农地适度非农化：寻求合理的实现机制，本文主要内容关键词为：农地论文,机制论文,非农化论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
近年来，中国城镇化的快速发展引起大量农地向非农部门转移。耕地作为一种稀缺的资源日益受到政府和学界的广泛关注。然而，中国的经济增长却又在很大程度上得益于由农地非农化支撑的城市化、工业化进程。从理论上讲，农地保护与城镇化间的矛盾是不可调和的，一切非农化的农地都是推进城镇化的必要成本。但是，从实践来看，中国土地城市化的质量并不高，土地的城市人口承载力偏低，土地的城市化快于人口的城市化，征用土地的闲置率过高。土地城市化的质量说明，中国的农地非农化绝不是简单的两个部门土地数量此消彼长的问题。农村大量耕地被破坏，城市大量建设用地却也闲置，一面是破坏的累积，一面是闲置的累积，这其中存在着深层次的制度问题。
目前，较多的文献关注到了在农地非农化过程中出现的市场失灵。在处理市场失灵的态度上，几乎所有的文献都延续了庇古主义者的传统，即采用征税或补贴的措施修正私人成本与社会成本的偏离。考虑到政策制定者的有限理性以及由此而带来的巨大的信息成本，税收或补贴的措施在实践中难以做到准确执行。也有文献采用供求框架分析了政府征地对农地非农化的影响。鉴于中国当前的征地实践，这些文献大多将政府征地行为等同于低价管制，套用了价格管制的分析逻辑，并由此得出征地无效率的结论。然而，政府征地是一个制度集，不仅包含价格管制，还包括强制交易。与市场相比，在公益性用地范围，强制交易可以较大的降低交易成本，从而改变农地非农化的最优量。农地非农化不仅涉及微观的实现机制，还涉及宏观的土地管理。关于土地管理的文献多注意分析现存农地非农化计划管理制度的矛盾，讨论了耕地补偿的各种途径，尤其是土地开发权交易的可行性。然而，市场不是无知之幕，土地开发权交易如何组织？宏观的土地管理与微观的激励机制如何兼容？在各种宏观和微观搭配的制度中，哪一个更有效率？要回答这些问题，我们必须进行比较制度分析。
一、自发的市场行为及新古典纠正
农地非农化的实质在于土地资源在农业部门和非农业部门之间、城市与乡村之间的配置。自发的市场行为如何实现这一资源配置呢？市场通过农地非农化的价格影响参与者的行为选择。假定农地产权是清晰的，农地的所有者追求土地收益的最大化。农地的所有者根据自己的风险偏好和交易成本选择不同的合约方式，或者将农地按照市场价格转让，直接出售，或者以农地作为要素入股，或者出租给用地单位。在市场交易中，农地所有者与用地单位处于平等的地位，农地交易的价格和数量取决于双方的谈判力。农地所有者受到财产规则保护。
然而，农地有多种属性，对应着多种价值，包括经济价值、生态与景观价值、粮食安全等社会价值。对每种属性进行产权界定的成本、收益并不对称。经济价值并不存在着外部性，产权界定成本低，因而这一属性的产权是明确的。农地的生态与景观价值、粮食安全社会价值具有很强的外部性，产权的界定成本很高，这一类属性界定产权的收益低于产权界定的成本，因而，土地非农化的市场参与双方理性地将这一属性置于公共域中，在交易的决策中并不考虑这一价值。因此，对农地所有者而言，在任一数量上，农地非农化的私人成本低于社会成本。如图1所示。
图1 自发行为下的市场失灵
MR代表农地非农化的边际收益线，MPC代表边际私人成本线，MSC代表边际社会成本。按照传统的微观经济分析，市场参与者作出决策的依据是MR和MPC，二者分别代表产权得到明确界定的边际私人收益和边际私人成本。市场决定的农地非农化数量为Q1。而从社会福利的角度评判，决策的依据应该是MR和MSC，最优的农地非农化量为Q2。很明显，Q2小于Q1，由自发市场行为决定的农地非农化量高于社会最优量，效率的损失由此产生。社会福利损失在图中表现为福利损失三角，也即MSC线与MR线的差额在Q2至Q1区间上的积分。
