就业：困境与对策，本文主要内容关键词为：困境论文,对策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、现阶段解决就业问题面临的制约
我国在建立社会主义市场经济、实现现代化进程中遇到很多矛盾与困难，就业问题就是其中之一，其表现为：
1.经济发展提供的就业机会与劳动力供给数量之间存在着较大矛盾
前几次就业高峰主要由于新增劳动力所致，而这次就业高峰则源于增量和存量两个方面。就业的压力来自于：（1）新增劳动力。 据测算，从1991年起的15年中我国平均每年新增劳动力约达1800万人，扣除退出劳动力队伍的人口，“九五”期间将净增劳动力约5000万人。（2 ）城镇失业及下岗人员再就业。我国当前正处于经济体制转轨时期，随着两个转变的推进，结构调整和科技进步必然带来隐性失业显性化，下岗人员增加，这是一个不可避免的问题。 我国1990 年城镇登记失业人员383.2万人，到1995年为519.6万人，5年增加了136万人，失业率由2.5%上升到2.9%。1996年，城镇登记失业人员为552.8万人， 失业率为3%。各类富余人员约3000万，1996年下岗职工达891.6万。 但这远远不能反映我国失业的真实情况，因为我国失业定义和失业率统计与国际劳工组织和其它国家失业定义及统计范围有较大差异。我国目前只在占人口总数27%的城镇人口中进行失业统计，而且登记范围单一，统计年龄低限高而高限低。（3）农村剩余劳动力。 随着农业科技水平不断提高，农业逐步走向规模经营，越来越多的农村劳动力离开土地，形成了城市“打工族”。按“八五”的农村剩余劳动力转移速度预测，“九五”期间，只能在非农产业部门安排7700万人， 还有大约1.3亿剩余劳动力，占农村总劳动力的四分之一。而从劳动力需求看，国民经济增长对扩大就业的贡献度有降低趋势：1986—1990年期间，我国GNP 每增加一个百分点，社会总就业人数增加151万人，但1991—1995年期间仅增加85 万人，下降44%。按照国民经济年均增长10%的速度计算，劳动力总需求“九五”将比“八五”减少近1000万人。
2.就业结构失衡
（1 ）从不同所有制看：原来作为城镇就业主渠道的部分国有企业和集体企业，由于机制的调整产生了大量富余人员。近年来对几千家国有企业进行的比较规范的股份制改造中，平均有30～40%的职工被分离出来。同时，我国集体企业在劳动制度及生产方式方面类似于国有企业，因而实际上也存在冗员，就业人数难以进一步扩大。尽管城乡个体、私营及外商投资企业有可能成为我国就业的新增长点，但私营、外商企业规模仍相对较小，就业潜力有待开发。另外，一些乡镇企业、机关事业单位也有部分不充分就业人员。（2）从不同产业看：1996 年第一产业从业人员34769万人，占全国从业人员的50.5%； 第二产业从业人员16180万人，占全国从业人员的23.5%；第三产业从业人员17901万人，占全国从业人员26%。我国现有的三次产业就业构成从总体上看仍处于低水平。第一产业就业份额过高，第二、三产业就业份额相对较低。由于农业机械化和集约经营的发展，第一产业本身消化剩余劳动力的能力将抵消，大量劳动力必须向二、三产业，尤其是向第三产业转移。而就目前转移速度来看，劳动力从第一产业向二、三产业转移的速度较慢；劳动力从第二产业向第三产业转移的更少，目前第二产业中隐性失业严重，而发展第二产业需要大量资金，近期内整体规模不会扩大很多，因此吸纳能力极其有限，大量富余人员需要转移。（3 ）从茔得素质来看：我国劳动力资源中，高技术人才奇缺；开拓型管理人员也较缺乏；技术工人后继乏人；失业人员职业技能更有待培训提高；农村剩余劳动力文化程度普遍较低。（4）从地区就业水平看：由于东、中、 西部劳动力基数不同，经济发展水平有差异，导致就业水平相差很大，1995年，东部12个地区有8个地区失业率低于全国平均水平，中部只有3个地区低于全国水平，而西部9个地区失业率全都高于全国平均水平。 这种地区就业供求差异，使东部的广东、北京、上海、福建等地成为劳动力净流入地区，西部大部分地区均为劳动力净输出地区，形成了东密西疏的就业格局。（5）特殊群体就业难度较大。在劳动力供大于求的情况下， 残疾人、部分妇女、大龄失业人员等特殊群体在日益激烈的就业竞争中处于明显的劣势，一部分人长期找不到工作。
3.就业市场化程度很低
