我国政府职能转变下的政府审计职责重构，本文主要内容关键词为：重构论文,职责论文,我国论文,政府论文,政府职能转变论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
在全球一体化的背景下，建设具有竞争力、高效率的政府是摆在各国政府面前的首要问题。新公共服务理论强调政府职能应是掌舵而不是划桨，政府职能应由管制型向服务型转变。
一、在市场经济条件下我国政府职能转变
市场经济是发达的商品经济社会的经济运行形式，它以市场为中心组织社会经济、以市场机制为基础配置社会经济资源，具有自主性、竞争性、开放性、平等性及系统性等诸多特征。而我国的社会主义市场经济是以公有制经济为主体、多种经济成分长期并存的市场经济，它不是自由市场经济，而是在政府调控下的市场经济。
1.当代政府管理理论的核心理念。20世纪80年代，随着全球化、信息化与国际竞争的加剧，西方国家普遍遇到经济停滞、财政危机和公民对政府满意程度下降乃至出现了政府信任危机等问题，西方国家政府遭遇前所未有的挑战，从而在英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之为“新公共管理”的政府改革运动。作为一种新理论，新公共服务理论是建立在民主、责任和服务的基础上的，其核心价值理念在于：将公民置于整个治理体系的中心，强调政府治理角色的转变即服务而非导航，推崇公共服务精神，旨在提升公共服务的尊严与价值，重视公民社会与公民身份，重视政府与社区、公民之间的对话沟通与合作共治，建立有效的公民利益表达机制。这场改革运动在20世纪90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家。各国的改革在广度、深度和成效方面虽然存在差异，但都涉及公共管理模式的根本性变革，即表现形式都是对传统公共行政模式的否定，改革的目的都是要寻求替代官僚制组织的政府治理模式，并且都是以政府职能的市场化作为改革的基本取向。
2.新三元混合经济结构下的政府再造。当前，有中国特色的市民社会正在发育、生长和崛起，形成了市民、社会、国家的新三元混合经济结构。“政府再造”理论源于企业再造理论，“政府再造”就是指对公共体制和公共组织进行根本性的转型，以大幅度提高组织效能、效率、适应性以及创新能力，并通过变革组织目标、组织激励、责任机制、权力结构以及组织文化等来完成这种转型过程。“政府再造”就是要抓住这些因素，修改政府体制的遗传密码，重塑政府角色和职能以适应变化了的新环境。重塑政府理论认为，政府的功能是随着时代的演进而不断变化的，时代决定了政府该做什么和不该做什么，因而界定政府职能不能只用一把不变的尺子。“政府再造”的核心理念就是政府的作用是掌舵而不是划桨。政府是一种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制；掌舵的人能看到一切问题和可能性的全貌，对资源的竞争性需求加以平衡，划桨的人聚精会神于一项使命并且把这件事做好；权力转移、公私联合、伙伴关系等是起催化作用的政府的主要手段。“政府再造”的另一个重要观念还在于，传统政府管理关注投入而忽视结果，由于不衡量效果，也就很少取得效果，而讲究效果的政府是“结果为本”的政府。结果为本的政府围绕使命进行业绩管理，运用目标管理和全面质量管理等手段；结果为本的政府十分注重业绩测量，完善信息反馈机制以促进学习型组织的形成；结果为本的政府在业绩测量的基础上实施新的激励机制，包括业绩工资制和绩效预算等制度。
