实行技术创新税收资助政策形成激励科研与技术创新机制——世界主要国家技术创新税收资助政策的分析与比较，本文主要内容关键词为：技术创新论文,税收论文,政策论文,科研论文,机制论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
面向技术创新的税收资助：一项深受欢迎的政策
给予发明者优惠的措施始于15世纪末的欧洲，而现代概念的研发税收资助由加拿大1944年和日本1967年开始采用。尽管历史悠久，但这些旨在鼓励技术创新的税收资助办法是最近20年来引入经济合作与发展组织成员国的最重要的技术政策手段。一些研发投资较弱的国家也在利用这些激励手段(譬如塞浦路斯、匈牙利、波兰、捷克、巴西、印度、马来西亚和墨西哥等)。当然，也有一些工业研发投资强度高的国家如瑞典迄今尚未采用这样的机制。
尽管各国享受税收资助的企业数量很大，但资助的强度各不相同。税收资助强度较弱的国家有意大利、挪威和新西兰；税收资助强度较大的国家有加拿大和澳大利亚。美国、英国和法国在给予企业大量直接资助的同时，也采用税收激励的办法。西班牙和葡萄牙是提供税收激励最慷慨的国家。
旨在促进技术创新的税收资助之所以受到企业广泛的欢迎，还有一些经济上的原因：①可以放手让最了解本身需求的企业自行做出投资决策；②不分行业、技术性质和水平以及地理位置，所有企业一视同仁；③便于灵活掌握；④实施税收资助办法的行政费用较低。
一、税收资助的三种类型：加速折旧，税收减免，税收信贷
“加速折旧”可以看作是当折旧率高于投资的经济贬值时的一项财政资助。许多国家(例如丹麦、爱尔兰和英国)对于研发投入的机器、设备和不动产实行100％或更高的加速折旧率。
“税收减免”是指企业的研发投资从可征税收入中扣除。税收减免可根据企业研发投资的总量(比利时)和增长水平(爱尔兰)或两者兼顾(澳大利亚)的情况来决定，允许企业从应征税的收入中扣除100％研发投资。
“税收信贷”与减免相似，但是从企业应缴纳的税费中扣除，这是目前普遍实行的制度。税收信贷有三个变种：第一种是根据企业研发投资总量按比例扣除的税收信贷。譬如按25％的比例，企业研发投资10万欧元，可减免2.5万欧元的税收。在上个世纪80年代，加拿大、意大利、芬兰、挪威、德国、荷兰、新加坡和马来西亚均采取这种制度。第二种是根据两个时段研发投资的增量来计算税收信贷的数额。譬如一个企业当年的研发投资比上年增加5万欧元，增加部分可享受50％的优惠，即2.5万欧元的税收信贷。这一机制在法国已实行20年，美国和中国的台湾地区也采纳这一制度。第三种是根据研发投资的总量和增量综合考虑的税收信贷，可以享受前两种办法的综合优惠：企业可以享受按年度投资的总量计算的税收信贷以及年度增长的奖励。西班牙、葡萄牙和法国(2004年改革体制以来)，都选择了这种制度。可以向企业同时建议加速折旧、减免税收和税收信贷的办法(譬如日本和英国)，企业可以根据它们的利益和资格条件从中选择。
二、面向研发工作的资助办法
旨在促进技术创新的税收资助针对的是企业研发活动中的创新过程。为了引导和规范企业的活动，限制它们的机会主义行为，各国政府通常根据企业研发活动的性质来确定税收基数。采用的办法有两种：公布有资格享受税收资助的研发活动的清单(西班牙)；对新知识生产活动采用“不确定或测不准”原则。在第二种情况下，有资格或无资格享受税收资助的投资均可能包含在税收资助的范围(法国、美国和加拿大)。
如果采用第一种办法，有资格的研发活动将被量化。但实际操作中遇到的主要困难是如何计算研发活动投入的人力和物力的问题。对于政府来说，潜在的风险是企业将它们的人员和设备全部计入研发活动。为了解决这个问题，加拿大设置了专业化的门槛，凡达到研发活动标准的可将它的设备和人员(包括工资)计入税收资助的基数，考虑到研发活动中专业化程度较低的因素，最近10年来这个门槛从折合全日制的90％降低到50％。其他国家(20世纪80年代的荷兰、比利时和德国)只对人力资源采用这些指标，但存在将劳动资本计入研发活动的危险。法国只将技术人员和研究人员的工资开支(包括社会负担)按单一比例75％计入运行费用。更加灵活的例子是，加拿大让企业选择是否实行单一比例(65％)的计算方法。
