我国中小学校长权力扩张的制度分析，本文主要内容关键词为：中小学论文,校长论文,权力论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G471.2 文献标识码：A 文章编号：1004-633X(2002)07-0023-04
从1985年起，我国中小学校重新确立了校长负责制，1995年的《中华人民共和国教育法》第30条规定：“学校及其他教育机构的举办者按照国家有关规定，确定其所举办的学校或其他教育机构的管理体制”，本条款同时规定“学校的教学及其他行政管理，由校长负责”。由此看来，中小学校实行校长负责制是有法律依据的。一般认为，实行校长负责制能够调动校长的积极性，充分地发挥学校的潜能。但是，现在许多人都在抱怨校长的权力太大了，甚至有的学者认为，我国的校长负责制是中小学校长权力扩张的罪魁祸首。
一、现状描述
依据《教育法》第28条的规定，学校及其他教育机构行使的权利有9类，由于校长是学校的法定代表人，也是学校教学及其他行政管理的负责人，因此，校长也是这9类权利的主要法定行使者。柳斌同志曾经作过如下归纳：在实行校长负责制的学校，校长应该享有机构设置权、人事管理权、经费使用权、教育教学权和校舍校产管理权[1]。国家在相关的行政法规中也对中小学校长的具体权利和义务作了明确的规定（注：根据国家有关规定，我国中小学校长的权利主要包括：拟定发展规划，制定具体规章制度和学年学期工作计划并组织实施；主持召开校务会议，对学校教育教学和其他行政管理中的重要问题进行决策；拟定内部组织机构的设置方案，推荐副校长人选，选聘内部组织机构的负责人；聘任与解聘教师以及内部其他工作人员，对学生进行学籍管理并实施奖励或者处分；依照国家有关规定使用经费，保护和管理校产；参加国家规定的培训；对学校上级主管部门的工作提出意见和建议；行使国家、学校上级主管部门及章程规定的其他职权。参见劳凯声，郑新蓉等，规矩方圆——教育管理与法律[M].北京：中国铁道出版社.1997.218-219.）。
对中小学校长的权力限制方面，《教育法》第30条规定，学校及其他教育机构应当按照国家有关规定，通过以教师为主体的教职工代表大会等组织形式，保障教职工参与民主管理和监督。行政法规同时规定，在公立学校中，党组织对学校办学方向和各项政策实行监督。但是，这些规定并没有能够阻止我国中小学校长权力的扩张。的确，许多学校的校长垄断权力的现象相当严重。目前，见诸报章的校长权力扩张主要表现为以下几个方面：
(1)在机构设置方面，我国中小学的机构设置一般直接受到教育行政主管部门的干预，设置的随意性较小，如果存在问题，主要还是制度上的原因，或者由此引出的人事任免权争议。所以，校长在这方面的扩张表现并不突出。
(2)在人事管理权方面，主要存在着任人唯亲，排除异己现象。校长经常采用聘岗的机会，剔除对自己不满的教师，比如，将称职的教师评定为不合格，将其换到图书或后勤部门，甚至让其待岗。安插自己的亲信占据重要的人事岗位，以便控制校务会议等决策机构，确立校长独断的合法性基础。
(3)在经费使用权方面，存在着两个主要的问题：一是随意性大，存在着帐外帐（小金库）的问题，二是借助结构工资等政策克扣教师的正常工资收入，挪作他用，甚至用以提高领导津贴。许多北京的教师反映，有些学区准备加大结构工资的比例，办法是从每一位教师的工资中扣除一部分，作为课酬或津贴重新分配。事实上，如果扣除的比例适当，还是能够调动教师积极性的，但是，如果扣除占工资的很大一部分，则可能适得其反，尤其对中老年教师不利，导致教师队伍不稳定，影响学校的办学质量。
