面向可持续发展的自然资源法与环境保护法的比较研究，本文主要内容关键词为：自然资源论文,可持续发展论文,环境保护法论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
随着人与自然之间关系的日益密切，以及由于人们对自然资源的不合理利用和对环境的破坏而受到的来自自然界的反作用力，使自然资源与环境的问题日益升级为人类生活乃至生存的焦点。而相关的自然资源法与环境保护法的研究则自然少不了占据理论界的一角重要空间。本文试从两法的基本要素出发，对两法进行比较研究，以寻求可持续发展思想之下的两者的存在与发展模式。
一、自然资源法与环境保护法立法基础的社会本位性
自然资源法的立法是建立在我国地域广阔、资源丰富、但人均资源可占有量却相对贫乏，以及人们在改造世界过程中对自然资源的不合理的开发利用和不适当的保护等基础之上的。其立法要解决的实质问题是人类经济活动索取自然资源的速度与自然资源本身及其替代品的再生速度均衡发展的关系。从法律渊源角度上自然资源法体系的框架则是以宪法性规范为依据，以自然资源基本法为基础，以单项专门法为基干，以其他法律及地方性法规相配套，以国际条约为补充构建而成[1]。
环境保护法则是建立在日趋恶化的环境现状、有待改进的环境保护措施和亟待加强的环境保护意识的基础之上。其立法要解决的实质问题在于向环境排放废弃物的数量与环境的自净能力的协调关系[1]。 其立法基础是环境权理论及立法实践。自1972年斯德哥尔摩人类环境会议的《人类环境宣言》便开宗明义的指出，“人类享有自由、平等和舒适的生活条件，也有在尊严和舒适的环境中生活的基本权利”。公民的环境权已成为世界所充分接受、成为公民必须享受的一项基本权利[2]。
从两者的立法基础上看，其价值取向是一致的，即维护环境资源的可持续发展。所谓可持续发展，是既满足当代人的需要，也不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展。它包括两个重要概念：“需要”，尤其是世界上贫困人口的基本需要，应将此放在特别优先的地位来考虑；“限制”，技术状况和社会组织对环境满足眼前和将来需要的能力施加的限制。可持续发展是当代人类的共同选择，环境资源的保护则以可持续发展为根本指导方针。
两法都是一个国家法律体系的组成部分，不能脱离本国的法律基础而存在。两法又都是典型的以社会公共利益为立法目的的法律部门，从法的本位即法的基本观念或基本目的角度讲，两法又都是社会本位法，即以社会利益为“本位”的法。所谓社会利益，是“公民对社会文明状况的一种愿望和需要”。自然资源、环境都是人类经济和社会发展的基础，与社会、经济发展的秩序密切相关，因而，成了社会利益的重要组成部分。在科学技术的迅速发展与经济竞争性日益增强的过程中，带来了许多与之俱来的负效应，私法领域产生的自然资源问题、环境问题，使自然资源的利用与生态平衡、环境污染的预防和治理成为一种独立的利益形态，需要运用特殊的法律手段对之加以保护。由此，便形成了以公法手段干预私法领域的两法。
二、自然资源法与环境保护法的保护对象及体系透视
自然资源法保护对象即自然资源。自然资源是指在一定的技术经济条件下，自然界中对人类有用的一切自然要素。如土壤、水、矿物、森林、草原、野生动植物、阳光、空气等等[3]。从法律角度上讲， 指能够供人们在生产、生活中利用并作为所有权、使用权客体的自然物质。
环境保护法的保护对象即环境。环境是指影响人类生存和发展的各种天然的和经过人工改造的自然因素的总体。因而，这里所指的环境，除指自然资源法中的自然资源（基本等同于自然环境）外，还包括经人工改造的环境，如人文遗迹、风景名胜区、城市、乡村等。从理论上讲，环境指与人类的生存与发展有着密切联系的生活环境和生态环境。立法上是指影响人类生存与发展的各种天然和经过人工改造的自然因素的总体[4]。
由此可见，环境保护法的保护对象是自然资源法保护对象的一种升级。就其范围来讲，前者也相对较大。此外，自然资源的保护侧重于单项资源的保护，而整体资源的协调性相对较差。
