反思与前瞻：跨世纪基础教育投入的走势，本文主要内容关键词为：基础教育论文,跨世纪论文,走势论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
21世纪正向我们逼近，党的十四届五中全会构画了我国现代化建设跨越新世纪的宏伟蓝图。以五中全会精神为指导，研究跨世纪基础教育投入的趋势和走向，必将为下一个世纪提高劳动者素质和促进基础教育事业全面发展打下良好基础。
一
基础教育是提高整个民族素质的教育，也是全部教育事业的基础部分。基础教育不仅是一个国家、地区教育事业的重要组成部分，也是影响社会、经济、文化发展的最重要、最直接的因素。基础教育包括九年义务教育和普通高中教育，以其施教面广、教育年限长、影响普遍而深远在整个社会的发展中具有重要的战略地位和作用。基础教育投入是正常教育活动最基本的保障，良好的学习环境和条件是保证青少年健康成长、提高教育质量的重要前提。因此，基础教育投入是基础教育事业赖以生存和发展的重要条件。
党的十一届三中全会以前，我国发展基础教育基本上走依靠国家办学的路子，基础教育投入主要是由国家财政统包下来。在基础教育的办学形式上，虽有公办中小学与民办中小学之分，但公办中小学的教育投入全来自国家财政，民办中小学的教育投入有相当大的一部分由国家财政给予补助。实践证明，这种统包办学体制不利于调动社会和人民群众的办学积极性，限制了其他办学形式的存在和发展，堵塞了基础教育投入的其他来源渠道，束缚了基础教育事业的发展。
党的十一届三中全会以后，发展国民基础教育已列为国家的一项基本国策。1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》指出：“基础教育实行地方负责、分级管理”的体制。为保证地方教育事业的发展，《决定》中还规定：除了国家拨款不断增加以外，地方机动财力中应有适当比例用于教育，乡财政收入应主要用于教育。地方可以征收城乡教育费附加，鼓励企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学。1986年《中华人民共和国义务教育法》第12条规定：“实施义务教育所需事业费和基本建设投资，由国务院和地方各级人民政府负责筹措，予以保证”。1993年党中央、国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》指出：“要逐步建立以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资助学和设立教育基金多种渠道筹措教育经费的体制”。1995年《中华人民共和国教育法》第55条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长，保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长。”这些法律依据和原则规定，体现了党和国家对教育事业的高度重视。各级人民政府在增加财政对教育拨款的同时，充分调动社会各方面积极性，依靠人民群众，采取多种渠道筹措教育经费，改善办学条件，保证基础教育经费的稳定来源。国家教委、国家统计局日前发出《1994年全国教育经费执行情况统计公告》，1994年全国教育经费总支出为1488.78亿元，比上年增长40.46%。其中，国家财政性教育经费支出（包括各级财政对教育的拨款、城乡教育费附加、企业办中小学支出以及校办产业减免税等项）为1174.74亿元，比上年增长35.38%。1994年中央和地方各级政府预算内教育拨款（不包括城市教育费附加）为883.98亿元，比上年增长37.18%。1994年，全国扣除债券收入后的财政收入为5218.1亿元，比上年增长20.0%，全国预算内教育拨款增长速度高于财政收入的增长速度17个百分点，实现了《中国教育改革和发展纲要》提出的政府教育拨款要高于财政经常性收入的增长要求。各级教育生均预算内教育事业费支出增长情况是：全国普通小学生均事业费支出为236.06元，比上年增长45%；普通初中生均事业费支出为450.37元，比上年增长42.33%；普通高中生均事业费为882.78元，比上年增长43%。据初步统计，1994年全国国内生产总值为43800亿元，国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例为2.68%，比上年略有提高。这一连串数字表明：我们的教育事业特别是基础教育事业越来越受到社会的重视。这种重视反映在基础教育投入上，首先便是投入规模有了较大幅度的增长。不仅中央和各级政府预算内教育拨款有了增加，而且还得到社会各界的热情资助，从而保证基础教育经费的稳定来源和增长，推动了基础教育的改革和发展。
