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造成农民失去农地的原因是多方面的，其中最主要有两点，一是由于生态环境恶化，所造成的土地荒漠化，以及近年来国家推行退耕还林还草计划；二是由于工业化、城市化进程加快，大批农民的田地被征占。本文所指的失地农民问题是后者。
一、失地农民的现状
欧美发达国家所走过的道路昭示我们，工业化、城市化是经济社会发展的必然趋势，也是实现现代化的唯一途径。化解我国“三农”难题主要依靠城市化，通过城市的积聚效应，创造庞大的就业机会，将密集分布在农村小块土地上的农民吸引到城市就业和向非农产业转移，从而大规模减少农民，使农业向机械化、产业化、规模化方向发展，提高农业生产率。
失地农民的出现是城市化进程必然结果。随着改革的深入，我国交通、能源等基础设施建设全面铺开，城市化进程的提速，迅速催生出一个急剧膨胀的社会群体——失地农民。这种情况在大中城市的城乡结合部和人多地少的发达地区尤为突出。据国土资源部统计，1987～2001年，全国非农建设占用耕地3394.6万亩，其中70％的耕地是通过行政手段征用。这些仅是依法审批的征用数，尚没有把那些违法侵占、突破指标和一些乡村私下卖地包括在内。据统计，违法占地占合法征地的比例一般为20％～30％，有的甚至高达80％。这意味着1987～2001年实际征占农地数为4080～4420万亩左右，按人均占有土地0.8亩计算（实际上发达地区人均耕地低于0.7亩），失地农民数在5100～5525万。如果加上因农村超计划生育等原因没有分到田地的“黑户口”劳动力，则数目逾6000万。
按照我国目前城市化进程和基础设施建设步伐，今后每年需征用农民土地250～300万亩，若按照城郊农民人均0.7亩地计算，就意味着每年增加357～429万失地农民，十年后失地农民总数将达到1亿。近年来，随着西部大开发如火如荼地进行，中西部地区失地农民也越来越多，由于没能解决好失地农民长远生计问题，导致该问题由发达地区的局部社会问题逐渐演变成全国性的社会问题。
城市化进程中产生失地农民是正常现象，问题的关键是如何消除他们的后顾之忧。实际上，在计划经济时代就存在着失地农民，当时各级政府对失地农民的问题十分重视，通过一系列政策措施，让农民“以土地换就业”，从而实现他们由农民身份向工人身份转换，使他们在国有企业内就业，消除失地农民今后就业、养老等等一系列问题。随着我国向社会主义市场经济转轨，市场经济建设带来了企业用工方式的市场化，政府传统行之有效的安置方式逐渐失灵，于是失地农民问题开始显现，这在上世纪八、九十年代沿海发达地区比较明显。目前对失地农民安置虽有货币补偿、就业安置、住房安置、划地安置、建立社会保障等形式，但最主要还是采取货币安置方式。以福州市2000年安置征地农民为例，货币化安置比例高达82％（见表1）。
表1 福州市2000年征地安置人员表
单独选址项目征用土地 城市批次用地征用土地
数量（人） 比例（％）数量（人） 比例（％）
货币安置 11978 81
19191 82
用地单位安置
148 1 281 1.2
农业安置
738 51147 4.9
征地款入股安置 444 3 351 1.5
社会保险安置 1479 101240 5.3
留地安置 1194 5.1
合计 14787100
23404 100
由于对失地农民货币化安置只能解决他们近忧，难以化解远虑，从而导致部分农民失地又失业。以农户一家4口为例，每天每人消耗大米1.5斤、食用油1两、蔬菜0.3元，一年至少要2190斤粮食约2190元、146斤食用油360元、买蔬菜也要花约440块钱（这里不算买肉的钱），这三项开支近3000元。如果农民没有失去土地，这些开支完全可以省掉，而当他们失地以后，这3000元就变成了刚性支出。如果没有稳定的收入来源，他们连基本生活保障都无法维持。尤其需要指出的是失地农民中年龄较大的，失去土地后，就成了“种田无地，上班无岗，‘低保’无份”的“三无”人员，目前生活依靠有限的征地补偿金，等补偿金用完，生计就麻烦了，如果再遇到生病，生活就更艰难。由于在征地过程中，出现“暗箱操作”与“寻租”行为；分配失地农民补偿款混乱，土地浪费惊人；政府与民争利，赚取“低征高卖”中的巨额差价，这些直接导致失地农民合法权益受到侵害，加之没能妥善处理好失地农民今后的出路，致使该问题变成令人关注的社会问题。据统计，因征地引发的社会矛盾急剧上升，在全国各地土地上访案件中，70％以上因征地引发，并且这种上访具有明显的群体性、组织性、对抗性和持久性。