自发的市场失灵的根源在于，农地有多种属性，有些属性的价值明显属于公共品，具有较强的外部性，产权界定成本过高导致这些属性的产权不清晰，私人决策者无法对这些价值定价，因而导致农地非农化的市场价格低于社会价格，从而导致了过度的农地非农化。
按照新古典的传统，通过向制造外部性的生产者征税或补贴可以解决外部性。当然，是采取征税还是补贴，这取决于外部性的性质(正外部性还是负外部性)。如图2、3所示。
图2 对农地所有者补贴克服市场失灵
图3 对用地者征税克服市场失灵
庇古传统的核心在于通过税收修正私人边际收益线或补贴修正私人边际成本线，使得修正后的私人议价行为结果刚好与社会福利最大化的要求相一致。这就意味着税收或补贴必须经过精心设计，使得MR刚好移动至MR1，MPC刚好移动至MPC1。政策制定者需要提前知晓MR、MPC、MSC才能确定税收或补贴额。考虑到政策制定者的有限理性以及由此带来的巨大信息成本，税收或补贴的措施在实践中难以做到准确执行。
二、地方征地行为与农地非农化：微观层面的政府失灵
到目前为止，自由市场派认为，生态、粮食安全这些属性具有非排他性，市场失灵仅存在于这些层面，除此之外，并不存在交易成本，市场仍可以发挥作用，因此政府只需要解决生态、粮食安全等外部性问题，其余留给市场，这就是他们给出的政府与市场的边界。很明显，这一观点具有典型的庇古主义者的福利经济学传统。这一边界如此清晰，以至于他们的任务仅止于此。
我们可以将农地非农化看做是一个交易过程，商品在市场上流通的过程。农地由农业部门卖给了非农业部门，在理论上可以想象为两种情况，即市场配置的过程和计划配置的过程。①在新古典经济学那里，两种情况下的土地配置效率是相同的。一种情况为完全的市场行为，农民作为供给方，政府作为需求方，农民和政府是独立的两个交易实体。农地所有属性的产权是完全界定清楚的。农地在农业部门的所有价值在农地非农化时一定会表现为其边际成本。政府作为需求方，负责将生地生产为熟地，投入是农地，产出却是具备配套基础设施的熟地。此时，政府对自己的生产技术非常了解，根据其面临的产品市场派生出了对农地的需求，并形成了农地这一要素在企业内部的边际产品。在这种情况下，一面是有产权的农民，一面是懂技术的政府，土地在农业用途中的边际收益构成了农地转用这一行为的边际成本，土地在非农业用途的边际收益构成了农地转用这一行为的边际收益。
第二种情况是将农民及农业部门视为政府的一个分支部门，农地非农化的过程视为厂商内部的行为，因此农地非农化的部分成本(或者叫外部性成本)都内部化了。政府作为这一生产行为的决策者，必然要考虑农地转用对农业、生态、粮食安全等带来的不利影响。此时MSC和MPC统一到了同一个行为主体。因此，此时并不存在着外部性。两种理想情况的差别仅在于前者是市场交易行为，后者为科层治理行为，由于不存在交易成本，两种理想状态下的资源配置效率是一致的。也就是说，在新古典经济学那里，交易成本为零，市场治理与政府治理的区别是没有意义的。
正因如此，这一思路当然也看不到征地制度下的强制交易所带来的交易成本(市场行为层面的)的减少，仅仅看到了征地制度下的价格管制带来的资源配置的损失。②因此，将征地制度等同于低价管制，进而借用价格管制的框架分析征地制度对农地非农化的影响是片面的。完整的经济分析必须同时考虑强制交易对农地非农化边际成本、边际收益的影响。