二
把握现状、分析问题，是我们研究跨世纪的基础教育投入趋势和走向的重要环节。我们看到，改革开放十几年，为国民基础教育的发展创造了良好的机遇，取得了令人瞩目的成就，也使世界惊奇不已。但是，事物的发展往往伴随着激励和制约两种因素。国民经济高速发展激励着基础教育加快发展；同时，国民经济发展水平以及它能给教育提供的财力支撑又制约着教育的发展水平。人们深切地感到，这些年来在基础教育加快发展的同时，也出现了一些令人担忧的问题。这集中体现在基础教育事业发展与基础教育投入不足的矛盾进一步加剧，从而导致基础教育的发展出现了徘徊不前的局面，陷入了新的困境。突出表现在以下几个方面。
（一）基础教育投入不足
尽管党和国家已把教育放在“优先发展”的战略地位，逐年加大对基础教育的投入，但限于国力及其它一些人为因素的制约，对基础教育的投入相对于世界的投入水平而言，仍是世界上最少的几个国家之一；对基础教育的投入相对于其自身的发展需求而言，依然呈严重短缺的态势。国家教委、国家统计局发出的《1994年全国教育经费执行情况统计公告》，虽可表明1994年教育投入增长幅度不小，看上去确实令人高兴，但这里却隐匿了种种因素：一是没有扣除当年物价上涨指数。我们知道，当年政府公布的社会商品零售物价上涨了二成以上，居民消费总水平上涨得就更多了。因而，表面看去喜气洋洋的教育投入增长比例，无形中先得扣除惯有的当年物价上涨指数。因此，1994年的实际增长率就跃然纸上了。二是扣除了物价上涨指数后，增长的经费基本上用于人头费，即教师工资之类的开支上了，剩下的钱就太有限了，对于增加教学设备，改善教学条件，犹如杯水车薪。《中国教育改革和发展纲要》提出2000年国家财政性教育经费支出占国内生产总值比例要达到4%，这个指标与其它国家相比也还比较低，而我们这四、五年的比例一直在2.7%左右徘徊。总体教育经费的投入不足，基础教育经费的短缺也就在所难免了。
（二）基础教育投入的内、外部结构不合理
首先从基础教育投入的外部分配状况看，总体教育投资过于向高等教育倾斜，基础教育投资比例相对偏低，这可以从初等、中等、高等三级教育生均费用之比得到证实。1994年我国三级教育生均费用之比为1:2.37:21.38，而世界一般发展中国家为1:1.7:8，发达国家为1:1.1:1.3或1:4:3.7。可见在我国培养一名大学生的费用竟相当于培养一名小学生的20多倍。这种偏重于高层次教育投资的方针与分配比例政策，无疑从结构上造成我国基础教育投资的短缺。此外，在中等教育结构上，包括了基础教育、职业教育、成人教育及中师、中专、中技等。自邓小平同志南巡讲话后，各地加快经济发展，职业教育犹如“异军突起”，由于其能为社会经济迅速培养建设者，因此倍受各级政府“青睐”，职业教育投入大大超过以往。由于受急功近利思想倾向的影响，相对来说，基础教育投入就减少了，这就非常不利于基础教育的普及和发展。其次在基础教育内部使用结构上，也存在着许多不合理的地方。一是在基础教育的总投资中，教育事业经费与教育基本建设投资比例不协调，基建投资比例偏低，还达不到2%。二是基础教育事业经费中，人员经费挤占公用经费现象严重。1993年普通中学用于人员部分达82.81%，小学将近90%，公用经费所剩无几。为此，许多地区的中小学连起码的教学条件都保证不了，更何谈基础教育质量的提高。
（三）基础教育投入管理体制不完善