所有的自然资源都是自然环境的组成部分，它们之间有着相互的、内在的、有机的联系，共同构成一个统一整体；它们在存在上是形态相连的，森林、草原、矿藏、水都依附于土地之上或蕴藏于土地之下；它们之间的相互联系有着连锁性、结构性的变化效应，并形成各种资源的多种功能。自然资源的整体性，要求人们利用自然资源的活动不仅从个别资源的效益出发，还必须把自然资源作为一个整体来看待[3]。 由此便突出了我国现行自然资源法律体系的缺陷。因而，有的学者指出，进行综合性自然资源立法势在必行。制定一部综合性的自然资源“母”法来规范、协调相关“子”法律，改善立法、执法、守法和司法等各个环节相互脱节，整体自然资源法制系统不能高效运作，法律预期目标难以实现的现状，从而使自然资源法的保护日臻完善而“无微不至”。环境的保护则以环境的整体性贯串于法律体系的全过程。但环境保护法律体系上仍存有被动、滞后的情势，而且，尚未建立起有利于环境与发展相结合的综合决策机制和经济社会运行机制，现行的法律法规中，有相当一部分内容和可持续发展的精神是相违背的[5]。因而， 现行环境立法体系的调整有待进一步展开。
然而，自然资源法保护对象即是自然资源，同时又是环境要素，具有资源和环境的双重性；环境保护法的保护对象不论是自然环境还是人工环境都是建立在自然资源法的保护对象即自然资源的基础之上的，环境的构筑离不开对自然资源的利用和改造[6]。
三、自然资源法与环境保护法的调整对象的本末区别与宏观一致性
自然资源法调整的是公民、法人、自然资源管理部门在自然资源开发、利用、保护、管理和改善的过程中发生的社会关系。针对的对象是现有的资源环境，贯串于开发、利用、保护、管理、改善的全过程之中。而这里所指的社会关系，则包括资源权属关系、资源流转关系、资源管理关系和其他经济关系。
环境保护法调整的是人们在保护和改善环境、防治环境污染和其他公害中所产生的社会关系。它既包括保护和改善生活环境和生态环境而产生的社会关系，又包括防治环境污染和其他公害而产生的社会关系。因而，环境保护法理应承担起保护自然资源和防治环境污染两项任务[7]。而前一项任务与自然资源法的规定是一致的。所以， 人们在归结环境法的调整对象时，往往更侧重于防治环境污染的方向。由此，这也就使自然资源法和环境保护法的调整对象呈现出“前者扬善，而后者惩恶”的意味。
从两者调整对象上看，自然资源法的核心内容是合理开发、利用和保护自然资源，是“本”；环境保护的基本目标则在于防治环境污染与破坏，是“末”。两者难以相互包容，相互替代，只能是相互配合、相互支持。而调整对象的不同，正是两法独立存在的基本依据[8]。 因而，两法独立存在、发展，相互协调、配合势在必然。
宏观上讲，两者调整的对象又有相同之处。因为，两者都是调整与人们的生存、发展、生产、生活密切相关的生活环境和生态环境及与之相联系的社会关系。而两者所调整的社会关系，实质上都是通过人与人之间关系的调整实现人与物之间关系的协调，实现人与自然的和谐发展。
四、自然资源法与环境保护法在基本原则上的差异与统一
法律原则是一部法律的基本构成要素之一，是其基本价值的载体和核心所在。它构成立法的依据，成为填补立法漏洞的重要手段，以实现法律调整周延的作用，同时，成为法律适用中判断的依据。
自然资源法的基本原则包括：可持续发展原则、资源有偿原则、开发与节约并举原则、资源合理配置原则、资源开发促进区域平衡发展原则和其他基本原则。
环境保护法的基本原则包括：环境保护同经济社会持续、协调发展原则；强调在环境承载能力之内发展生产力，体现人与自然和谐发展的价值取向，预防为主、防治结合、综合治理原则（这一原则是针对个别解决消极被动、应付环境问题的现象而提出的，当然，也需借助于科技进步和社会发展来得以实现）；全面规划、合理利用自然资源原则；污染者负担原则；国家干预原则（主要通过行政干预、法律干预和经济干预的手段来进行）。而就我国的国家干预原则而言，应以行政干预为主转向法律干预为主。在环境污染损害民事责任归责原则问题的研究上，环境法学界根据环境污染这一危害行为的特点，提出对环境污染损害实行无过错责任原则。一些民法学者提出不同看法，认为在实行过错责任原则的同时，不可能还有“无过错责任原则”。也有学者认为，环境污染损害民事责任，实行的是“过错推定”。只有少数民法学者赞成环境法学者的观点，认为环境污染亦应实行无过错责任原则[9]。 