农村宅基地利用管理问题及建议
——以德州市为例
王 扬 刘富荣 张晓林 朱东青 张 泽
（山东省德州市国土资源局，山东德州 253000）
摘要 农村宅基地是农民财产的重要组成部分，关系农民的切身利益、农村发展以及社会稳定。本文调查了德州市农村宅基地的管理使用现状，分析了当前面临的困难与问题，并提出了宅基地管理和使用建议，以期促进宅基地的管理，保障农民的合法权益。
关键词 农村宅基地；现状；问题；建议；山东德州
随着我国农村的发展，农民对自己宅基地的权益意识和保护意识逐渐增强，农村宅基地的管理和利用面临严峻的形势。目前，由于农村外出务工人口的增多，农民收入逐年增长，农民大量回村盖房，但村庄的规划建设与宅基地管理无法满足农民的建房需求，用地乱、建设乱和环境乱是当前村庄管理的三大问题[1]。研究表明，我国农村居民点土地利用现象不合理，空心村、闲置地大量存在，“一户多宅”现象普遍，村庄布局凌乱，缺少合理规划[2-3]。本文以德州市为例，分析了当前农村宅基地管理和利用面临的问题，并从法规政策、农民意愿和宅基地使用权改革等方面进行了探索。
1 现状
1.1 宅基地基本情况
德州市农村居民点用地为11 1675.2 hm2，占全市建设用地总面积的59.5%，人均农村居民点用地规模为417 m2，农村居民点布局分散。2013—2016年对德州市6 400个村庄1 309 385宗集体土地使用权进行权属调查和地籍测量，总面积达46 003.1 hm2。经初审、公告、报政府批复，对权属清晰、界址明确的1 101 685宗地进行了集体土地使用权登记发证，占调查宗地的84.1%，面积达37 583.9 hm2，包括农村宅基地1 098 064宗，面积达37 169.2 hm2。
1.2 农村宅基地审批情况
德州市严格执行《山东省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》中“农村村民一户只能拥有一处宅基地”的有关规定，即“一户一宅”政策。
（1）如果村民想要申请使用宅基地，应满足下列条件之一：因结婚等原因，确需建新房分户的；原住宅影响村镇规划需要搬迁的；经县级以上人民政府批准回原籍落户，农村确无住房的；县级以上人民政府规定的其他条件。
（2）申请审批流程。由村民本人提出用地申请，经村民会议或者农村集体经济组织全体成员讨论同意，乡（镇）人民政府审查，报县级人民政府土地行政主管部门审核，由同级人民政府批准。其中，占用农用地的，应按规定办理农用地转用审批手续。
（3）宅基地退出流程。在城镇有固定住所或愿意进城镇购房的农民自愿退出宅基地的，在政府主导下，由村民委员会对农民原有房屋进行货币补偿或对进城镇购房进行一次性补贴（武城县的“房票”制度），补偿费归农民所有，并收回其宅基地使用权。
根据普莱斯定律，统计得出研究我国体育教学评价的核心机构有39所（图4）。其中，师范类院校12所，发表论文136篇，所占比例32.15%；体育类院校有9所，发表论文158篇，占37.35%的比例，综合院校18所，发表论文129篇，所占比例30.49%。其中，发文量最多的是北京体育大学41篇、其次是武汉大学29篇，排名第3的华东师范大学21篇。排在前十的核心机构里面有5所体育类院校，师范类院校有4所。
除此之外，当因轨面黏着下降而需要降低驱动功率来恢复黏着时，也会伴随有能量的积聚和释放的过程。因此，钢轨波状磨耗是这两种振动联合作用的结果。
2 存在的问题
他不在看她，脸上的微笑有点悲哀。本来以为想不到中年以后还有这样的奇遇。当然也是权势的魔力。那倒还犹可，他的权力与他本人多少是分不开的。对女人，礼也是非送不可的，不过送早了就像是看不起她。明知是这么回事，不让他自我陶醉一下，不免怃然。
根据实地调查发现，“弃老宅建新宅”问题在农村并不少见。由于房屋所有权问题，宅基地有主但闲置，无法将这些破旧宅基地妥善处置，村庄用地效率低下，村庄规划无法真正得到落实。
2.1 宅基地使用权流转存在管理无序的问题