强制交易降低交易成本的效果因农地的未来用途而异。汪晖、黄祖辉曾给出了公益性用地采用强制交易的效率方面的解释。“防止个别土地所有者延误需要大量土地的公共项目是征地权存在的理由，如果一个公共项目中政府必须和每一个土地所有者达成协议，那么交易费用将会超过该项目的净收益，因为每个土地所有者都存在着保有土地以便从公共项目导致的土地增值中获益的动机。通过动用征地权可以有效地解决保有问题，降低交易费用，保证公共项目的顺利实施。”③但这一解释并不彻底，为什么公共利益的项目满足上述征地条件？显然，在这一问题上，我们需要深入的交易成本分析。如果我们将农地非农化视作一个交易，征地代表了科层治理④，而土地所有者直接入市则代表了市场治理。私人可以完成农地非农化，政府为何还要保留征地权呢？难道仅仅是权力的象征吗？实际上，从交易成本经济学的角度看，在一定领域保留征地权是有效率的。在这种领域中，采用科层治理的交易成本小于议价的交易成本，如果农地非农化的总收益不变，那么动用征用权就是有效率的。何种领域、何种项目具有这一特征呢？这就把我们的目光聚焦到项目、领域的属性。通常认为，公共利益的项目具有这一特征。但是，公共利益只是个代名词，真正适用于动用征地权的是这样一些项目，在这些项目的土地非农化中，采用科层治理带来的交易成本低于采用市场治理带来的交易成本。
首先，将征地制度视为强制交易和价格管制两种制度的组合。价格管制分为市价补偿和低于市价补偿两种。因此，相应的征地制度可分为(A)“强制交易+市价补偿和”(B)“强制交易+低于市价补偿”两种。假定强制交易只有在公益性项目中才能降低交易成本，在非公益性项目中不能降低交易成本。在公益性项目中，征地制度A对农地非农化的影响可以在下图中得到反映。
图4 公益性用地下征地制度A的优势
自发的市场交易量为Q1，政府强制交易前，社会最优量为Q2，Q1-Q2的数量为农地过度非农化的数量。在公益性项目中，政府采用强制交易，一方面降低了市场交易成本，另一方面带来了科层交易成本，但是根据假定，前者高于后者，从而展现出强制交易的优势，表现在曲线上就是边际社会成本的下降，从而提高了农地非农化的最优量。若此时政府采用市价补偿，征地量等于Q1，农地仍然存在过度非农化，但此时过度量缩减为Q1-Q3。
图5 非公益性用地下征地制度B的效率损失
根据本文假定，非公益性项目下强制交易并不存在降低交易成本的优势，其降低的交易成本刚好弥补甚至小于自身带来的科层成本的增加(本文仅考虑刚好弥补的情况)，因此MSC不变。同时低于市价补偿(P4)导致政府的用地需求量增至Q4，这一需求量通过强制交易保障实现。农地存在严重的过度非农化，过度量为Q4-Q2。在三种制度下，农地非农化的过度量分别为Q1-Q2(自发的市场行为)、Q1-Q3(征地制度A)、Q4-Q2(征地制度B)，三者的关系为Q4-Q2>Q1-Q2>Q1-Q3。不考虑每种制度的福利效应，单从微观机制的效率来看，征地制度A优于自发的市场制度，自发的市场制度又优于征地制度B。
可见，不同的征地制度对农地非农化的效率影响差异很大。在公益性项目下，强制交易可以较大的降低市场交易成本，从而提高了农地非农化的社会最优量，如果同时辅之以市场补偿，与自发的市场制度相比，农地非农化的过度量下降了。在非公益性项目下，强制交易降低交易成本的效果不明显，若此时再辅之以低价补偿，农地非农化的过度量就大大增加。⑤征地制度是一个制度集，集合中的每个子制度都会对农地非农化产生影响。分析征地制度对农地非农化的影响要深入到制度集合的每一个维度。
三、中央土地管理与农地非农化：宏观层面的政府失灵
农地非农化是一个交易过程⑥，包括自发的市场交易，也包括政府征地。现代市场经济的特征是，微观的交易机制需要在宏观的调控框架内运行，土地交易也不例外。农地非农化的过程，既要在微观交易中反映激励机制，又要满足国家对土地利用的规划。