近年，我国劳动力市场出现了一些新局面，产业、部门间劳动力流动开始形成，地区间劳动力流动加快，竞争机制发挥作用。据有关专家估计，当前我国农村劳动力市场化程度在25%左右，城镇劳动力市场化程度在40%左右。但是劳动力市场在发展中仍存在着一些问题：例如劳动力市场信息不灵，既缺少适应市场需求的劳动力资源，又缺少用工信息，有市无场，有场无市。在劳动力流动过程中部门壁垒、地区壁垒依然存在。劳动部门对劳动就业安置管理缺乏有效手段，该放的权全放了，该管的却管不住。同时也还存在管理体制不统一，覆盖面窄，制度不健全，社会化程度低，国家和企业仍包揽过多等问题。劳动者没有代表自身合法利益的组织，往往处于不利地位。劳动力市场发育与其他市场发育还不匹配，劳动力市场发展与劳动保护及劳动道德、劳动纪律等精神文明建设还不能同步，劳动力市场法规不健全等等。所有这些都制约着劳动力市场的培育和发展。
4.就业观念陈旧
目前劳动者的择业观有了明显改变，从传统的被动就业，开始转向自主择业；从求大慕名逐步转为务实创新；由从一而终就业正向开放性就业转变；原来择业的单一性也正向多元性转变。另外在竞争就业中必有部分人下岗、失业的观念也逐渐被人们所接受，对其适应性也有一定增强。但是就业观念的转变是一个漫长的过程。（1 ）一部分人在就业意识、择业观念上仍墨守“国有铁饭碗”等老观念；仍用“等、靠、要”来对待就业，缺乏主动性，（2）不少人择业期望值较高， 条件要求苛刻，普遍要求从事工作轻松、报酬优厚、离家较近的单位，不愿接受条件艰苦、待遇较差的就业机会。就业意向趋同化使本来竞争就很激烈的行业更加紧俏，“有人没事干，有事没人干”的状况长期存在。 （3）在选择再就业职业时，缺乏跨行业、跨地区、跨城乡界限的长远眼光。这种思维方式带来了“数人盯住一个饭碗争饭吃”的现象，使众多的下岗职工难以找到再就业的位置。
5.失业保险滞后
目前我国失业保险制度存在着资金来源单一、保障标准偏低、覆盖面过窄、统筹范围小、基金提取比例低等问题。另外在基金的管理和发放方面也有一些值得改进的地方。总之，要使现有的初级阶段的劳动力市场能够得以健全，并纳入正常轨道，必须加快社会保障体系建设的力度。
二、缓解就业问题的对策建议
我国就业问题是一个跨世纪的问题，需要从政治的高度，全局的角度进行综合研究，长远考虑。面对我国较长时期内难以改变的劳动力供给过剩的基本格局，以及推进“两个根本性转变”和结构调整所必然带来的日益增加的下岗人员及其再就业压力，必须在国民经济保持适当的增长速度，抑制通货膨胀的同时，为劳动就业创造良好的条件。
1.促进就业观念转变，推动劳动就业市场化
在国家统筹规划和统一指导下，实行劳动部门介绍就业、自愿组织起来就业和自谋职业相结合的就业方针，通过劳动市场配置劳动力资源，通过劳动力市场寻觅职业。要加强劳动力市场的建设，使之成为具有吸纳、预测、培训、安置多种功能和调节社会劳动力合理流动的“蓄水池”和“调节器”。
2.大力提高劳动者素质
由于我国目前正处在产业结构调整的过程中，以及科技进步等原因，各个岗位对劳动者素质提出了更高的要求，因此职业培训成为缓解结构性失业的重要举措。可采取多方筹集培训经费的办法，实行国家、地方、企业、个人分担培训费用或联合办学等方式，发展职业培训，使待业人员增加就业的竞争力。
3.安置企业富余人员应以企业消化为主、社会调剂为辅
在深化国有企业改革、加快结构调整的过程中，国有企业要增强消化富余人员的“内功”，把富余人员作为劳动力资源加以开发利用，开辟新的生产门类和项目，搞多种经营和横向联合，把有技术能力的富余人员组织起来，建立有效益、有市场的新的法人实体。有关部门应从工商登记、资金信贷、场地费用减免等方面予以支持。广泛开展地区、行业、部门间的职工余缺调剂，新建扩建的企业需要人可用招调结合的办法加以解决。另外，国有企业可发挥其技术力量较强和整体人员素质较高的优势，可以技术人员为骨干，组织富余人员向技术力量相对薄弱的乡镇企业、私营企业提供以技术服务为主要内容的劳务输出，也可面向沿海地区甚至国外开发有组织的劳务承包和劳务输出；在企业改制重组，优化资本结构的过程中，应积极鼓励同行业同系统内部职工余缺调剂，尽可能利用现有专业人才和熟练劳动力，降低培训成本。另外还可根据企业具体特点，分别采取提前退休、买断工龄、带薪离岗、自谋职业等多种方式解决富余职工安置问题。
4.鼓励农业深层次开发，加快乡镇企业发展，推进城市化进程
