我国部分地区尝试免费义务教育综述，本文主要内容关键词为：义务教育论文,我国论文,地区论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国义务教育收费现状及其存在的问题
我国实行九年义务教育。1986年我国颁布的《中华人民共和国义务教育法》第12条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证。”但《中华人民共和国义务教育法实施细则》第17条规定：“实施义务教育的学校可收取杂费。”1996年12月16日颁布的《义务教育学校收费管理暂行办法》第3条也规定：“接受义务教育的学生免收学费，只缴杂费。”由此看来，我国义务教育并不是完全免费的。应该说在当时的条件下，这种收取杂费的制度对我国义务教育的普及起到了很大的促进作用。但是，我们应该看到，义务教育阶段收取杂费，这项措施本身存在很多弊端。首先，无形中给教育乱收费开了方便之门。据教育部提供的数据显示：截至2004年7月底，全国共发现教育乱收费问题2566个，清理取消违规收费项目累计361项，1095人受到党纪政纪处分。虽然现在很多地区推行义务教育收费“一费制”措施，在客观上收到了比较好的遏制乱收费的效果，但这毕竟只是技术层面的措施，要从根本上截断教育乱收费的源流，关键还是要健全和完善相关制度。笔者认为，取消义务教育阶段收取杂费的规定，就是从制度上杜绝了以收杂费为借口而乱收费的可能。其次，杂费的收取虽然在一定程度上减轻了政府的财政压力，但也在一定程度上弱化了政府的义务教育责任，我国的义务教育阶段政府职能明显缺位便是明证。有的地区学杂费收入居然成了当地办学经费的主要来源之一，教育经费所占的比例仅次于政府的财政拨款，这是很不正常的，对政府而言，也是很不应该的。据有关资料显示：1995年各级财政拨款（义务教育经费）为548亿元，其他渠道的经费收入（教育费附加、社会集资、杂费、校办产业、勤工俭学等等）为513.9亿元，占总数的48.39％；2000年，预算内拨款为1085.07亿元，其他渠道的经费收入为748.76亿元，占总经费的40.83％。可见由非财政渠道投入的经费比例占总数的40％～48％，足以反映政府对普及义务教育责任的弱化，这也不符合教育法中关于国家保障教育事业优先发展及实施义务教育所需事业费和基本建设投资由国务院和各级地方政府负责筹措予以保证的法律规定。第三，收取杂费加剧了我国义务教育机会不均等的状况。由于我国幅员辽阔，各地经济发展水平有很大的差距，所以在现有的义务教育“以县为主”的管理和投资体制下，各地的义务教育水平差异悬殊。即使在同一地区，由于城乡二元结构的存在，城乡差异显著，这些都在客观上导致了义务教育机会不公平。从各地的义务教育阶段生均经费的差距来看，2001年，我国小学生均预算内教育经费最高的是上海，为3634元，最低的是河南，只有356元，前者是后者的10倍还多。在这种情况下，收取杂费对经济发达地区和城市居民而言，可能并不会成为家庭很大的负担，但是对于贫困地区和广大农村的家庭而言，很有可能就因为交不起杂费而使子女辍学。
二、免费义务教育尝试潮流的出现及其特点、不足和意义
正是因为现行的义务教育收费制度存在一些弊端，近两年来，越来越多的人开始关注义务教育的免费问题，特别是“两会”期间，许多人大和政协代表都上交提案，建议实行完全免费的义务教育，这在社会上引起了强烈的反响。与此同时，免费义务教育问题也开始进入众多学者的研究视野，大家从理论上论证了义务教育免费的合理性、必要性和可行性，为我国免费义务教育的实施打下了良好的理论基础。在这种既有理论支持又有群众呼声的背景下，全国很多地区终于开始了免费义务教育的有益尝试。这是非常令人欣喜的现象。
1.各地免费义务教育尝试的特点
这股免费义务教育潮流是随着各地经济的发展和人们对义务教育重要性认识水平的提高而出现的。全国有很多地区提出了“免费义务教育”的口号，这其中有全国经济发展水平居前列的县市，也有经济发展水平相对落后的地区。综观这些地区所采取的教育措施，主要有以下几个特点：