三、税收资助照顾到技术创新的其他费用
技术创新的税收资助基数可以包括或不包括非研发范畴的工业开发和广告开支的创新费用。税收基数的这种扩展使这类资助延伸到技术创新的竞争阶段。太平洋地区的一些国家(澳大利亚、韩国、马来西亚、新加坡)采纳的概念更加广泛，包括了市场研究。西班牙将质量标准、技术诀窍或工业设计的获取也包括在开支范畴。法国将服装的收藏设计费用和研发阶段的样机设计开支纳入税收基数，从2004年起，法国甚至将产权诉讼的司法费用也纳入其中，上限为6万欧元，最近法国又把标准化的开支(包括参加业内承认的正式会议的费用)计算在内。不过，除比利时外，英国、法国和美国，工业产权的开支不包括在内。
技术创新的税收资助基数的扩展给政府的管理带来困难，政府想避免对研发投资过多的重复资助。因此，即使今天有在其他国家普及的趋势，这些扩展仍然受到限制。
四、税收资助考虑到合作伙伴的因素
税收资助通常也考虑到技术创新的集体性特点，即国内和国际以及集团内部的合作。企业的技术创新活动经常是通过承包或合作进行的，这就导致研发资金的流动。对政府来说，将这些流动资金计算到税收基数存在两个困难：一是管理上的困难，企业为了获得更多的资助有意虚报资金流动量；二是重复计算的问题，因为这些流动资金既可以为知识的提供者也可以为它们的客户开辟税收资助。为了消除这些弊端，许多国家拒绝将企业间承包和合作的开支纳入税收基数。基于这点，瑞士从1995年开始只将外部开支纳入它的税收基数。其他国家，如澳大利亚、加拿大或英国将符合资助条件的开支限定在公共实验室或专门的研究机构。更加灵活的办法是，许多国家如法国将支付给各种用途的资金都包括在内，但对合作伙伴的数量加以限制。
集团内部的资金流动也造成类似的问题。为了避免重复资助同一研发工作，加拿大、美国、英国和法国规定将同一集团的企业申报数额累加(办法简单但难于实施)。更彻底的办法是将税收信贷局限于独立企业的外部开支(譬如日本)。
五、限制机会主义行为的措施
各国政府对技术创新税收资助条件做出明确规定的同时，出台了一些配套措施来限制来自企业的机会主义风险和失去控制的额外开支。
设立上限的政策在一半以上的国家实施：减免数额或征税财产的上限既可以是固定的(澳大利亚、葡萄牙、法国和荷兰等)，也可以按研发投资的百分比(西班牙)或课税利润的百分比(瑞士)来实施。美国采用按研发投资增量计算的方法，企业研发投资的强度不能高于营业额的16％，或者申报额不能超过上年开支的一倍以上。
第二种办法是测算符合规定的开支，政府按企业当年度的投入与过去二年、三年或四年相比较的增长部分实行课税。在日本，从最近5年中拿出投资最多的三年作为计算基础。
按研发投资增量计算的方法，企业可以享受偿还它们财产的权利(如比利时和法国1983-1987年的政策)，或者负债财产在以后的盈余资产中扣除(如美国或现在的法国)。这一措施对企业不利，许多中小企业和技术含量低的行业企业只是随机地进行研发工作。
尽管有这些防范措施，按研发投资增量计算的方法仍然有空子可钻，第一年申报最低限度的研发投资，然后逐年申报都有较大增长。大型企业原则上可以一开始就达到年度的最高限额，但实际上研发投资在多年度中是波动的。
六、面向新兴和小型企业的优惠办法
与最初的设想相反，技术创新税收信贷政策远不是中性的和普适的，它优先照顾的对象是中小企业、某些技术和某些地区。这项政策越来越倾向于体量很小的企业，以及中小型企业或新建企业，而且通常是不课税的企业，它们在技术创新的资金方面碰到的困难比较多。
从根据企业的大小来确定上限的政策就可以看出照顾中小企业的倾向：在日本，中小企业的资产上限确定为税额的15％，而大型企业的这一比率限定在10％。然而，一些国家设立了研发投资的最低门槛，因为它们认为极少量的研发投资对于企业来说是没有生产力的，而且无法弥补相应的行政费用。在英国，最低门槛设定在3.6万欧元，澳大利亚则降为1.2万欧元。