在城市化进程中，如果失地农民不能得到合理补偿与妥善安排，如果失地农民就业和社会保障等问题得不到解决，肯定会影响到城市化进程、社会稳定与经济发展。
二、失地农民问题的成因
失地农民问题之所以成为日趋严峻的问题，关键在于城市化进程中，农民失去集就业、养老、最低生活保障为一体的土地后，却不能和城市人一样获得就业机会，没有社会保障来支撑未来的生活。笔者认为主要原因有以下几点。
首先，征地制度上的缺陷，剥夺了农民的土地财产权，排斥了农民参与征地过程中的谈判权。现行《土地法实施条例》规定对被征用土地农民安置有三种途径：一是传统的以“土地换就业”，即由征地单位吸纳失地农民就业。随着我国市场化改革的深入，劳动用工也完全实行市场化，传统模式已不能适应新形势的需要。二是由失地农民所在乡村集体负责安置。即把征地款付给当地乡村组织，让其妥善安置失地农民的出路。他们通过兴办各种经济实体来吸纳失地农民就业，但由于农村集体所有制企业产权不明晰，监督机制不健全，管理能力不适应市场经济的要求，在经济转轨过程中，这些企业大多名存实亡，导致失地农民生活颇受影响。三是对失地农民一次性货币补偿。按照《中华人民共和国土地管理法》规定，征用耕地的土地补偿费用由三部分组成：一是土地补偿费，标准为该耕地征用前3年平均产值的6～10倍；二是安置补助费，为该耕地年产值的4～6倍；三是被征用土地上附着物和青苗的补偿费。失地农民拿到补偿款如同国有企业职工买断工龄一样，实质均是失业，然而工人能享受社会保障，失地农民却没有。由于对征地农民的补偿不是按照市场交换价值进行，而是按前3年农业的平均产值来计算。但是，近几年农产品价格不断下降，农产品出现卖难现象，按法定标准计算出来的补偿费有限，抗风险能力差，难以解决失地农民的长远生计。造成这些情形的原因有二点：一是政府征地谈判对象是村级组织领导，而非广大农民，他们基本上被排斥在谈判对象之外。二是政府征用土地时，土地补偿费集体占大头，由集体统一支配。而政府对集体如何使用土地补偿款缺乏细化、可操作性的规章，致使乡、村、组层层截留征地补偿款现象比较普遍，再加上缺乏严格的财务监督机制，“寻租”现象时有发生，失地农民怨声载道。
其次，现行土地制度有缺陷，农村集体土地产权关系不明晰。现行法律规定：我国土地分为国家和集体两种所有形式，农村土地归村民集体所有。但实践中政府拥有分配土地资源的绝对权力，农地归村民集体所有是虚的，集体充其量是农地的“经营、管理者”。同时，农村土地归集体所有存在着所有权代表和执行主体界线不清晰的问题，农地既可为村（组）集体所有，也可为乡镇集体所有，从而在实际征地过程中发生执行主体相冲突的现象。正因现行土地制度的缺陷，农村集体土地产权虚无性的特点，为失地农民问题的产生埋下了“伏笔。”
再次，与政府自律行为相关。当前体制下，政府官员的升迁与其在任内所做的贡献密不可分，考核的最主要指标是GDP、经济增长率、财政收入增长率。一些地方政府官员在畸形政绩观驱使下，利用现行征地制度的不足和其掌管征地的主导权，把土地当作第二财政，以地生财，赚取“快钱”，从而出现了“低征高卖”现象，即一方面用计划经济时代办法低价征用土地，不管是用于公共利益需要的征地，还是经营性的征地，政府一律以低价强制征用农民土地。在征地过程中，又不尊重农民的知情权，对失地农民补偿标准过低且不能完全到位，甚至出现了在同一时间征地、同一地域征地、征同样面积的土地，安置政策不同的现象。另一方面用市场经济的手段高价供地，这就形成了征地越多，所获得土地的收益就越大，用土地牟取暴利，已经成为一些单位和个人“寻租”的手段，这也是“圈地风”愈演愈烈的根源。而在征用农地过程中，农民始终处于弱势地位，作为农民利益维护者的村集体又基本上倾向于政府方面，致使失地农民利益再三被侵蚀，长远基本生活得不到保证。
总之，在城市化进程中，征用农村土地的过程实质是国家、集体和农民为追求各自利益最大化所进行相互博弈的过程，其结果是政府获利最多，集体居中，农民最少。据有关统计资料显示，征用农地的土地收益分配格局是，政府占60％～70％，村级组织占25％～30％，农民仅占5％～10％。改革开放以来，政府通过征农地的价格“剪刀差”，从农民身上拿走2万亿元人民币。正是由于对失地农民利益侵占太多，致使失地农民问题成为令人关注的社会问题。
三、对策建议