3.“政府再造”理念下我国政府职能转变。党的十六大第一次把政府职能归结为“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四个方面，明确提出建立服务型政府的目标。服务型政府是“以公共管理理论为基础，在公民本位、社会本位、市场本位理念指导下，在整个社会民主秩序的框架下，通过法定程序，按照公民意志组建起来，以为公民服务为宗旨、承担高效率服务责任的政府。”服务型政府首先意味着坚持“顾客导向”的公共服务理念，强调政府要“权为民所用”，强化依法行政；在强化政府的公共服务职能中，完善市场经济规则，减少政府直接干预微观主体的行为；在市场和非市场无力调节领域，充分发挥政府作用，解决政府“缺位”问题；要达到公共治理，首先要治理政府，解决政府职能划分模糊的缺陷，规范政府行为。同时强化和完善对政府行为的监督和制衡机制。政治民主，政府执政的公开、公平、公正，公共权力行使的透明是完善政府行为监督和制约机制的前提。按照权责对称原则，完善政府问责机制，发挥政府审计和监察部门的作用，并形成政府“外部”的制衡，即社会的监督。再次，对政府工作成效实行以结果为动力的绩效评价，即从经济性、效率性、效果性三方面对政府的受托责任进行评价。
二、责任政府与公共审计服务治理辨析
公共受托经济责任是政府审计工作的出发点和归宿点。贯穿现代政府审计的受托经济责任是一种公共受托经济责任。现代政府审计不但因公共受托经济责任的产生而产生，而且因公共受托经济责任的发展而发展。
1.公共受托经济责任下的责任政府。根据我国的宪法规定，人民是国家的主人，这是由我国社会主义制度的性质所决定的。在社会主义国家，一切权力属于人民，人民是国家一切财富的所有者。社会财富归全民所有，并不等于人民亲自去经营管理，而是将属于人民的公共财产，通过各级人民代表大会委托给人民选举出来的各级政府去经营管理，各级政府也可以将公共财产委托给国有企事业单位的受托经营管理者去经营管理。人民代表大会代表人民，是各级政府的最高权力机关，各级政府和国有企事业单位按照本级人民代表大会通过的国民经济计划和年度预算所反映的人民意志去经营管理。这时，各级人民代表大会和其同级人民政府便发生了公共财产的委托和受托关系；各级政府在接受人民委托后，应对人民负有公共受托经济责任。这就必须按委托人的要求认真履行其所负的受托经济责任，完成人民的托付，并向人民报告其执行结果。各级政府是否切实地履行了公共受托经济责任，并不是由各级政府自己说了算数，而必须由政府审计机关通过审计公正地对其履行公共受托经济责任作出评价，进而确定或解除其所负的受托经济责任。由此可见，在国际上，无论是政府部门还是公营企事业单位，只要存在受托经营管理的公共财产，就必须要承担公共受托经济责任，就应该由政府审计机关对其公共受托经济责任履行情况进行审计，以保证其履行公共受托经济责任。显而易见，政府审计与公共受托经济责任是紧密相连的。
2.政府审计新范式——公共审计服务治理。我国政府创新策略选择将公共服务作为价值核心，政府审计作为政府职能的组成部分，有必要树立公共审计服务治理理念。公共审计服务治理理念首先在于政府审计存在的价值在于受托责任关系，不论政府审计的受托责任关系来源于立法或行政机构，其职责是受托履行提供公共审计服务义务。公共审计服务是由政府审计供给用于公共需要的服务，与民间审计服务相比，具有效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性特点，其经费由公共财政来提供。政府审计提供公共审计服务产品，应依赖以市场为基础的机制，强调掌舵而不是划桨，既供给公共审计服务的规则，同时又要遵循规则。政府审计提供公共审计服务，并不等同于生产公共审计服务，政府审计已不再是公共审计产品或服务生产的唯一来源，许多国有经济部门、政府部门和其他公共部门或公共资金的审计服务，需由政府来提供，是指公共审计服务经费由政府来提供，政府审计必须同其他非政府公共管理组织如民间审计竞争，如果没有优质的服务，他们将失去垄断权力。政府审计与委托方和社会公众之间是一种说明义务关系，委托者或公众确实需要有效的公共审计服务，同时更期望他们的权力能够得到保护，他们的声音能够得到倾听，他们的价值观和偏好能够得到尊重，因此政策和服务网络应更开放、更负责、更透明和更民主。