与此同时，在澳大利亚、加拿大、荷兰、意大利、日本和韩国没有针对小型企业(英国直到最近、日本1000人以下的企业)的政策，但实行税收信贷的优惠比率。这些国家的政府认为小型企业在研发投资方面比大型企业更加困难，资助比率从一开始就是按照研发投资的水平呈递减的方式来确定的。譬如在荷兰，年度研发投资9.1万欧元以下的税收信贷为40％，但超过这一数字即下降为13％。加拿大的门槛是130万欧元以内为35％，超过130万欧元则为20％。
总之，对投资性企业的减税主要针对可课税的企业。年轻的企业以及创新型中小企业有可能受到这一政策的惩罚。向不能课税的企业偿还它们减税的金额是处理这一问题的第一种方式(英国和澳大利亚)。这一政策在法国是面向年轻企业，在加拿大是面向小型企业。第二种解决办法是支付固定比率的税收信贷。奥地利给予不能课税企业的研发投资3％的信贷，而美国将这一政策给予研发投资超过营业额3％的年轻企业。更加优惠和灵活的办法有，荷兰和挪威不是以可课税的收益而是以工资负担为基础计算减税额。
七、面向高技术企业的优惠政策
尽管技术创新的领域有很大的差异，但税收资助政策常常实行同一的税收减免比率。日本对于节能和某些药物的研发工作，以及一些技术领域如机器人、电子技术、生物技术和新材料的研发工作给予7％可累加税收信贷。韩国在20世纪90年代也实施了这一倾向高技术领域的政策。更加普遍的情况是，一些国家试图激励企业从事或委托从事的基础研究。一些特殊的措施针对与公共实验室有合作伙伴关系的企业，例如日本对研发强度高的企业额外给予2％的减免补偿。在法国，与公共实验室合作不享受减免政策，但相应的开支可按双倍计算。
税收资助不限于高技术工业企业。英国独特的政策对人体健康研究(譬如第三世界深受其害的肺结核、天花和艾滋病疫苗的研究)给予减免税收的优惠。在新加坡，也有针对金融机构产品创新的专门税收资助政策。
八、根据地区情况调整资助政策
在实际操作中，税收资助办法常常根据企业所在的地区而有所变化。这一政策尤其在加拿大、美国和西班牙等联邦制国家实施，但意大利也实施这一政策。在美国，地方信贷被累计到联邦给予的信贷；在加拿大、意大利和西班牙，税收资助仍然由中央政府掌控，但根据不同地区有所调节。对于国土规划的问题，资助额度有可能下调甚至取消，譬如韩国1990年以来在首尔地区创建的企业不能享受税收资助的优惠。
在大多数研究对象(美国、荷兰和加拿大)中，税收资助的基数局限于本国的研发或技术创新的投资。为一个外国实验室支付的研发费用没有权力享受税收资助。在日本，在国外实验室的开支是符合资助条件的。在欧洲，一些国家的政策已为外国打开了大门，但有一定的限度：西班牙的税收资助仅限于欧盟范围内研发机构的开支。奥地利将投向国外的开支限定在研发总量的10％以内，英国只计算中小企业在这方面的开支。自2004年1月1日起，法国将科研税收信贷扩展到在欧盟成员国和欧洲科研区实施的研发开支。
相反，各国对在本国的外国企业的子公司没有采取区别对待的税收政策。一般来说，外国企业在税收最优惠的国家进行研发活动，而在经济条件好的国家进行工业化。只有加拿大在这方面采用特殊的政策，资本中50％以上属于加拿大的企业，就可享受税收资助的优惠。
九、税收资助与其它的技术创新资助方式相配套
技术创新税收资助政策不能脱离它的环境来谈。它与其他类型的技术创新资助和面向企业的其他税收资助相互作用。通常的技术创新资助主要有四种：补贴，经费资助(提前偿还、贴息借贷、风险投资等)，研发合同和竞赛奖励。
从政府的角度来看，相互作用是通过税收基数的定义来体现的：在大部分体系中，政府资助是从税收基数中减免的，一个企业只能通过补助金或竞赛奖励来获得它所进行的研发工作的税收信贷。来自政府研究合同(譬如国防合同)的经费可以有不同的解释：在一些国家里，这些经费可以从税收基数中扣除，而在另一些国家譬如法国，政府根据企业用于研发工作的投资数额给予一笔税收信贷。在按照研发投资规模计算的国家里，这项奖励的数额有可能十分可观；在实行研发投资增量计算的国家里，这项奖励的数额则取决于研发投资的数额。不过，这项额外的政府资助在时间上受到负增长税收信贷或集团内部研发投资累计申报的限制。