(4)在教育教学权方面，主要存在着校长武断干涉教师教育教学活动的问题，尤其在评价制度方面随意性很大。当然，这也可能是由于教育行政主管部门的直接介入有关。在诸如惩戒权等敏感问题，校长则倾向于不负责任地全部由老师和班主任承担。由于权力不明，一方面造成这些老师和班主任压力过大，另一方面，造成学校体罚现象严重，尺度不一，很难达到教育的效果。
(5)在校舍校产管理权方面，尤其涉及校产的租赁、校舍基本建设招标方面，校长的权力往往不受限制，容易产生腐败，侵害学校和学生的利益，也损害国家的利益。
我们知道，校长的权力是基于我国法律制度授权而获得的，因此，我们有必要从法律制度的视角来分析，并寻求通过法律制度的革新来优化中小学校长的权力结构。
二、法律制度的分析
我国的校长负责制主要有三种形态：一是董事会领导下的校长负责制，主要见诸于私立学校和转型的学校，如民办公助学校；二是党委领导下的校长负责制，主要适用于公立高等学校；三是教育行政主管部门领导下的校长负责制，主要适用于公立中小学校。本文主要分析公立中小学校的校长负责制，即教育行政主管部门领导下的校长负责制。之所以规定不同类型的学校实行不同的校长负责制，是因为不同类型的学校追求的根本价值和利益目标是不同的。下面我们仅就公立中小学校的校长负责制问题进行法律制度分析，以探讨校长应有权力和现实权力是否存在冲突。
1.基于制度价值定位的分析
从理论上讲，法律制度的建立和完善取决于对法律价值——“正义”的认识。法学中的“正义”主要有三种：一为道德主义，是理想中的正义，为最高的正义；二为分配正义，是利益的分配过程中的正义，主要涉及权利和财产分配制度；三为诉讼正义，主要解决在分配利益时造成冲突的合理公正解决。事实上，后两种正义是为道德正义服务的，但是在法律事务中，主要考虑的是分配正义和诉讼正义，法律也主要调整这两种正义涉及的相关法律关系。在法律实践中，正义常常有两种倾向，一是公平意义上的正义，以公平为首要价值，即公平正义；二是追求效率的正义，优先考虑交易的制度成本，即效率正义[2]。
我们知道，公立中小学校，尤其是实施义务教育的学校，其办学的主要目的是为了保障国民获得基本的教育，以适应社会对国民教育素质的起码需求。这就要求中小学校应该以维护“公平正义”为己任，在管理制度上，也必须体现“公平正义”的思想。这一点，我们可以从很多相关的政策中获得确认，如就近入学制度、减免学杂费制度、国家投资办学制度等等。在许多发达国家，为保证“公平正义”，中小学的校长负责制是建立在一个具有广泛代表性的董事会基础之上的。校长的选聘、监督评价，学校的预决算、重大决策等都在社会的严格程序监督之下进行的。我国为了保证“公平正义”，规定中小学校长必须直接接受教育行政主管部门的领导，当然，这里存在一个基本的假设，就是国家与社会是同构的，利益是一致的。今天，这个假设面临着多元化社会需求的挑战，社会的诉求呈现多元化，利益逐渐分化，社会与国家在某种程度上已经分离，对教育公平的追求不可能完全再由国家和政府代替行使。因此，社会参与中小学教育管理是维护中小学教育“公平正义”不可缺少的力量。
2.基于制度目标定位的分析
为了满足“公平正义”的价值需求，中小学校必须以公益性作为基本的制度目标。所谓公益性，就是公共事业所特有的为公共利益服务的特性，与私益性相对立。在中小学教育中，公益性表现为教育为建构基本国民素质服务，为保障国民能够获得基本的社会生存能力服务。为此，校长权力必须置于社会力量的监督之下，各个社会主要利益群体都应该能够有参加管理和监督的途径。我国中小学校直接接受教育行政部门的领导，在社会与国家同构的时代，公益性仍可能得到很好的实现，但是，在社会与国家逐渐分化的制度下，多元化的社会利益群体逐渐显示出个性化的教育需求，他们参与中小学管理的愿望加强了，我们的校长负责制也不能够仅仅接受教育行政主管部门的领导，而应该提供社会参与的多种途径，体现更高的社会公益性。
