程，是为社会绝大多数、为行政相对人、为行政相关人服务的过程，而不是通过管理为抽象的国家谋取利益的过程。如果说传统宪政理论依据人民主权、社会契约观念从权力的来源上论证了国家权力与私人权利的一致性，那么行政相关人理论则从权力的作用过程论证了行政权力与私人权利的一致性，定位了行政权力对私人权利的服务性，丰富了行政法理论对于权力与权利关系的认识。
3.制度性意义
依法行政是权力分立和制衡机制的要求和结果，同时也是权利制约权力的要求。但立法的滞后性、抽象性，决定了其对行政的制约只是一种事先的外部控制，难以深入行政权运行的具体内部过程进行制约；而司法审查的被动性、审查范围的有限性、审查强度的有限性决定了司法权对行政权的制约也是有限的。而公民权利制约行政权力则能在相当程度上弥补权力制衡的不足。在行政行为过程中，私人通过行使权利，能够预防、制约、抵抗违法行政行为的进一步发展；或者把自己的意愿渗透、表达在行政决定之中，促使行政行为沿着合法、适当的轨道运行，因而减少了行政违法的可能性，克服了权力制约的事前性、事后性及外部性的弊端。同时，由于权利作用是在行政的具体过程中发生的，克服了立法权制约的抽象性；又由于权利作用总是离不开特定的权利主体，克服了司法权制约的被动性和个别性。
行政相关人制度的建立使权利作用的有效性更能充分发挥，主要表现在几个方面：其一，行政相关人对行政主体形成了一种异于行政相对人的监督和制约。在行政权的作用过程中，相关人与相对人往往具有相反的利益，相关人的参加促使行政主体作出行为时进行全方位的考量。其二，在博弈过程中，如果说两方很容易达成妥协的话，三方、多方则较难达成协议，因此按照既定的法律规则行为就成为最能排解争议的选择。假如相对人可能与行政人员达成协议，由行政人员作出利于双方个人但侵害国家利益、公共利益或违背法律的行政行为，但相关人参加能对这种行为予以有效制约。其三，较诸行政权力和私法权利，行政法权利具有不能自力实现性，权利作用的充分发挥，需借助其他有权国家机关的权力制约，行政相关人权利的保障和实现是事后救济程序启动的、相对人以外的另一种驱动机制。
行政相关人制度也为行政程序制度的完善开辟了一个新的发展路径。行政程序制度既可以归结为一种立法制约，也可以归结为行政机关的自我制约，但其更重要的特色在于向私人提供了广泛参与行政活动的机会和参与。（注：参见董炯：《国家、公民与行政法》，北京大学出版社2001年版，第139—140页。）但仅仅有行政相对人的参与不足以形成对行政主体的作用力量，不足以促使行政主体全面、客观、适当地依法行政，而行政相关人的参加使得所有与行政行为有利害关系的私人都享有参与行政活动的权利，行政主体在各方利益主体的参与和作用下，作出的行政行为才能协调各方利益，实现依法行政。因此，建立各方利益主体对行政决策的充分参与制度就成为行政程序制度的发展方向，听证制度毫无疑问是首要选择。如铁路票运提价、电信资费调整等都应当、而且实践中已经建立起日益完善的听证制度，以保证决策的适当性、合法性和有效实施性。（注：笔者以为用行政相关人理论分析铁路票运提价、电信资费调整等行政行为中的各方参与主体之间的关系最为贴切：铁路、电信等行政主管部门是行政主体，铁路企业、电信企业是行政相对人，而广大的消费者则是行政相关人。从这个角度理解这类行政法律关系的主体，就不会对这类调价行为的性质——是抽象行政行为还是具体行政行为——再有任何疑问，其可诉性和原告资格问题也迎刃而解。）其余如陈述、申辩、事前告知、说明理由、通知、申诉等各项制度的健全也要从保障相对人和相关人的权利的角度着手，使各个利害相关人的权利协调实现。
行政相关人制度还能够有效避免司法决定与行政决定的矛盾，使司法权与行政权协调一致。当被许可人按照行政主体的许可进行建筑侵害相邻人的采光权、通行权，相邻人对被许可人的侵权行为提起民事诉讼寻求救济时，因为被许可人的行为有行政许可作为依据，法院只能要求相邻人先寻求有权机关对行政许可的合法性进行认定，而后提起民事诉讼；否则将可能会使法院判决与行政决定不一致。而行政相关人在行政过程中的参与，能够将相关人、相对人与行政主体的不同利益诉求吸收在行政行为中，能有效地化解矛盾，避免司法权与行政权的直接冲突，降低司法成本，提高行政效率。
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