中国农地非农化实行计划管理，这种计划管理主要体现在三个维度：土地利用总体规划和年度土地利用计划；划定基本农田保护区；规划期内耕地总量动态平衡。土地规划规定了一个地区在一段时间内新增的建设用地总量，也即建设用地规划指标。规划指标在一定时期内自中央分批、逐年下达，在各个地区间分配，形成了年度土地利用计划指标，以便与该地区经济发展周期相匹配。这些年度建设用地指标与“银根”相似，成为国家调控地区性投资的“地根”。基本农田保护区反映了国家对土地利用的用途管制和分区规划。基本农田保护任务自中央逐级下达，并落实到各地区的具体地块。耕地一旦被划入基本农田，就不能建设占用。根据1998年修订的《基本农田保护条例》第15条规定，“只有国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址无法避开基本农田保护区的，方可占用基本农田，且经国务院批准”。为实现耕地占补平衡，中央将规划期内补充耕地总量下达到各省份，各省份又逐级分解，直达乡镇。
综上所述，在某一个特定的年度，某一地区的土地管理可举例如下：假定该地区共有土地10000亩土地，期初城市建成区面积为2000亩，耕地为4000亩，其中基本农田3000亩，其余1000亩耕地为一般农田。在1000亩一般农田中，该地区根据分区规划，划出100亩作为建设用地待占用区，或者称之为待发展区。农村建设用地3000亩，未开垦荒地1000亩。根据国家用途管制和分区规划，以上各种用途的土地数量都必须与具体地块相对应。当年分得建设用地指标100亩。100亩的建设用地指标可用于待发展区，实现该地区耕地的用途变更，从耕地转变为建设用地，转变为期末的建成区，建成区面积由期初的2000亩增加为2100亩。根据占补平衡的原则，该地区需要在未开垦荒地中进行土地开发，增加100亩耕地，维持该地在期末的耕地总量仍然保持在4000亩。此时，3000亩基本农田的具体地块没有发生变化，1000亩一般农田中有100亩一般农田的位置发生了变化。一般而言，补充耕地的途径有两条：一是通过开发未开垦的荒地，二是通过对农村宅基地进行土地整理来补充耕地。该地区采取了第一条途径，因此，农村建设用地3000亩保持不变，未开垦荒地由1000亩减少到900亩。该地区土地利用动态图(图6)如下所示。
现行的农地非农化的计划管理制度与中国当前的城镇化进程存在着巨大的矛盾，这一矛盾体现在几个方面：(1)建设用地规划指标在各地区的分解难以与各地区的实际建设用地需求相一致。这种不一致内生于中央与地方“指标博弈”，构成了指标博弈的纳什均衡。我们可以考虑中央政府分配指标的两种策略：平均分配和差别分配。如果分配指标时较少考虑各地的建设用地需求，层层依据平均分配的原则加以分解后，必然在两个层面带来无效率：各地区间发展潜力差异很大，缺少发展潜力的地区获得过多的建设用地指标，土地低效率开发，盲目上开发区，过多地用土地替代资本；较大发展潜力的地区的建设用地需求远远高于所得建设用地指标，这一超额需求往往表现为两种形式：要么遵守法律要求，项目无地可用，或过多地用资本替代土地，要么就是土地违法。如果试图在分配时考虑各地的差异，测度各地农业、非农业的比较优势并加以排序，以便按照“李嘉图定理”最优化的分配指标，很快会遭遇到信息不对称带来的“棘轮效应”，地方政府都有激励高报建设用地需求。若采用一定标准(GDP比重、发展速度)，标准本身易引起争议，政治层面难以执行。⑦因此，建设用地指标采取平均分配，给予每个地区“形式上公平的发展权利”似乎是唯一可行的方案。⑧(2)逐年下达的计划指标难以与各地经济发展周期相一致。经济发展具有周期性，建设用地需求量的时间序列总会呈现高峰与低谷。考虑到人的有限理性，尤其是有限的预见能力，层层分解的年度指标不可能与实际需求相吻合。