3.基于制度过程的分析
我们知道，制度过程是制度的具体实践过程，是体现制度目标的各个要素和结构的组合。从根本上讲，制度过程是解决“为谁服务”的问题而作的具体制度安排和制度实践能力。
首先，在制度安排上，中小学校长负责制采用了典型的行政管理模式，学校内部各个职能部门分工细致，同一科层结构缺乏协调机制，必须经过校长的意志才能达成统一。而校长直接对教育行政主管部门负责，这样，我们可以轻易地看出，我国的中小学校长负责制是为“国家”（政府为国家权力的主要行使者之一）服务的，在管理过程中，校长只要对国家负责，尤其是对特定的教育行政部门负责。在国家与社会同构的时代里，社会的愿望与国家的愿望具有高度一致性，社会对教育多元化的要求并不强烈，对于社会的需求和参与管理的愿望，学校内部机制并没有从根本上给予关注，因为在制度过程中，不存在对社会特定利益集团负责的机制和义务。但是在社会多元化的今天，学校如果忽视了社会的需要和社会的参与，中小学的公平正义价值取向就很难体现出来。随着社会参与愿望的不断加强，校长负责制的制度安排将不断地受到质疑。
其次，在制度实践能力上，由于中小学校以“公平正义”为首要目标，虽然从理论上讲，校长具有一定的行政权力，但是与强调“效果优先”的行政权力模式不同，中小学校长的权力很少被赋予国家强制力。所以在许多国家，在制度设计上也采取了多种方式来限制校长行政权力的“效果”，尤其通过多种委员会制度而体现“公平正义”原则。在我国则采取上级教育行政主管部门监管的方式进行。更准确地说，我国中小学校更多地是上级教育行政部门行政命令的实施机构，而不是决策机构，与教育行政部门相比，中小学校校长的权力缺乏必要的实体规范和程序规范的支持，行政权力所必需的国家强制力、制度实践能力也相对比较弱。与国外的中小学校长相比，我国校长也缺乏必要的社会力量参与机制，缺乏权力的协调机制。为了保证学校政令的畅通，我们的校长们有时不得不采取一些极端措施，要么事无巨细、亲历亲为，要么独断专行，无视程序，任人唯亲。事实上，中小学校长的权力之所以扩张，并非校长本人的问题，而是制度使然也。
4.基于制度环境的分析
从制度的外部环境上看，我国中小学校校长权力的扩张还与我国现阶段制度的制约机制不健全有关，同时也受到长期形成的制度文化的影响。由于种种原因，我国官僚制度内部和外部的制约机制都相当欠缺，尤其在法律救济方面和民间组织介入方面与发达国家存在大的差距，官民分立的制度文化也影响人们对校长权力的监督意识，也削弱了人们参与学校管理的愿望，随着我国加入WTO，政府的行为将日益被规范，中介组织和利益群体的突现等等，这些都将会极大改变我国的传统制度环境。同时，基于在WTO中对教育服务业的开放承诺，我国基础教育也将会面临外国先进教育服务的挑战，许多先进的教育制度理念和教育的法制观念也将不断地冲击着我国现有的制度环境，迫使我们不得不重新审视我们的制度，改善我们的制度，提高我国教育服务业的整体竞争力。这些都有可能为改善我国的校长负责制创造更好的制度环境。
三、制度框架下的问题解决
1.以公平正义优先为价值基础，为中小学校长负责制进行制度完善