自80年代以来，我国实行了由地方负责、分级管理的基础教育投入体制。它打破了过去那各统收统支、高度集中、管理僵化的分配格局，从而调动了地方政府和社会办学的积极性，增加了基础教育管理与发展的灵活性。与此同时，随着这一体制的实施，其自身所固有的一些弊端也就越加明显地暴露出来了。一方面，现行的基础教育投入管理体制不能有效地保证各地区基础教育普及进程的均衡发展。根据我国实行的财政划分收支、分级包干的体制要求，基础教育的投入支出是全部下划到地方财政——城市是市财政，农村是县（市）、乡（镇）财政，由地方政府全部负责和安排对基础教育的投入，这样就使得基础教育的普及与发展只能取决于各地区经济发展水平，取决于各地方政府的财政收支情况。由于各地区的经济发展总是不平衡的，总存在着一定甚至是比较悬殊的差距，各地区的财政收入状况以及各地区对基础教育的投入能力自然也各不相同，落后、不发达地区的基础教育发展也因此不可能得到有效的投入保障，那么由此引起的各地区基础教育普及与发展的不均衡也就在所难免，事实也正是如此。另一方面，这种投入管理体制还缺乏对地方政府投入行为的有效约束，从而不利于保证地方政府对财政资金和教育投入的合理运用，不能保障地方教育事业发展对教育经费的正常需求。这是因为，现行的投入管理体制要想正常发挥作用，必须以地方政府行为的规范化为前提。地方政府只有按照社会或上级政府的意愿，并根据经济合理与效率的原则来安排对教育的投入支出，才能保证基础教育的正常发展，否则即使是这一地方经济上存在着使基础教育大力发展的可能性，也会因地方政府支出的不合理安排而使基础教育的生存与发展受到严重的抑制或损害。由于我国在体制、法规上存在着许多不完善的地方，再加上地方政府的部分领导好看政绩，“官出数字，数字出官”，先经济后教育，因此地方财政支出方面出现了不规范的行为，挤占、挪用、削减教育经费的现象时有发生。这种事权与财权相分离的运行机制，导致基础教育发展缓慢，这正是基础教育投入管理体制不完善的具体表现。
（四）基础教育投入的使用效益不高
基础教育投入不足，这只是问题的一个方面。另一方面，即使这有限的经费，由于使用效益低，也没有发挥它应有的作用，反而是加剧了教育经费的短缺。其主要表现在：一是中小学教职工与学生比逐年下降，学校机构臃肿，超编现象严重，占用了大量的人员经费开支。二是学校布局不合理，规模效益比较差，这在广大农村表现得尤为突出。三是基础教育以升学为中心，片面追求升学率，违背了人才成长规律。这不仅造成学生课业负担过重，而且严重影响了劳动者素质的提高和教育投入的经济效益的发挥。基础教育是面向少数人还是面向多数人，是让学生片面发展还是全面发展，是让学生被动发展还是主动发展，这涉及到基础教育投入的经济效益问题。目前的问题是中小学生厌学、辍学、留级现象的大量存在，占用、浪费着有限的教育经费。
三
《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》明确提出科技是第一生产力，教育是基础，教育必须面向现代化，面向世界，面向未来。这表明，中央在指导思想上，把教育作为经济建设和社会发展的很重要的有机的组成部分。作为社会小系统的跨世纪的基础教育，必须与整个社会、经济、文化的发展同步协调、整合一致，相互依靠、相互促进。跨世纪的基础教育发展，应该选择与滞后发展相对立的优先发展战略。基础教育因其教育年限长、本身具有滞后性，其促进社会经济发展的功效往往要几年，甚至十几年后才能显现。世界上许多发达国家早已充分意识到这一点，纷纷采取超前发展战略，取得了明显的社会经济成效。因此，必须彻底改变几十年来基础教育长期滞后于社会经济发展、总是处于被动适应和疲于追赶的状况。而一旦形成了基础教育适当超前发展的整体格局，几年后或十几年后，我国劳动者素质和国民整体素质将会显著提高，社会经济的发展将建立在雄厚的人力资源和智力资源的基础上，从而获得发展的强大后劲与整体上的主动。跨世纪的基础教育投入是跨世纪的基础教育再生产劳动力的物质前提，它不仅关系到跨世纪的基础教育本身的发展，而且关系到未来的国民经济和社会发展的总体格局。我们要从总体上把握跨世纪的基础教育投入，提高基础教育投入的经济效益。总结过去，展望未来，有必要切实解决好以下五个问题：
（一）必须落实办学主体责任，把发展国民基础教育作为一项基本国策来抓