根据目前法律规定，宅基地只能由本村集体成员内部使用，不能在本村集体范围外流转。但事实上，由于“房地一体”的原因，村民在进行房屋处分时，农村宅基地已经进入流转。但是，现行宅基地使用权流转制度不能长期承担社会保障，不利于农民融资，从而产生隐形市场，进一步阻碍了城乡一体化进程[5-6]。游离于正式规范之外的宅基地私下交易既无法保证双方的交易安全，也可能造成农村宅基地资源流失，进而导致部分农户失去生存的根本，使农村土地的集体统一管理受到影响[7]。
2.2 宅基地使用权灭失存在处置难的问题
财务部门提供的会计信息，应是提供科学依据用于企业的各项决策，其本应是指导性部门。然而记账、报账等范围，是当前很多企业财务部门集中范围，其并无对数据行财务分析，单纯是核算会计数据，所以出现财务信息指导性不高、前瞻性不强的局面。并没有向企业领导提供反映很多的经济效益分析、企业融资筹资能力、成本测算、负债能力测算等，对企业领导行财务信息决策产生极大的不利作用。
2.3 面积超标、违反“一户一宅”规定普遍存在的问题
根据山东省实施《中华人民共和国土地管理法》办法第四十三条规定，农村村民1户只能拥有1处宅基地，村庄建在盐碱地、荒滩地上的最多不得超过264 m2。德州市宅基地宗地面积超过264 m2的为931 348宗，占宅基地总数的71.5%；户均面积406.4 m2，超出规定面积的53.9%；而一户多宅宗地数占宅基地总数的15.7%，面积超标、违反“一户一宅”规定的现象严重。随着当今社会的不断发展，农民生活水平有所提高，对住宅的要求也越来越高，原有住宅面积无法满足当今人们的需求，人们想要将住宅面积扩大，但缺少充足的地皮，因而只能在其他地方建立新住宅，进而形成了一户多宅的问题，这给农村宅基地管理增加了难度[8]。由于农村宅基地一般没有进行过精确的测量和登记，再加上法律法规并未对面积超标问题给出具体的处理方式，以至于该问题一直未得到妥善解决[9]。
农村宅基地管理中问题的核心在于审批权使用不规范所导致的农村宅基地管理工作中随意占地、房屋建设规划不足、宅基地违法违规使用、宅基地超标率和闲置率较高等问题[4]，其具体是由于对农民财产权的忽视、村镇规划滞后、执法力度不大等造成的。
2.4 宅基地存在违法占地的问题
从历年卫片执法检查情况看，农村宅基地违法数量多，且零星分布。农村宅基地违法占地最高时，达到违法用地总数量的47.79%，面积占违法用地总面积的27.25%，加大了卫片执法检查查处工作的难度。
3 建议
3.1 完善取得宅基地的方式和使用的机制
第一，对于宅基地退出对象和范围要严格控制。采取积极措施鼓励村内宅基地闲置、面积超标、一户多宅、不符合规划、非本村村民的主动退出宅基地。在实行的过程中，地方政府必须充分考虑当地每户村民的实际生活状况，坚决不允许把“退出”作为唯一目的，单纯地为了“退出”而“退出”，在推进宅基地退出机制的过程中要做到稳步、合理、有序。退出过程有2个基本要求：一是保证“户有所居”，确保村民有房居住；二是注意保护具有历史价值的建筑，而不是盲目的“一刀切”。
第三，在农村宅基地有偿费的收取标准上，地方政府要依法依规制定。在制定有偿使用费标准的过程中要充分考虑当地实际情况，包括当地村民实际生活情况、收入情况，收取标准做到合法、合理、合情，防止加重当地村民负担和损害村民切身利益的现象出现。对于村内长期闲置、房屋已坍塌以及不符合村庄规划的宅基地可以考虑采用收归村集体的办法，最终由村集体统一进行分配或处置。
第二，创新农村宅基地使用机制，对超标的实行分阶段、分梯度有偿使用。首先，在严格把控宅基地无偿使用面积的情况下，对由于各种历史遗留等原因造成超标使用的宅基地试行分阶段、分梯度收取宅基地使用费的方式。根据不同地域农村的实际情况，合理制定本地区宅基地有偿使用的基准面积和费用标准，对超标面积实行梯度收费，逐级增加使用费。此外，本村村民在符合政策的前提下第2次申请宅基地时，可以根据宅基地的位置、农村居民点指标、当地村民平均收入等具体情况，确定每处宅基地的基准价格，然后再公开让所有符合条件的申请人以选地竞价的方式竞争购买宅基地，当然在每处宅基地的使用上应优先给予无住房的村民。通过法定继承等方式占有和使用宅基地的非集体成员，在保障权利人的合法权益的前提下，为防止出现宅基地无限取得并长期闲置的现象，可以根据需求等实际情况按季度收取一定的宅基地使用费。
