摘要：对比不同时期国家法律法规对控规编制内容与审批的相关要求，指出控规法律地位逐步提升，控制内容由开发容量控制向民生需求导向控制、资源环境保护控制拓展，各类要素的控制刚性也呈现分级差异；以控制内容体系及各类控制要素调控刚性的创新为切入点，梳理地方控规改革的实践特征。结合当前存在问题，指出未来控规研究与实践的重点方向。
关键词：控制性详细规划；研究现状；展望
引言
在国家现行的规划体系框架中，各层次城市规划的主要作用都是为了控制和引导城市有序地发展。在城市规划领域可以分配的最重要的社会资源是城市土地的开发权以及在城市土地使用关系上建立起来的各种城市空间关系，在城市建设项目决策过程中，决策者（包括政府、公共部门和私人开发部门）所关心的是具体项目的开展及其可能的后果，规划应当建立起这些具体的开发建设行为与城市发展目标和城市整体框架之间的相互关系。“控规”直接面对的是具体的每一项城市建设活动，并不是笼统的城市建设整体，这使得经过城市政府批准的“控规”成为实施规划管理的核心层次和最主要依据，其控制与引导的作用主要是通过对社会资源的分配而将城市建设活动限定在规划所确定的方向和范围之内。
但是，现实中“控规”在对城市建设的控制和引导方面常常失效。我们当然可以将之归咎于地方行政领导为了招商引资，操纵规划部门行政架构的能力，从而在很大程度上削弱了“控规”的实际作用；或是开发商和建设单位盲目地追求经济利益，不断更改建设用地性质和提高土地使用强度等原因。但这只是影响规划实施的一些外部环境要素，对于“控规”在认识方面、技术方面和实施方面有哪些成功经验和不足之处，如何加以改进并逐步完善规划控制和引导方法，值得我们作深入的思考。
1“控规”的特征和作用
特征：
（1）文本、图则及法规三者互相匹配，且各自关联，共同制约着城市建设的核心内容即土地开发建设活动，包括投入开发土地总量、土地使用性质和开发强度、土地开发时序等三方面的限制。
（2）超越规划设计的范畴成为规划管理的手段之一，因此其规划成果具有一定的法律约束功效。
（3）实施这一规划的手段不一定是通过政府直接投资进行，而是通过政府作为土地所有者制定出来的土地使用框架模式，吸引来自各方面的投资进行城市开发活动。所以，规划实施过程中不可避免地存在着公私双方相互合作与利益分享的过程。
作用：
“控规”将抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制和引导城市土地功能的最基本要素，形成了一套较为完善的规划编制方法，最大程度实现了规划的“可操作性”，使规划实施的稳定性与政府任期政绩的显化性之间的矛盾有所缓解，初步适应了投资主体多元化带来的利益主体的多元化和城市建设思路的多元化对城市规划的冲击，较好地适应了市场经济体制下城市规划管理的需要，面对城市的快速发展，实现了规划编制的速成和规划管理的最简化操作，缩短了决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设和房地产开发的效率，成为城市国有土地使用权出让转让、地价测算的重要依据，基本满足了城市政府调控房地产市场和筹集城市建设资金的需要。
2 对控制性详细规划的展望
2.1规划的目标应实现公共利益的最大化
实现社会整体利益的公正、公平，在确定控制引导内容和标准时，首先应坚持保障公益的原则，强调城市整体格局的优化和功能完善。
期刊文章分类查询,尽在期刊图书馆维护公共利益应该是城市规划师基本价值观的核心内容，社会整体利益是不可能通过自由而平等的市场主体的行为自身满足的，应当由一个超越市场主体的“裁决者”来识别和确定公众利益。“控规”应着重强调保证城市功能的公共、公用和公益设施的空间落实，保障公共利益不受侵犯，包括公共环境、政府的土地收益等，研究市场经济中什么情况下严格控制什么内容，哪些内容可以由市场主体自由发挥；合理确定相关设施的规模和用地，并体现分类指导的原则。对于公益性公共设施用地，即政府作为投资和经营主体的教育、医疗卫生、文化、体育、社区服务、行政管理、社会福利等设施应加强对土地使用性质的控制力度，但对于其开发强度可不作“刚性”规定；对于经营性公共设施用地在开发强度方面要严格控制，但对于土地使用性质应留有较大的兼容性。