教育法第4条规定：“教育是社会主义现代化建设的基础，国家保障教育事业优先发展。”这为教育事业优先发展战略地位的落实提供了法律依据。做为基础教育办学主体的各级政府要保障基础教育优先发展，关键是确保基础教育投入，特别是确保国家财政对基础教育的投入。近年来，中央和地方各级政府在财力有限的情况下，为发展基础教育事业作出了巨大的努力。但是，基础教育投入普遍不足，说明教育优先发展的战略地位并没有完全落实。造成这种状况的原因固然是多方面的，但基础教育投入上缺乏有效的办学主体责任制，是一个重要原因。小平同志十分重视教育的投入问题，明确指出：科研、教育经费应该增加。教科文卫的费用太少，不成比例。我们非要大力增加教科文卫的费用不可。在实施科教兴国战略的今天，仍有些领导同志只注重物质生产、物力资源的开发，不注重对智力资源的开发，把教育劳动和教育费用看成是纯消费性的社会支出，不肯进行智力开发投资，结果是科学技术落后，物资生产搞不上去。马克思认为，教育劳动和教育费用具有双重性质，既具有生产性，又具有消费性。从教育的经济效果看，教育是有限度的消费，又是扩大了的生产；从经济收益的周期看，教育既是今日的消费，又是明日的生产。教育事业的投入所取得的社会效益、经济效益、环保效益和政治效益，是其它投入难以取得的。因此，中央和各级政府应视教育为己任，承担办学主体的重任，把加大基础教育投入的力度作为政府的自觉行为，实行科教兴国战略。
（二）必须从国情出发，坚持以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费
我国是个经济比较落后的发展中国家，发展国民基础教育的任务重，基础教育投入中的问题多，这是我们的国情。穷国办大教育，突出的问题之一是资金不足。如何从我国国情出发，筹措基础教育经费，为中小学教育改革和发展提供必要的条件，长期以来一直是困扰我国基础教育事业发展的一个突出问题，应坚持以国家财政拨款为主、多渠道筹措教育经费为辅的原则。
坚持以国家财政拨款为主，这是因为：第一，发展教育事业，培养大批社会主义事业的建设者和接班人，是保证经济和社会发展的重要条件。从受益的观点来说，教育投资的受益者首先是国家和社会。第二，国家集中的财政收入，在国民收入分配中居于主导地位。这不仅就其绝对量和相对量而言，而且指财政收支的高度集中性，它由政府掌握，可以在全社会范围内重新分配。劳动者个人的收入和不同的企业收入，虽然是国民收入分配中的主要部分，但这部分收入属不同的劳动者个人和不同的企业所有，它是分散的，每个劳动者和企业，它所能分配的仅仅是归他们所有的部分，因而这一部分，无论其绝对量或是相对量，在国民收入中都是微不足道的。因此，从教育投资负担的观点来看，国家应当成为教育投入的主要负担者。
当然，国家财力有限，完全由国家包干下来是不可能的。除了依靠发展经济、增强国力外，从国情出发，多渠道筹措办学经费主要包括：各级地方财政对教育的拨款，各级政府依法征收用于教育的各种税费、社会集资和各种教育基金等。国家财政拨款是基础教育投入的主渠道，其它渠道筹措的办学资金是基础教育投入的重要补充。坚持以国家财政拨款为主，多渠道筹措教育经费是我国教育的社会主义性质所决定的，它能增加国家、社会、个人对教育的投入，改善办学条件，促进基础教育事业持续、稳定、协调、优先地向前发展。
（三）必须完善基础教育投资管理体制，坚持基础教育事权与财权相统一的原则
过去高度集中的国家统包管理体制，实践已经证明存在着管得过死，不利于调动各级政府和社会对教育投资的积极性。而现行的全面由地方政府直接负责的投资管理体制，又长期存在着事权与财政分离的状况。各级政府的教育行政部门主管教育事业，而教育事业费和教育基建投资则分别由政府的财政部门和计划部门掌管着；教育行政部门不仅不能根据地方教育事业发展的需要提出教育经费预算建议，而且也无权分配和管理被批准的预算内的教育经费。《中华人民共和国教育法》第55条规定：“各级人民政府的教育经费支出，按照事权和财权相统一的原则，在财政预算中单独列项。”基础教育经费管理要按照事权与财权相统一的原则，就为教育经费管理体制的改革提供了法律依据。事权与财权相统一是体制改革的基本原则。教育主管部门只有掌握了与事权相应的财政，才能对教育事业实施有效的宏观管理。教育事权与财权的统一，有利于财政教育拨款的统筹安排、科学管理和有效利用，避免重复投入。实行教育事权与财权相统一，就要改革现有的教育经费管理体制，逐步做到由教育行政部门提出经费预算建议。列入同级政府预算的教育经费预算，经同级人大审议批准后，由财政部门全部划拨到教育行政部门统筹管理。这样，教育经费在国家及各级政府预算中占有稳定的份额，不因政治、经济或其它因素的影响而经常波动，把教育经费列为预算母项，实行预算单列，保证专款专用。