第二，在退出原则上要坚持村集体利益导向和村民自愿的方式，积极探索多元补偿方式。在充分考虑村民的现状和收入的状况下补偿方式可以多样化，比如为退出村民提供货币补偿、养老保险补偿、“房票”补偿等补偿方式。货币补偿是指村民根据当地制定的宅基地退出面积标准，获得相应的货币补偿；养老保险补偿是指给自愿退出宅基地的村民缴纳养老保险，解决村民的养老问题，让他们没有后顾之忧；“房票”补偿是指向那些自愿放弃农村宅基地并想要进城居住的村民发放所在城市购买住房的“房票”，在城市购房时可以通过“房票”抵消一定面积的购房房款或者享受城市公租房、优惠价房等购房的优惠政策。此外，已经退出宅基地进城的村民在一定期限内仍然可以返回农村，并且仍然可以享受村民正常的福利待遇，通过这些政策措施引导和鼓励部分村民进城退出宅基地。
第一，对宅基地使用权取得的对象和范围严格规范，坚持“一户一宅”原则。首先，必须严格明确宅基地无偿取得的对象为本村村民。村民取得资格可以限定村民的后代（年满18周岁或20周岁）、配偶以及在其他法定政策下迁入者等村集体成员，无偿取得规定面积宅基地的权利。此外，严格控制村民户籍，特别是村民分户条件，在征得村民委员会同意的前提下才可以分户。通过以上措施明确了宅基地的使用权主体，既保障了本村村民享受宅基地所具有的福利特性，又能够尽量控制农村居民点的面积，防止无限扩张。
3.2 试行农村宅基地自愿有偿退出机制
在村民基本住房权利得到保障的前提下，要实现土地集约利用，就要坚持初次无偿取得宅基地的原则，将取得的宅基地限定在基准面积范围内。限定宅基地取得单位为户，并且规范无偿取得宅基地的次数和面积，对非首次取得的宅基地实施有偿机制。
试运行期间也发现了不足之处,参数设置错误导致的误报警时有发生,后续初步打算简化参数设置的内容。再根据台站的需求增加一些常用的功能,使该软件不断优化,进一步满足业务需求。
第三，开展农村宅基地整理项目，对长期闲置以及不符合规划的宅基地进行再开发并最大程度地利用退出的宅基地。先将村内所有已经退出的宅基地全部收回村集体，由村集体统一管理并主导进行宅基地再开发利用。一是将村内不符合规划的宅基地优先考虑复垦为耕地，引导村民发展规模化农业、现代化农业经营，大力拓展农业产业链，推进农业多元化。二是对于符合村庄规划的但长期闲置的宅基地，首先预留出用于保障村内村民住房需求和村庄内部基础设施建设需求的用地；积极探索增减挂钩项目，既能满足集体成员建房需求，又能改善农村居住环境，助力美丽乡村建设。三是村集体组织引导农村宅基地农业特色资源的二次开发利用，鼓励村民在政策允许的情况下发展特色庭院经济、家庭住宿、农家乐等经济活动，增加村民的收入，拓展农村宅基地的复合功能。
3.3 积极探索农村宅基地“三权分置”
当前，“三权分置”改革正在我国农村深入推进。“三权分置”改革契合我国农业和农村发展的现实需要，不仅有利于巩固农村基本经营制度，而且有利于保障农民财产权利、实现土地适度规模经营、提高农业生产效益。
第一，必须明确村集体为宅基地所有权主体，要保证村集体对本村的规划利用权。充分考虑村庄的区位条件：对于靠近城市的村庄要统一科学规划，实行集中连片建设；对于远离城市的传统农业地区要因地制宜，提倡统一规划自建和多户联建。与此同时，要将村集体通过多元方式收回宅基地的权利适度强化，对不符合村规划、违法取得、超标占用和长期闲置的宅基地，赋予村委会纠正和政策允许范围内调整、收回的权能；并且要全面利用村集体对村内宅基地使用的监督权，在宅基地使用、流转、征收时通过民主“投票—协商—决策”的方式，充分发挥民主决策的权利。
杨小水的眼睛好像突然亮了一下，旋即又暗了下去。这一点，被苏楠敏锐地捕捉到了。老乡又怎么样？外面到处都是。
第二，保障村民宅基地的资格权，准确把握居住权与财产权的关系。村民享有的居住权是村民作为村集体经济组织成员的基本权利，在任何宅基地流转和处置的过程中，都不能出现损害本村集体村民合法居住权的现象。村民的财产权是收益权的前提，在改革过程中不仅需要保证农村宅基地的可交易性，体现宅基地的财产价值，还需要防止出现开发商以及城市居民到农村买房买地、建设别墅大院和私人会所等损害当地村民财产权的现象。本村村民有权退出宅基地，但是这种资格权的退出应该以村民在城市里有稳定的工作和住房为前提条件。