在环境犯罪问题研究中，有学者认为我国环境犯罪应遵循以下基本原则：（一）经济发展与环境保护相协调的原则；（二）借鉴国外先进经验与从我国实际出发相结合的原则。两者基本原则在针对情况上各有侧重，但两者都统领于一条总的原则之下，即可持续发展原则。持续发展包括生态持续、经济持续和社会持续三部分，这三部分互相关联，不可分割。孤立的追求生态，持续不能遏制全球环境的恶化；孤立地追求经济持续，必然导致经济的崩溃；单纯的追求社会持续，只能增加社会危机[5 ]。所以，环境保护与自然资源的开发、利用、保护等应与社会经济生活全面有机结合，以达到生态、经济、社会的持续发展，这是贯穿持续发展战略的共同主题。要求在决策中将经济和生态结合起来考虑，同时，要求人们必须正确处理人与自然的关系。人类应重新调整自己的位置，回归大自然，与自然界和谐相处，尊重自然规律并按自然规律办事。
此外，还应把“两法”与经济发展紧密结合起来，在结构体系上加强综合化、一体化进程，并把这两项任务作为其基本原则进一步深化。
五、自然资源法与环境保护法的基本制度各有侧重与相互支持
基本制度是对基本原则的具体化、明确化，是执法、守法的准则。
自然资源法的基本制度包括：（一）主体法律制度。（二）产权法律制度。我国自然资源产权制度方面存在着突出问题，尤其是资源产权虚置问题，缺乏具体的资源产权主体代表。开发者的权利、义务规定不明确，导致不合理开发局面给可持续发展造成很大影响[1]。 （三）自然资源价格制度、有偿使用制度。这方面制度的不健全使许多资源仍处于无价、无偿开采状态之中，造成资源的惊人破坏。（四）自然资源宏观调控制度。该项制度包括：自然资源的规划制度、自然资源保护制度、开采许可证制度、自然资源税费制度和自然资源基金制度。但由于我国的资源宏观管理基本上是行政管理，这就使国家职能部门对自然资源的宏观管理与自身的部门利益相结合，给部门利益的维护提供了可乘之机。由此，出现了“多批多获益，少批少获益，不批不获益”的现象，从而导致自然资源的不合理使用，使自然资源遭受重大损失。除此之外，自然资源法的基本制度还包括自然资源的核算制度、法律责任制度、资源纠纷制度等[8]。
环境保护法基本制度包括：70年代末80年代初，我国首先确立的环境影响评价制度，“三同时”制度和征收排污费制度；80年代末，确立的限期治理制度、排污许可证制度、污染物集中控制制度、环境保护目标责任制制度、城市环境综合整治定量考核制度等8项制度。 以控制新污染机制、防治老污染源机制、环境行政管理考核机制为框架，初步形成了一个多层次的相互补充、有机结合的强化环境监督管理体系[10]。此8项制度的建立及实施，使我国环境保护工作走向了科学化、 制度化、法制化的轨道，改变了环境保护中的“末端控制”局面[11]。
自然资源法与环境保护法所确立的基本制度，其具体内容是不同的。前者强调市场方式和政府管制方式的综合利用，而更侧重于市场方式；后者则明显侧重于政府管制方式，有限地采纳市场方式。自然资源法律制度大多是从资源与经济相统一的角度进行设计安排的，而环境保护法律制度则侧重于从环境自身的角度设计安排。在可持续发展时代，环境法律制度更应借鉴自然资源法观点，与经济发展密切结合起来。
两者的基本制度大多是我国从计划经济体制向市场经济体制转轨前建立的，都不可避免地带有时代色彩。环境影响评价制度、排污许可证制度、自然资源税费制度等虽然借鉴于西方发达国家，但在具体做法、操作程序、措施等方面还有欠缺，与新体制发展的要求仍有差距。在基本制度的内容上又都存在较为原则、操作性不强的弊端。而两者的基本制度并非必须固守一方，两者可以相互借鉴。比如，可以在自然资源保护法中设立环境影响评价制度，对自然资源项目的开发，由相关单位就开发活动中可能对生态环境产生影响的现状和未来发展趋势等进行预测评价，提出防治对策和措施，报经环境监督部门审批后方可进行。“三同时”制度的适用范围也可扩大到自然资源的开发利用上，达到自然资源持续发展的目的。同时，环境保护法律制度中可引进自然资源法中的相关税费、基金等制度，从而实现两者的相互促进和发展。
六、自然资源法和环境保护法在可持续发展之下的相对独立发展