从企业的角度来看，要根据经费资助和非金钱资助(咨询等)的原则来从不同的技术创新资助政策中进行选择。譬如：一些资助(包括针对技术创新的一些税收制度)适用于专利登记的激励，一些合作补助金(欧盟委员会的某些资助)可能使企业不考虑占有所获得的成果，税收信贷有利于促进基础研究，“提前偿还”可以促进发明成果的市场化，而直接的局部资助则有利于激活地区的网络。
不过，税收资助的引入改变了企业过去谋求获得各种补助的行为。税收资助政策的好处是减轻了R&D投资快速增长的高技术企业的负担和风险。就法国而言，引入税收信贷产生的影响是非常微妙的，它与欧洲的资助办法、地区的政策和风险资本的政策不断协调并产生相互作用。
促进技术进步的其它税收措施
大部分针对技术创新的税收资助都集中在研发阶段。不过，技术创新的过程通常包括技术的获取、工业开发或市场调查，即使没有包括在技术创新资助的税收基数中，也会作为专门的税收资助的目标。因此，技术创新资助或研发资助是税收资助体系的一部分，旨在确保技能的获取、生产和保持。
技术传播催生了政府方面的税收资助的两种类型：第一种是有利于技术的获取，第二种是促进技术转移。
对于技术的获取，韩国的企业购买专利或许可证、使用证书或技术诀窍时，可以获得3％(大型企业)和10％(中小企业)的税收资助。技术的获取通常侧重某些技术：德国、澳大利亚、美国、意大利和日本对引进保护环境和节省能源的技术给予税收资助，信息新技术也同样受到鼓励(西班牙、英国)。韩国甚至还对一些管理软件采取专门的税收资助。此外，澳大利亚以不征收关税的方法给予财政优惠，鼓励从国外引进当地不拥有的新技术，涉及空间技术、化工技术、塑料成型、中间产品、包装、纸张和纸板等。不过，这样的措施还比较少见。这类资助更多是在州(美国)、省(德国)和地区(法国)层面实施。
对于技术转移，税收资助的例子比较少。在爱尔兰和法国，对转让费的收入给予优惠税率的目的是促进企业间进行许可证转让。
对技术创新企业的税收资助也涉及到人力资本方面，有聘用资助和培训资助。譬如，丹麦的税收信贷期限为三年，对从国外招聘高质量员工(月薪7000欧元起步)的企业给予32％的减免优惠。这项资助针对研发人员，包括到国外后又回到本国的丹麦人。瑞典也有类似的政策，韩国则直接资助外国研究人员，从他们应征税收入中减免20％。法国引入这种政策5年来还在不断调整。
人才培养也被看作是技术创新成功的一个重要因素。英国、瑞典和西班牙以联合资助的方式为人才培养设立了专门的税收信贷。法国有限制地针对营业额763万欧元以下的、低于人员培训开支门槛的独立企业实行税收信贷的特别措施。至于研发人员的特殊培训，以运行开支包干的方式直接计入科研税收资助的基数。美国在联邦层面没有针对培训的税收资助，但在俄亥俄州、加利福尼亚和罗德岛州有这样的税收资助，2001年亚利桑那州甚至还引入面向信息新技术的税收资助，旨在促进技术职业人才的富集。
税收资助也为技术创新资金提供便利。许多国家(法国、英国、丹麦、西班牙、爱尔兰和荷兰)采取特殊的税收政策，对从事高技术新兴企业和持有创新企业股份的个人提供资金的风险资本公司给予优惠，对风险资本企业的税收资助既包括债金也包括收益。在西班牙、法国和英国，风险资本企业支付给股东的红利是不课税的。而且，作为资本的收益的税率也很低(法国和英国0％，西班牙1％)。税收激励也惠及证券持有者。在法国，对股息收入采用16％的单一税率，而在西班牙这些收入不用缴税。不过，许多国家(譬如德国)则优先给予风险资本基金直接资助。
此外，对“股票期权”的法律规定也通常把它看成是促进技术创新的重要手段。股票期权的分配在这里被看作是股东触动冷漠的决策者、鼓励研究人员意识到成果的市场潜力的一种手段，尤其是对于年轻的中小企业或者刚刚成立的小型企业无力支付工资时的一种补偿办法。