第三，在政策上对宅基地使用权适度放宽，包括允许村民通过转让、赠予、继承、出租、抵押、入股等方式流转自有的宅基地使用权，但是转让、赠予必须严格限定在本村村民之间进行，出租、抵押、入股、继承可以放宽到村外个人或组织。允许农村宅基地在本村村民之间转让和赠与，不仅可以有效地提高农村宅基地集约利用水平，同时也能够解决部分村民的生活困难，充分发挥宅基地作为村民财产的作用。放活宅基地的租赁权和抵押权，有利于挖掘农村宅基地的潜在价值，吸引各个产业对农村的投入，提高村民的收入和生活水平，助力乡村振兴战略，促进传统农村向新农村发展。但是出租的流转方式应注意防止租赁权变为无限期的租赁，影响农村社会的正常秩序。
4 参考文献
[1]洪江.农村管理真问题[M].广州：广东人民出版社，2014.
[2]薛力.城市化背景下的“空心村”现象及其对策探讨：以江苏省为例[J].城市规划，2001（6）：8-13.
[3]朱红波.湖北省农村居民点用地问题与对策[J].安徽农业科学，2005（7）：1331-1332.
[4]于华江，王瑾.我国农村宅基地管理调查分析：基于陕西、浙江和河南等地的农户问卷调查[J].中国农业大学学报（社会科学版），2008（2）：155-162.
[5]赵忠君.农村宅基地使用权流转问题探析[J].国土资源科技管理，2010（3）：127-133.
[6]张淑臻.我国宅基地使用权流转制度研究[J].山东省青年管理干部学院学报，2010（1）：30.
[7]桂华.制度变迁中的宅基地财产权兴起：对当前若干制度创新的评析[J].社会科学，2015（10）：55-64.
[8]李翔业，林安安，王晓伟，等.浅谈青海农村宅基地管理的现状及对策[J].青海国土经略，2012（1）：36-37.
[9]狄亚娜，宋宗宇.宅基地使用权的现实困境与制度变革：基于三省（市）法院2004—2013年428件裁判文书的数据分析[J].农村经济，2016，34（5）：10-16.
Problems and Suggestions of Rural Homestead Utilization Management:Taking Dezhou City as an Example
WANG YangLIU Fu-rongZHANG Xiao-linZHU Dong-qingZHANG Ze
（Dezhou Land and Resources Bureau of Shandong Province，Dezhou Shandong 253000）
Abstract Rural homestead is an important part of farmers′property，which is related to the vital interests of farmers，rural development and social stability.This paper investigated the current situations of the management and use of rural homestead in Dezhou City，analyzed the current difficulties and problems，and proposed the management and use of homesteads，in order to promote the management of homesteads and protect the legitimate rights and interests of farmers.
Key words rural homestead；status；problem；suggestion；Dezhou Shandong
中图分类号 F301.2
文献标识码 A
文章编号 1007-5739（2019）02-0259-02
作者简介 王扬（1987-），男，山东龙口人，硕士，工程师。研究方向:土地管理。
收稿日期 2018-09-20