(3)由于实行用途管制，规划的新增建设用地必须落实到具体地块，也即必须与规划建成区相一致。由于预见性不足，规划能力有限，对土地利用空间布局的长期估计有时与具体项目实施时的选址不匹配。(4)耕地总量动态平衡，占补平衡，意味着建设占用耕地量与补充耕地量相挂钩。用地量大而补充耕地潜力小的地区难以做到占补平衡。补充耕地主要依赖于农村土地整理和土地开发。各地资源禀赋不同，补充耕地的潜力、机会成本存在较大差异。强制性的占补平衡最终导致两种结果：用掉了建设用地指标却没有相应的补充耕地；由于没有补充耕地的潜力，合法的建设用地指标被闲置。(5)简单地划定基本农田带来极大的社会不公。⑨一方面使得非基本农田的拥有者利用城市化带来的土地增值，另一方面使得基本农田的拥有者无法分享城市化的成果。两者的区别仅仅来源于国家的土地用途管制。基本农田的拥有者和地区为保证国家的粮食安全承担了不成比例的成本。
矛盾的累积给制度的变迁带来动力。建设用地在各地区之间的供需失衡急切的需找突破口。从表面上看，建设用地指标的平均分配似乎是土地无效配置的罪魁祸首。毕竟，初始的指标分配没有考虑到各地建设用地需求的差异。然而，从科斯定理的角度讲，如果交易成本为零时，初始的产权界定(建设用地指标在各地的分配可视为土地开发权的初始界定)只影响收益分配，并不影响资源配置。因此，问题的关键不在于初始界定是否公平，而在于初始权利界定清楚后，是否允许市场交易，计划指标、耕地补充指标是否可以在有差异的各地之间自由交换？这恰恰是创新的突破口。
四、土地开发权交易：理论与实践
中国现行的农地非农化的计划管理制度与土地开发权交易制度仅有一步之遥。从本质上看，后者只是在分区管制、设定建设用地指标的基础上进一步允许地区之间交易指标。“开发权转让是一种自愿的、基于市场机制的土地利用管理机制，通过将开发引向更适合土地开发的地区来推动保护具有高农业价值的土地。开发权转让的核心是将某地区的土地开发权转让给另一个地区。这样，一旦发送区土地的开发权被买走，该土地将永远不能被开发。”⑩土地开发权交易制度包括三个方面：首先是分区。根据土地利用功能分区规划划分为土地保护区和城市发展区。前者称为发送区，主要考虑该地区的环境、生态、农业发展，后者称为接受区，是被引导的城市发展方向，土地开发的密度和强度因为开发权的接受而变得更高。发送区和接受区有明确的地理范围，因此，土地开发权交易是建立在土地利用功能分区基础之上的。其次是确权。明确哪块土地有开发权，或者建设用地指标如何初始分配。开发权(建设用地指标)可以来自于国家分配的规划指标，也可以来自于通过农村土地整理获得的建设用地指标。再次是交易。允许土地开发权在不同地区之间交易，将土地开发行为引向更适合土地发展的地区，对发送区的土地所有者进行补偿，从而保护具有高农业价值的土地。当发送区的土地开发权被卖出后，该地区地块永不能开发，土地所有者从交易中获得补偿，分享接受区进行土地开发的增值。
土地开发权交易背后的逻辑显然来自于李嘉图的比较优势理论。欠发达地区可以选择把建设用地指标用于本地发展工业、推进城市化，或者选择出售给其他地区以获得“指标费”，发达地区可以选择减少建设工业和城市投资，降低建设用地需求，也可以选择购买指标推进城市化。具体每个地区选择何种专业，取决于各自在两个专业上的机会成本。由于各地在使用指标推进城市化和土地整理获得指标上的机会成本各不相同，因此地区之间在指标上存在着巨大的交易空间。
交易实施的范围取决于交易空间的大小。美国的土地开发权交易多是在自然资源保护区和城市发展区之间展开。中国现在仍处于工业化、城市化高速发展的阶段，人口流动的方向是从农村到城市、从内地到沿海，土地开发权的交易就不能仅仅在个别省份内或东部地区内进行，应该从整个中国区域经济发展的格局出发，在更广的范围内实现交易的运行，使得土地的交易和人口的流出与流入相一致，以土地的城市化支撑人口的城市化。