自然资源和环境分别作为人类得以生存、发展的基本物质基础与环境条件，各具有自身的属性、特点和作用，而又相互关联，密切配合，互为条件，体系上存在一致性。自然资源的不合理开发、利用、管理等导致的结果，不仅是自然资源的日渐枯竭，还导致了对环境的极大破坏，加大了环境保护的难度。环境保护工作难度的加大，又意味着资源环境破坏程度的加深，同时又加剧着自然资源供求矛盾的紧张关系。
随着两个法律体系的调整，原则、制度上的相互融合发展，两者相互作用和影响的势头将越来越大，从而更需要两者的相互衔接、密切配合和良性互动。在可持续发展这面旗帜下，针对不同对象而采取从防到治、到改善，提高全方位的良性循环体系。具体说来，便要落实到确立可持续发展的宪法地位，调整“两法”的基本原则，更新两者的立法目的，重构两者的立法体系，健全“两法”的基本制度上来。以“持续发展论”为指导，以“环境资源保护同经济、社会持续、协调发展”为原则，在追求人与自然的和谐中发展经济。同时，立法中增加对生态环境和自然资源保护立法的比重，在法律中明确规定公民环境权。在制度上，继续完善现行收费制度，改进不适应的制度和增加一些新制度，（如资源环境影响评价制度、环境税收制度、环境标志制度、……）[12]
当然，这种统一的体系并不排斥两者的独立发展。自人类进入20世纪60年代以来，资源、环境、人口已成为当今世界面临的三大问题。因而，自然资源法、环境保护法的独立发展成为必然趋势。这里所指的统一体系，即在解决两者之间难以协调合作、密切配合，其部门之间更是在各自为政、互不相让问题的基础上，使两者独立发展，相互促进、相互协作，成为相互作用的统一体，形成独立的法律部门。在统一体系名称的问题上，由于两者并不是可能相互包容、相互替代的关系，因而，以其中一方取代另一方，或以其中一方为主，另一方为辅的观点都是不可取的。有的学者认为，可定义为广义的“环境法”。这就很容易造成概念上的不明确、相互混淆。有的学者建议定义为“生态法”。确实标新立异，却又过于笼统。在此问题上，笔者更赞同以“环境资源法”形式命名的观点。由此，自然资源法和环境保护法便有了一个共同温暖的家——环境资源法。从而形成环境资源法支撑下，自然资源法和环境保护法各自独立发展的框架结构。在结合式的法律体系的构建中，应注意以下几个问题：
（一）注重观念转变。比如对污染的防治、资源的节约等，应该贯彻到经济生产的全过程中去，或者在新产品设计开始时就要考虑到资源的利用和污染的防治，而不是已经出现了污染再去治理。单纯追求“利润”的思想，不是经济和社会可持续发展全面的考虑。全面的应该是资源效益、环境效益、社会效益与经济利润的统一整体。
（二）以生态规律全面指导立法。如物物相关规律、环境承载能力有限规律、多样稳定规律、物质能量输入、输出动态平衡规律等，都应得到遵守。
（三）促进资源环境与发展的深层次结合。贯串持续发展战略的共同主题是在决策中将经济和生态结合起来考虑。自然资源、环境保护与经济发展相结合的要求已在两法中得以充分体现，但结合效果并不理想，提出结合的要求往往是资源、环境立法“一厢情愿”，经济立法极少反映，因而，似乎是资源、环境立法硬搭给经济活动的，执行阻力大。此外，结合的力度、深度都不够，结合责任定位也不甚合理。这种结合，经济部门始终处于被动地位。
（四）吸取执法中的缺陷问题，完善监督机制。我国环境资源法制建设的最薄弱环节已由立法向执法转变。我国在环境资源执法中存在深层次的经济体制障碍，防碍了环境资源法律、法规的贯彻执行。其经济障碍为：经济手段弱于行政手段；环境效益弱于经济效益和社会效益；执法预期收益低于执法交易费用；处罚设置和幅度低于环境损害范围或环境成本；环境执法常脱离现实经济条件和发展水平等。环境资源执法不严的体制障碍为：法治障碍、行政障碍、部门障碍、考核障碍、地方保护主义障碍等。为消除以上障碍，应采取如下对策：1.提高对环境资源执法中经济、体制障碍危害性的认识；2.加强对环境立法、执法监督的经济可行性研究；3.加快经济体制改革步伐；4.完善法律责任；5.塑造环保执法的经济补偿机制，积极探索降低环境执法成本的新途径[13]。
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