制度经济学认为，制度变迁及其所带动的观念创新、技术创新、管理创新是经济增长的源泉，尤其是产权制度的创新在制度变迁中处于核心支配地位。通过上述分析，要从根本上解决失地农民的后顾之忧，保持经济的可持续发展，必须对现行征地制度进行改革，理顺农村土地产权关系，改革分配机制，为失地农民长远生计设计制度性保障。
1、明确土地是农民神圣不可侵犯的财产。农地是农民生存之本，城市化进程中绝对不能以牺牲农民利益为代价。因此，在农用地转为建设用地过程中，应改变计划经济时代的行政征地方式，尽可能用市场机制来解决。作为与土地最密切的群体-农民，必须直接参与土地交易全过程，这样才能有效地克服征地过程中“寻租”发生，保证农民对土地的所有权、使用权、处置权等得到充分的尊重，利益得到有效保障。
鉴于城市化进程加快，失地农民越来越多，可以考虑政府完全用于公益性项目的征地，应从土地资产的收益中，拿出一部分资金用于建立失地农民的社会保险基金；对于交通设施等准公益性项目的征地，应该允许农民以土地做股份，长期分享土地的增值收益；工商业用地则应按市场化运作，通过租赁方式，由转让土地的农民向企业收取租赁费，以解决失地农民长期的保障问题。另外，应允许农村集体非农土地直接参与城市化开发。
2、加强立法，规范征地用途。目前征地泛滥的重要原因之一是现行法律对土地征用权行使没有量化界定，仅笼统地规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用。”由于对何为公共利益没有细化，致使为公共利益的需要征地与一般经营性项目用地混为一谈。笔者认为征地具有不可分割、受益的非排他性和不以营利为目的的特征，应属于公共利益的需要，以下征地应纳入公共公益性用地范畴：一是公共事业单位、国家机关和国防军事用地。二是城乡基础设施用地和公益事业用地，这包括供水、燃气、公共交通、环境卫生、道路广场、绿地等城市基础设施；非营利性文化、教育、体育、卫生医疗设施用地等。三是国家重点扶持的能源、交通、水利、电力等基础设施用地，包括公路、铁路、机场、码头、桥梁、电站、输油（气）管道及其附属设施用地；水库、水利建筑等用地。四是非营利性质的“安居工程”用地。五是其他公益事业用地。同时，要制订详细具有可操作性的征地规章制度，加强对政府征地的监督，规范政府行为，约束公共权力，确保为失地农民提供长期可靠的基本保障。
3、改变决策方式，为失地农民长远生计设计制度性保障。政府在具体政策安排上，要兼顾各方利益，尤其是要妥善安排好失地农民的未来出路，并将能否妥善安置失地农民纳入各级政府官员政绩考核范畴。
由于城市化进程中，所征用的土地级差地租高，可以考虑将失地农民的土地补偿费和安置费为他们举办社会保险，将他们纳入城镇社会保险体系。其具体作法：不再向征地村集体和农民个人支付土地补偿费和安置费，而是核定农转非人员，将费用拨到社保部门设立的“安置费”专户，由社保部门与被征地农民签订安置协议，对符合缴纳社会保险统筹费条件的被征地农民，为其设立社会保险个人账户，达到退休年龄的，按月发放养老金。这方面浙江省嘉兴市开创了为失地农民进行社会保险安置的先河（具体做法见表2）。考虑到政府财力有限，为失地农民建立社会保险个人账户一下拿不出足够的土地补偿费和安置费，可借鉴我国台湾向征地农民发放土地债券等形式支付，等以后土地有收益再分阶段向农民个人账户注入资金。除了社会保险安置外，还应积极鼓励各地探索解决失地农民长远生计的方式，如把货币安置、就业安置、入股安置、划地安置和住房安置（即房屋换保障）等结合起来。同时，要建立适合失地农民特点的就业模式，对失地农民进行针对性的就业培训，让他们掌握一门或几门实用技术，拓宽他们就业渠道。
表2 嘉兴市失地农民社会保险安置办法
4、改革征用土地的收益分配机制。目前所征用土地的收益分配格局是政府拿大头、集体得中头、失地农民拿小头。笔者认为应改为政府拿大头、失地农民得中头、集体拿小头，即政府占60％～70％，农民占25％～30％，村级组织占5％～10％。理由有三点：一是政府为了经济长远发展，获取土地收益的大头是理所当然的。二是实行家庭联产承包责任制后，村集体大多名存实亡，征地过程中给村集体数目较大的补偿安置费，难以为农民谋取更大的福利，反而为少数村干部腐化提供了便利条件，成为恶化干群关系的焦点。三是处于转型过程中的中国，各种矛盾相互交织，失地农民问题是新产生的矛盾，其根源在于农民所获得土地补偿款难以维持长期的生计。让失地农民获得土地收益的中头，不仅可大幅减少中间交易成本，有效遏制“寻租”，而且会增强失地农民经济实力，化解失地农民问题。