为了保障公平正义原则，中小学校应继续坚持以国家作为投资办学的主体，同时可以设立相应的机制，如非盈利性组织为学校筹集其他办学经费。事实上，在主要发达国家，国家一直是义务教育阶段教育的主要投资方，政府保障中小学的基本办学经费，并通过学区、董事会非利益性基金会等组织从受益的地区筹集办学经费，以保证每一个适龄儿童都能够接受基本的教育。可以说，办学经费并不是中小学校长的主要职责，他们的主要职责是进行教育教学管理，协调学校与社会、学生、家长的关系。与此相反，由于国家对中小学的拨款相当有限，无法保证学校的正常运转，我国的中小学校长不得不以筹集办学资金作为自己最大的职责。这就要求校长必须考虑市场、考虑利益和回报，强调效率优先。显然，他们的权力不能仅仅局限于维护公平正义，也必须扩展到效率正义，校长的权力自然需要扩张。只有国家和社会组织能够提供足够的办学经费，才能使中小学校长权力回到正常的轨道上来，否则就无法从根本上解决这个问题。
2.为实现中小学校的公益性教育目标，应在法律制度层面为社会各利益群体和个人，提供稳定的参与学校管理的机制
国家和政府是社会公益性的重要支撑力量，但是并不是唯一力量。社会的多元化导致人们对教育的诉求千差万别，如果不在管理制度中体现这一点，那么公益性和合法性就可能会受到质疑。在国外，稳定的家长、社会群体、学生、教师参与机制已经成为公立中小学管理制度的有机成分，他们是保证中小学校公益性的重要力量。在这些国家，校长仍然是中小学校的行政首脑，但是，校长的聘任、评价、重大决策等都会受到社会力量的制约，也受到国家力量的制约，校长必须真正地对社会负责、对国家负责、对学校负责，否则可能面临被弹劾或者解职的危险。在国外的学校中，校长的权力责任的范围、社会参与机制、国家力量的介入都以法律为依据，并体现在学校章程中。我国许多中小学校章程在程序和权责划分上都存在重大缺陷，很少具有可操作性，这也是限制“公平正义”实现的一个重要瓶颈。
3.只有在制度过程中建立相应的社会参与机制，公益性目标才可能真正实现，中小学才能成为同时服务于社会利益和国家利益的教育产品提供者
在这一点上，承认国家与政府、国家与社会、国家与个人存在具体的不同利益追求是制度存在的基本前提，而如何把这些利益具体化为法律和制度，完善制度实践中的制度安排，则是制度过程实现的基础。事实上，在学校制度过程中，学校董事会、学区、教育行政部门、教师与学生在校长负责制中的制度安排都体现了制度“为谁服务”的思想。解决我国公立中小学校长权力扩张也必须在制度过程中增加国家和政府之外的其他利益群体代表的席位，这样才能保证教育的公益性目标的实现。因为我们知道，制度安排的缺陷使中国的父母们无法在学校中获得平等的地位，更谈不上监督校长的权力了。
4.在外部制度环境上，传媒的介入、司法救济途径的畅通、中介组织的广泛参与等等外部制度因素，都可能极大带动我国校长负责制的完善
一方面，它们的介入增加了制度的透明度，降低了制度成本，提高了制度过程的公正性；另一方面，它们的参与也从外部环境上增加校长权力扩张的社会成本，限制校长权力的扩张，使校长的权力始终处于被监督的状态，权力的行使逐渐趋于合理。就我国中小学校长负责制之外部环境而言，最急需改善的是司法救济途径和社会中介组织参与问题。在司法救济方面，我国行政和民事诉讼都很难正常受理学校一般权力滥用问题的相关诉讼。虽然在教育法和教师法等法律中规定了申诉制度、听证制度等，但受理机关的公正性和权威性尚不足以保障公民和其他利益关系群体监督校长权力、参与学校管理。在社会中介组织方面，我国目前没有类似国外社区教育委员会或民间的学校评估委员会等中介组织，缺乏民间的监督。从这一点上看，营造良好的社会中介组织运行环境，也是改善中小学校长负责制之制度环境的重要内容。