政府审计是国家治理的工具。在运用这个工具时，李金华曾强调“明确责任，进而落实责任，是国家治理的关键所在。”因为“如果政府的责任不能清晰界定，那么错位、越位和不到位的情况就会不断发生”；如果政府的责任不能落实，“不受制约的分配权，必将让资源自动流向对分配者最有利的方向。”政府审计关注责任，但我们无法强制要求谁去承担责任。我们只能坚持一条：让应该进一步追究责任的事诉诸公众，让阳光和社会为问责导航。审计在国家治理中，应当监督政府的经济责任履行情况，对政府权力进行制衡。我国政府创新策略选择将公共服务作为价值核心，政府审计作为政府职能的组成部分，以传统政府审计治理中急需解决的问题，因此有必要树立公共审计服务治理理念，建立以财政审计为基础的政府经济责任审计和以地方政府行政负责人、经济责任审计为基础的领导干部经济责任审计。
三、政府审计职责重构：问责与绩效评价
1.建立以“3E”为评估标准的绩效评价体系。与经济责任审计比较，绩效审计作为一种对受托经济责任更深层次的考核方式，内容与作用机理都不相同。政府审计目标责任制强调管理者对结果的个人责任，突出的是以效率为核心的价值观念，而政府审计在提供公共审计服务同时也要体现其公共责任，维护公共利益、社会正义、人性尊严和公民权利等，这些公共责任在现实中，与提供公共审计服务管理之间存在着冲突，在冲突双方中，过分强调效率的一方容易造成公共审计服务的终极目的和根本价值的失落，使政府审计沦为单纯的执行工具。政府审计目标的多元性，注定政府审计在认真描述效率维度同时应兼顾公平，以“3E”——经济性、效率性、效果性为绩效评估标准，协调这三者之间的内在矛盾，从效率优位走向公平与效率的均衡，对我国公共资源的经济性、效率性、效果性进行检查和评价，并依法将审计结果向社会公告。
2.建立问责审计制度。受托责任理论认为，政府与民众之间是一种代理人与委托人的关系，民众是公共权力的主人。在传统公共行政管理模式中，产生了两种不同责任体系：政治责任与官僚责任。任何一个国家的政府都是一个多级次结构，因此不可避免会产生委托代理风险和信息不对称问题：官僚追求个人控制权而忽视工作效率；下级官员则利用所掌握的更多信息谋求部门利益；政府官员利用政府干预经济的权力设租、寻租，牟取私利，使公共权力异化，破坏市场竞争秩序和扭曲市场资源配置。在传统公共行政模式中存在着一种体制性的责任错位：行政组织和官员虽然直接面对公民但不对公民负责，而真正的决策组织由于不直接面对公众而无法实现契约意义上的责任。责任政府就是要坚持权为民用，以各种法律与规则的形式将各种权力与责任确定下来，同时建立严格的责任追究制、建立公开、公平行政执行责任制、建立客观公正政策评估制、建立行政过错追究制、完善行政监察制。问责政府的政府审计制度设计重点考虑以下方面：首先，从机构设置上，审计机关可以实行垂直领导独立的审计机构，从问责的权威性、独立性、有效性考虑，宜由立法机构领导审计机关，实行“立法型审计模式”。其次，在法律制度设计上，应考虑从法律上规定问责的对象、范围、时限和权限等方面，最关键的一点是，将审计从“查错”导向转到“问责”导向上来。再次，从经费来源上，审计经费由审计机关编制预算，立法机构特批后列入政府预算，经费的使用情况由立法机构组织检查；经费不足部分，按正常程序审批并拨付。问责政府的审计制度建设，应当体现以政府监督为对象、以责任评价为中心、以个人奖惩为归宿的要求。
[基金项目]2007年黑龙江省教育厅人文社会科学项目“政府审计在国有资产管理及运营中的风险预警及防范作用研究——以黑龙江省国有企业改革为例”(11522085)
标签：政府职能转变论文; 政府审计论文; 审计计划论文; 治理理论论文; 公民权利论文; 审计目标论文; 审计职能论文; 经济论文; 经济学论文; 时政论文;