（1）免费的对象不尽相同。一是从部分地区开始，即从本地区经济相对比较落后的地区开始，然后承诺逐步实行整个地区的免费义务教育。如：云南省从2000年起对25个边境县市的边境沿线行政村及其学校的12万1—6年级在校小学生实行的“三免费”教育；宁波对该市经济欠发达地区的中小学生实施“两免一补”政策等等。二是针对家庭经济较差的学生和特殊儿童开展免费义务教育。如：江苏省苏州市，面向市区特困家庭上初中的子女开办“免费教育班”；浙江舟山面向孤儿、单亲儿童或父母双病、双残的孩子建立了中国第一所全免费的义务教育学校——舟山市千荷实验学校；广东省对全省人均年纯收入1500元以下的困难家庭子女，实施免除学杂费和书本费的义务教育。三是将上述两种情况结合起来，尽量照顾到更多的弱势群体，增进教育公平。如：北京市从2001年起对远郊区县的义务教育全部免除杂费，延庆、平谷等10个郊区县的所有学生以及城区享受低保家庭的子女是北京历史上第一次享受免费义务教育的受益者；甘肃省30万贫困家庭的中小学生免费使用国家提供的教科书。对全体义务教育阶段学生都免费的只有极少数地区，如：江西省庐山地区的义务教育全部免费，庐山管理局2003年开始对义务教育实行全部免费，学生不用交纳学费、杂费和书本费就可以入学。2003年9月，上海市闵行区政府从财政中拨出近1000万元，为全区10万中小学生免除杂费。
（2）免费的内容存在差异。主要的免费项目有：杂费、课本费、文具费、住宿费、补课费、热饭盒费、计算机上机费和校服费。免除最少的只免其中的一项，如北京市从2001年起对郊区县的义务教育全部免除杂费。多数地区同时免除杂费和课本费或其他费用，如成都对义务教育阶段残疾儿童免除杂费和书本费。新疆部分边远贫困地区免费义务教育工程，由中央财政每年提供1.4亿元课本费，由自治区财政解决500万元学杂费。宁波对该市经济欠发达地区的初中生、小学生实施“两免一补”政策，免收这些地区所有义务教育阶段的学生杂费和住宿费，同时对这些地区部分经济困难家庭的学生进行补助。云南省实行免杂费、教科书费、文具费的“三免费”教育。台州市学校原向学生收取的杂费、住宿费、借读费、书本费一律全免。辽宁省对实施免费义务教育的学生，免收杂费、课本费和校内服务性收费。
（3）用于免费义务教育的经费来源各不相同。一是中央财政专项资助。如财政部、教育部对农村义务教育阶段家庭经济困难学生提供教科书的费用，就是由中央财政设立专项资金予以保证的。新疆部分边远贫困地区免费义务教育工程也主要是由中央财政每年提供1.4亿元课本费才得以开展的。甘肃省的免费教科书也来自中央的专项拨款。云南省的“三免费”教育，同样得益于中央的专项资金。二是省级财政专项支出。主要有：广东省从2001年9月起，省财政出资3亿元，用于免除全省人均年纯收入1500元以下困难家庭子女义务教育阶段的杂费和书本费，全省约有70万学生受益。辽宁省免收杂费、课本费的补助资金，由省、市、县（区）三级政府筹措，省政府每年拨款安排专项资金。北京市部分学生开学报到时一分钱的杂费都不用带，全部由财政负担。三是多数地区由县市自己负担。如宁波市为部分乡镇、片区学生减免、补助的费用，每学期约1450万元，由市、县财政共同承担。
2.现阶段免费义务教育尝试中存在的不足
虽然已经有上述许多地区开始了免费义务教育的有益尝试，但是在这些地区试行免费义务教育的过程中，还是暴露出一些不利于更快更好地普及免费义务教育的问题：1）缺少法律上的保障，多数是一届政府的行为。在这些免费地区，绝大多数地区并没有将当前的免费政策写入地方性法规，只是某一届政府的自发行为，这就有可能导致免费义务教育政策成为某一届政府的政绩工程，换届后政策的连贯性得不到保障。2）缺少中央政策的强力支持，缺乏统筹规划。中央政府至今还没有出台免费义务教育的政策，甚至连鼓励部分地区试行免费的政策都没有，在这种情况下，就出现了现在的各地各自为政的情况，缺乏中央级的统筹规划，必然会导致部分教育效率的丧失，造成资源的浪费。3）多数地区年内还难以独自承担起全面用于免费的经费压力。虽然现在打出免费旗号的地区不少，但正如上面所说，很多只是权宜之计，在现有免费范围内，或许尚有财力支撑，但若真正实施全面的免费义务教育，则绝大多数地区并不具备单独承担的能力。这就有必要对免费义务教育经费投入体制作进一步的研究。4）免费义务教育的受益面太窄，受益学生太少。多数地区免费的受益者是极少数极其贫困的地区或家庭的孩子，再不就是特殊儿童。这还不是真正普及意义上的免费义务教育，只是缓解了当地的社会矛盾。这是一种出于社会公平理念的措施，而非基于教育理论的政策。5）各地免费措施和实施情况相差较大，尚无统一标准。从上面提供的众多资料可以明显看出，由于没有一个指导性的标准，各地都是根据本地的现实情况制定相应的免费义务教育政策，有很大的随意性。这可能对一时一地的义务教育事业是有好处的，但着眼于全国，着眼于未来，还是不利于免费义务教育工作推进的。