推进农业的深层次开发，可作为近期农村剩余劳动力转移的优先选择。我国农业基础设施特别是农田水利设施急需维护和重建，大江大河治理工程浩大，有约10亿亩中低产田急需改造，有约5亿亩宜农荒地、 约20多亿亩的宜林荒山荒坡、9亿多亩宜牧草原需要开发，有3018 万亩近海滩涂和2250万亩淡水水面有待利用。因此挖掘农林资源潜力，推进第一产业的深度和广度开发、促进农业剩余劳动力在第一产业内部开发性转移，有着巨大潜力。要本着谁开发谁受益的原则，在贷款税收等方面完善有关优惠政策，鼓励支持农村剩余劳动力从事开发性就业。在优先保障农业生产深度开发所需劳动力基础上，以农产品深加工为重点发展乡镇企业。中国农村的发展经验已经表明，乡镇企业目前乃至今后一段时期仍是吸纳农村剩余劳动力的主渠道。在城市发展进程中，继续实行“严格控制大城市的发展，适度发展中小城市，积极发展小城镇”的方针，以大中城市带动小城市群， 尤其是农村小城镇的发展。 1995年我国人口城市化率仅为27.6%，比所有发展中国家平均36%的水平低8.4个百分点。据测算，假如我国人口城市化水平2000年达到全世界 1992年平均水平，则将增加城市人口2.2亿。与此同时， 坚持离土不离乡的扩展方向，目前我国有小城镇1.9万多个，80年代以来， 小城镇已累计吸收3000多万农村劳动力就业，占农村剩余劳动力转移总量的30%左右。因此，小城镇是吸纳农村剩余劳动力的重要基地，同时也是乡镇企业规模经营之地。政府应在小城镇体制、产业布局、户籍管理、土地使用、社会保险等方面制定相应政策。
5.努力使第三产业成为就业增长点
大力发展第三产业，不仅有利于调整经济结构、转移增长方式、提高整个经济效益，而且有益于扩大就业，缓解资金、资源的供求矛盾。第三产业相对投资少、见效快，解决就业岗位多。据测算，每投资1 万元，在第三产业可增加7—8个就业岗位，而在第一产业仅可增加1 个就业岗位、第二产业可增加1.7个就业岗位。我国第三产业还很不发达，发展潜力很大，因此吸纳劳动力的能力也很大。各级政府要认真落实诸项扶持政策，并增加资金投入，争取第三产业在“九五”期间有一个较大的发展。要注重发展传统的交通运输业、商业、饮食业、服务业和新兴的邮电通讯业、信息业、咨询业、旅游业等行业。可采用非全日制工、小时工、弹性工作、阶段性就业等灵活多样的就业方式扩大就业容量。若使第三产业就业份额在2000年达到总就业的30%，即可增加2700多万个就业机会。
6.积极协调东、中、西部就业的平衡发展
在发展东部就业的同时，应引导资金西进，开发中部和西部地区，逐步改变东、西部就业水平发展不均衡局面。中国广大内地最大优势是劳动力丰富、市场广阔，一旦与资本和科学技术相结合，其经济增长将会加快。随着工业化程度的提高和整个社会生活的丰富，广大内地就业市场必然要扩大。可以利用中、西部不发达地区同东部地区劳动成本差距拉大的时机，运用产业政策，推动劳动力密集型产业西进。目前中部和西部得不到国际分工的好处，应鼓励外资到高失业区兴办企业以增加就业岗位。
7.积极组织劳务出口，扩大进出口贸易，减轻国内劳动就业压力
继续促进我国对外经贸发展，鼓励外商投资，鼓励创办外资企业，积极扩大对境外工程承包和劳务合作，使我国丰富的劳动力资源在国际劳动力市场中占有较大份额。据有关部门预测，目前印度、巴基斯坦等国劳务输出收入占本国进出口贸易的10—15%。而我国劳务输出收入只占进出口贸易额的1%。 如果我们使劳务输出收入达到进出口贸易额的12%，估计可以输出劳动力250万人。这250万劳务输出一旦实现，相当于降低失业率1个多百分点，其意义和作用都非同小可。 由于我国经济同世界经济越来越密切地联系在一起，因而世界经济的发展变化对我国的国民经济及生产要素的供求关系，包括劳动力的供求关系，会产生越来越大的影响。这就需要对外经贸政策同就业政策相互协调，以取得既发展外贸事业又促进国内就业的良好效果。
8.完善失业保险制度，实施“再就业工程”
从我国失业保险现状出发，要建立“范围覆盖全部职工、费用由国家、单位、个人三方面合理负担，失业救济与再就业紧密结合，管理服务社会化”的失业保险制度；逐步扩大失业保险实施范围；健全失业保险基金的筹集管理和使用办法，足额收缴失业保险金；提高基金的统筹层次，根据对失业人员生活保障和再就业的需要，失业保险在保障失业人员基本生活的同时应积极利用各种就业服务和培训安置基地，通过职业指导为失业职工介绍信息和求职方法；通过开展转业训练，提高再就业；通过提供求职面谈和工作试用，促进双向选择；通过兴办劳动就业服务企业，组织开展生产自救；通过政策指导，鼓励、支持失业职工和企业富余职工组织起来自谋职业。
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