市场是合作的结果，土地开发权交易是需要组织的。这样一个产权交易市场采取何种组织形式呢？一个有组织的市场首先具有完整的市场体系，包括土地开发权“权利束”中各权利交易的集合。如有一项权利不能交易，产权就是残缺的，其他权利的市场就无法正常运行。土地开发权包含三个互补性要素。一个地区要利用一块地，必须同时满足“土地利用指标”、“基本农田保护”和“补充耕地”三个要求，但在本地区的特定项目可能无法同时满足所有条件。一个完整的市场应该是通过建立折抵指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地补充这些市场实现土地开发权三个权利要素的跨区交易、配置。
市场不是无知之幕，市场也需要规则和秩序，需要行之有效的监管机制、奖惩机制。交易的顺利进行需要对交易的标的物进行严格的界定，尤其是该标的物的相关属性，需要对它考核、测度。国家分配的建设用地指标、通过农村土地整理获得的指标是交易对象。同时还需要专门的部门执行中介、清算功能。该部门应设有指标账册和指标库，据此对每个地区的指标予以核减(使用)、核拨(国家下拨或通过土地整理项目获得)。指标要与具体的地块或土地整理项目对应，对土地用途进行监督，对土地整理项目进行初验、复验、抽验。交易协议应该在国土部门备案。涉及土地整理项目时，采用地形图、规划图、竣工图予以规范。涉及基本农田易地代保时，基本农田划区定界的技术要有保障，避免出现欺诈行为。
与现行的农地非农化计划管理制度相比，土地开发权交易的优势主要体现在以下两个方面：(1)土地利用功能分区(单纯的用途管制)通过行政手段划定保护区与城市发展区。对保护区而言，土地所有者从土地开发中获得相应经济回报的权利被剥夺，而划入城市发展区的土地所有者却可以享受城市化和工业化带来的土地升值，这损害了社会公平。与简单的征税和财政转移支付调节相比，土地开发权交易制度是科斯定理的应用，通过市场的行为对补偿的额度定价，既有利于改善社会公平，又体现了市场经济的原则。(2)由于工业产业、城市的发展具有聚集经济，通过开发权转移，将城市发展引向城市近郊的接受区，可以最大限度地利用城市基础设施和服务。实证研究表明，土地开发权转移总体上推动城市的发展。
五、创新农地适度非农化的制度结构：从微观到宏观
作为一项资源配置活动，农地非农化过程既需要宏观调控又需要微观激励。土地资源在两种用途之间的有效率配置离不开微观与宏观的结合。当前，中国的土地制度组合在微观是不加区分的、“一刀切”的征地制度B(强制交易+低价补偿)，在宏观则是指标层层分解式的计划管理体制。无论在微观激励还是在宏观调控，都不存在有组织的市场交易的身影。指标平均分配与地区差异的矛盾为农地过度非农化提供了宏观框架，低价补偿的征地制度为农地过度非农化提供了微观激励。缺少发展潜力的地区获得过多的建设用地指标，土地低效率开发，较大发展潜力的地区的建设用地需求远远高于所得建设用地指标，要么项目无地可用，要么就是土地违法。对农民低价补偿极大地激发了政府的征地需求，而强制交易则用来保障过度的农地转用量。因此，农地适度非农化需要制度创新。创新要在宏观和微观两个维度上有所突破。在指标平均分配的基础上，允许指标有偿调剂、基本农田易地代保、耕地易地补充，以产权补偿取代转移支付，欠发达地区可以增加财政收入，发达地区则能充分发挥工业化、城市化的优势，粮食安全又有可靠的耕地基础，城镇化与农地保护的矛盾控制在一个可接受的范围内。