（四）必须建立合理的运行机制，保证基础教育投入的稳定来源和增长
长期以来，我国财政预算的教育拨款，通常受各级领导对教育重视程度的影响，随意性大，由于缺乏法定的准则和依据，故拨款总额太少。其它渠道筹措的预算外教育资金，也由于缺乏法律保证，来源不稳定，并且各地发展也很不平衡。为此，《中华人民共和国教育法》第16条规定：“国务院和县级以上地方各级人民政府应当向本级人民代表大会或者其常务委员会报告教育工作和教育经费预算、决算情况，接受监督。”这条法律规定便于人大对教育经费的审议和质询以及社会舆论的评价，从而加大教育投入的力度。为使法律落到实处，切不可忽略基础教育投入的运行机制的建立和完善问题。基础教育投入的运行机制是基础教育活动中的自我调控、自我制衡的机制，涉及到基础教育投入的保障、调节、监督、约束等内容的各种配套机制的建立。
1.建立保障机制。基础教育首先是政府承担义务，发展基础教育是各级地方政府的行为。正如《义务教育法》指出的主要由政府投资办学，经费不足，政府要承担责任。各级政府应清楚地认识到，发展国民基础教育是法律赋予自己的神圣职责，是必须履行的法律义务。要切实把基础教育投入列入重要议事日程，以积极进取的态度，扎扎实实的工作，保证科教兴国战略的实施。
2.建立调节机制。调节机制是指各级政府对基础教育投入的决策做出之后，决策如何实现的问题。或者说：是实现基础教育投入决策的形式、方法和手段。这里涉及到方方面面的协调工作，如财政拨款多少、社会集资多少、税费解决多少等等。调节机制中涉及到的工作：一是改革投入体制，确保主渠道畅通。市、县实行教育经费统一由市、县分级统筹、分级管理、分级使用，计划单列。按照中央、省有关政策，以上年教育实际支出为参数，以比当年财政经常性收入增长比例略高为基数，编制年度教育经费计划，确保年初预算不留缺口，一次到位。年终盘底时，除对照新政策口子，一个个补满补足并拿出一批专项经费外，还应坚持欠帐不欠教育，拨款优先教育的原则。二是制订地方政策，加大投入力度。依据中央、省有关法规，筹借教育经费。其主要地方性政策有：在干部职工、企事业单位中征收人民教育基金、基础教育设施费等，还可在地方各种规费，例如城市增容费等中划出一定比例拨给教育部门。另外，可以实行非义务教育阶段收费读书的办法。
3.建立监督机制。要千方百计地确保基础教育预算的执行，国务院和县级以上各级人代会或其常委会要加大对教育预算支出的监督力度。在各级人大进行执法监督的同时，监督部门进行行政监督，审计部门进行审计监督，教育督导部门进行检查监督。监督的主要内容有三个：是否按政策拨款筹资；教育经费是否及时到位；教育经费使用是否合理。
4.建立约束机制。要建立对各级领导干部的有效约束机制，将抓好教育投入工作列入各级领导干部的任期目标责任制，列为对领导干部政绩考核的一个重要内容，同干部的升降、奖惩挂起钩来。在培养和考察干部时，必须牢记邓小平同志所说的：“忽视教育的领导者，是缺乏远见的，不成熟的领导者，就领导不了现代化。”
（五）必须加强教育经费管理，提高教育投资的使用效益
我国基础教育投入总量少、缺口大，不能适应基础教育事业发展的需要，这是问题的一个方面。另一方面，长期以来教育投入的管理不善，存在着使用效益不高的问题。突出表现在：学校分布过密、师生比不合理、经费使用不得当等诸多问题，培养的人才适应不了社会发展和经济建设的需要。如此等等，应引起我们高度的重视。要对中小学布局进行调整，提高规模效益；要提高师生比，精减富余人员，节省人员经费开支；要提高教学设备和设施的利用率，减少闲置和浪费现象；要面向全体学生，全面提高教育质量，全面提高学生素质。总之，应根据各自情况，合理使用教育上的人力、物力、财力资源，提高整体效益。
落实党的十四届五中全会精神，研究跨世纪基础教育的投入是探索未来、面向未来、展望未来的工作。它是要切实解决好长时期基础教育发展的物质基础问题。没有相应的教育投资做保证，再好的基础教育发展目标也不可能实现。我们要坚持一手抓跨世纪的基础教育发展目标，一手抓跨世纪的基础教育投入的落实。要做到两手抓，两手都要硬，这是实施科教兴国战略的内在逻辑的必然。
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