2.2控规制度体系研究亟待加强
（1）控规审查机制研究
控规审查机制研究，是针对控规编制与控规调整的质量监控提出的。统计显示，专门的控规审查机制研究论文尚属空白。“当前控规的质量把关随意性、随机性很强。通常根据规划部门对编制地块重要性的认识是邀请专家开论证会，就算是履行了审查程序。审查工作只是在一定程度上对规划的完善起了些作用。但这种论证会本身也没有标准。没有责任，难以起到对规划质量的把关作用。因此，建立有效的控规审查机制对促进控规编制的科学性提高有重要意义。具体需对控规的审查理念、审查方法、审查主体、审查程序、审查依据和标准、责任追究、申诉仲裁等内容进行研究。
（2）控规审批决策研究
控规编制成果是否合格。能否“技术立法”实施，是否需要修改完善等。关键在于控规审批。它是控规质量监控体系的环节之一。更是控规付诸实施前最重要的法定程序。然而，现行控规审批程序简单，透明度较低，缺少必要的公众参与和监督，难以体现市场公平原则，因此抗干扰能力比较小；控规民主决策机制缺位，影响规划审批的合理与效率；即使深圳法定图则由规划委员会进行审批的制度。也存在民主决策空间有限、决策中长官意志依旧难以避免等问题。这种状况亟待扭转，迫切需要对控规的审批主体、审批程序、审批依据、公众参与、监督机制、听证与上诉制度等展开研究。
（3）控规实施评价研究
尽管我国控规实践已有20多年的历史，近年来。控规在全国的开展更是如火如荼。控规“全覆盖”几乎成了一种规划“运动”。显然，目前控规研究多停留在“如何编”的问题上，特别缺乏控规实施的反馈性研究．因而，也就无法判断对“如何编”问题研究得是否科学、是否正确了。控规实施评价研究的薄弱．造成无法认清控规问题的所在。这不仅制约了控规技术研究的发展，同样也影响了控规实践效用的发挥。因此．需要对控规实施的评价目标、评价体系、评价方法、评价标准、评价内容、评价主体等展开深入研究。
（4）控规调整研究
控规适时调整是必然，也是现实发展需要：控规调整的需求是市场经济条件下“自下而上”的城市开发建设活动对建设控制管理的反馈。然而，由于控规调整制度不完善。控规可随意修改、调整成为规划管理中的一大诟病。也是腐败贪污、权力寻租的重要资本和根源．并对规划的科学性和严肃性提出了挑战。因此，控规调整研究亟待加强．特别需要思考如何保证控规调整的公开、公平、公正，重点关注控规调整的程序、技术、标准与决策机制，控规调整中不同利益主体的责任和权利。上诉与裁决机制、监督检查、责任追究、赔偿与惩罚、公共利益保障、配套经济政策等内容。
结束语
科学研究的前提之一是发现问题．发现问题有时比解决问题更为重要。剖析控规研究分类进展的目的是为了发现当前控规研究中的薄弱环节，分析控规研究中的局限与不足，为未来研究辨明方向。只有有的放矢地加强研究，才能深入分析现行控规存在的问题及其成因，也才能相应地探寻问题的解决对策；否则，只可能一知半解，陷入“盲人摸象”的尴尬．并导致控规研究的“滞后”乃至控规实践的“失败”。然而，对我国控规研究的状况和问题进行综述与评析是一件艰巨而复杂的任务。
参考文献
[1]段进.控制性详细规划：问题和应对[J].城市规划.2008（12）
[2]陈晓明，岑慧.控制性详细规划全覆盖编制技术创新——以广州市花都区为例[J].规划师.2012（07）
[3]周焱.《城乡规划法》实施后的控制性详细规划实践述评及展望[J].规划师.2012（07）
论文作者:密永祥,宋佳
论文发表刊物:《建筑学研究前沿》2018年第22期
论文发表时间:2018/11/21
标签：城市论文; 控制性论文; 城市建设论文; 主体论文; 机制论文; 作用论文; 城市规划论文; 《建筑学研究前沿》2018年第22期论文;