同时，由于在公益性项目下，强制交易可以较大的降低市场交易成本，从而提高了农地非农化的社会最优量，辅之以市场补偿，与自发的市场制度相比，农地非农化的过度量下降了。在非公益性项目下，强制交易降低交易成本的效果不明显，辅之以低价补偿，农地非农化的过度量就大大增加。在这一项目下，转而采用市场主体的自发议价行为反而会大大降低农地非农化的过度量。涉及到具体地块的转用时，采用政府征地还是采用市场交易，应视项目的性质而异。
无论是政府征地还是市场交易，都必须受到土地开发权交易制度的约束。一块土地的开发首先要符合当地的分区规划，处在政府规划的发展区内才可以进行工业或城市建设，然后在土地开发权交易所购买建设用地指标、耕地补充协议，以满足国家用途管制的要求，然后根据该地块的未来用途(公益性项目还是非公益性项目)决定采用政府征地还是市场交易。如果是采用政府征地，必须做到按照市价进行补偿，而这一点是通过严格的征地程序来保障的。如果是采用市场交易，就必须保证农民或集体的土地产权，完整而明确的产权基础是议价的保证。
注释：
①曲福田、高艳梅、姜海：《我国土地管理政策：理论命题与机制转变》，载《管理世界》，2005(4)。
②曲福田、冯淑怡、诸培新、陈志刚：《制度安排、价格机制与农地非农化研究》，载《经济学(季刊)》，2004(10)。
③汪晖、黄祖辉：《公共利益、征地范围与公平补偿——从两个土地投机案例谈起》，载《经济学(季刊)》，2004(10)。
④在征地模式下，政府就好比是一个大工厂，农地只不过是他的一个生产部门的要素，工厂决策可以强行将一个部门的产品拿来加工后用于下一道工序，至于对农业部门的补偿只不过是会计上的操作，毕竟单个部门不能享受工厂的盈利(土地的增值)，所以，农业部门的员工还是照样拿着原来的工资(原用途补偿)，最终利润归工厂(政府)。
⑤这就是多数学者所关注到的中国当前征地制度的一般特征。
⑥按照威廉姆森的定义，“交易之发生，源于某种物品或服务从一种技术边界向另一种技术边界的转移。此时，一个行为阶段结束，另一个行为阶段宣告开始”。农地非农化代表了物理形态的改变，权利的转移，从这一角度看，农地非农化可被视作一个交易过程。
⑦汪晖、陶然：《论土地发展权转移与交易的“浙江模式”——制度起源、操作模式及其重要含义》，载《管理世界》，2009(8)。
⑧这表明，在现行的土地宏观管理体制下，中央政府与地方政府分别处于委托人和代理人的位置。由于在现实中，中央政府除了看重经济发展外，更加注重农地的粮食安全价值、生态价值等。而这些价值并不在地方政府的目标函数中，因此委托人和代理人的目标函数并不一致，随着耕地的逐渐减少，耕地的粮食安全价值日益凸显，这种不一致表现得尤其严重。如果地方政府不存在私人信息，中央政府就可以提供一个完全的合约来控制地方政府的行为，实现经济发展与生态环境、粮食安全的平衡。但是，中国幅员辽阔，各地自然环境差异很大，就当地的经济发展、用地需求、粮食产量、耕地情况而言，地方政府显然掌握着大量的私人信息。所以，一个完全的合约是不可企及的。值得注意的是，这种委托代理问题并不会因为土地非农化主体的改变而改变。自发的市场行为(集体建设用地入市)同样无法考虑中央政府所关注的耕地的粮食安全价值，同样会出现农地的过度非农化倾向。在面临土地增值的情况下，甚至会出现地方政府与集体合谋的行为，共同违反中央政府的土地管理规定。由此可见，土地宏观管理的关键在于创立一种正常的交易渠道，在初次确权的基础上，允许地区之间进行指标交易(当然，试行初期可以控制指标交易的范围)，通过市场发现、表达各地的私人信息。
⑨丁成日：《美国土地开发权转让制度及其对中国耕地保护的启示》，载《中国土地科学》，2008(3)。
⑩丁成日：《“土地开发权转移”对中国耕地保护的启示》，载《中国改革》，2007(6)。
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