3.免费义务教育尝试的意义
尽管现阶段相对整个国家而言，实行免费义务教育的地区还不是很多，在各自实施过程中，还存在许多问题，但笔者认为，这股免费义务教育潮流的出现至少有两方面的意义。
首先，在理论上，实行免费义务教育是向义务教育“免费”特征的回归，真正解决了“义务教育不‘义务’”的问题。大多数学者都将教育产品看成“准公共产品”，而其中的义务教育则被看成“纯公共产品”。这样，作为“纯公共产品”的义务教育就应该完全由政府来提供。在我国，由于以前经济尚不发达，没有更多的财力支撑起世界上最大的义务教育体系，迫不得已选择了义务教育阶段免收学费而可收杂费的措施。杂费主要是用于补充财政拨款的不足，只能充抵公用经费。这在当时的历史条件下，杂费的收取对普及义务教育起到了很大的作用。但是，随着经济的发展，国家财力的增强，还收取杂费已经不合适了。现在各地免费潮流的出现，在政府真正担负起提供义务教育产品责任的同时，也是对义务教育的“纯公共产品”属性的承认。这将更加有利于今后我国义务教育事业的发展。
其次，从现实层面看，各地对免费义务教育的探索，切实解决了大量处于弱势地位的适龄儿童的义务教育问题。从对这些实行免费义务教育地区的研究中可以发现，受现实条件的制约，实行面向整个地区全体儿童完全免费的并不多，绝大多数都是从部分相对落后的地区或相对贫困的人群开始的。这样的政策安排是切合实际的，也体现了社会公正的一个重要原则，即按罗尔斯的正义理论，社会经济制度的安排应“符合地位最不利的人的最大利益”。此外，这种顺民心、合民意的免费义务教育潮流，回应了广大人民群众要求义务教育免费的呼声，很好地提高了人民政府的威信，社会效益显著。
三、建议与展望
1.思想上重视
既然提供免费义务教育是政府的责任，国家首先就要在思想上高度重视这项工作，真正把教育特别是基础教育摆在优先发展的地位。应加大义务教育投入、提高义务教育在各级教育投资中的比重，为免费义务教育提供资金保障。在暂时不能实现全国统一实施免费义务教育的情况下，至少应该在政策上加以引导，鼓励和帮助部分有条件的地区在地方财力允许的情况下先行实现免费义务教育。
2.法律上保障
现行的《中华人民共和国义务教育法》是1986年颁行的，时至今日，我国的经济发展水平、财政能力、义务教育基本状况都有了很大的好转，甚至立法水平也有了很大的提高。实践中，已有的义务教育法已经不太适应新形势的要求，因此建议尽快修订“义务教育法”，加入义务教育阶段免收杂费的条款，从法律上保障免费义务教育的实行。
3.制度上规范
在我国经济发展不平衡的情况下，在现行的义务教育“以县为主”的管理和投资体制下，仍然有很多地区不能保障义务教育经费，如果要进一步实行免费义务教育，更是不现实的。建议对义务教育管理体制再作调整，将义务教育的管理和投资责任交给具有更强资金筹措和协调能力的省级政府，建立义务教育“以省为主”的新体制。
4.步骤要合理
建议在教育部设立“全国免费义务教育工作协调办公室”，统一制定全国义务教育免费的发展规划。借鉴国际上和我国各地免费义务教育的有益经验，制定出符合现阶段我国国情的免费义务教育政策。免费的步骤，可以采取分地区、分阶段相结合的做法。“分地区”是指在经济发达地区由当地政府财政自行解决免费义务教育所需经费，在贫困地区由中央财政解决免费义务教育所需费用，财政状况介于两者之间的，可以由中央和地方共同承担。“分阶段”则指免费对象先以困难人群为主，逐步实现面向全体适龄儿童的免费义务教育。免费项目，在现有条件下，先免除杂费，等国家经济条件更好了，再逐步免除书本费、午餐费、交通费等其他费用。同时鼓励有条件的地方全部实行免费义务教育。
从义务教育的本质来看，作为“纯公共产品”，政府应该担负起供给的责任。综观国际上义务教育的实施情况，绝大多数国家义务教育责任都是由政府承担的。随着我国国力的逐步增强，只要政府高度重视义务教育免费工作，按照有关法律规定，切实保障教育经费达到GDP的4％，我们就完全有能力实施免除杂费的真正的“义务教育”。相信只要我们真抓实干，我们期待的这一天就会早日到来。