基于此，本文以东莞地区为例,结合正在编制的《东莞市城市总体规划 (2016—2030年)》，基于空间治理视角，从城市治理模式、规划管控方法、资源要素配置和规划创新表达方面对新时期总体规划的编制方法进行了有益探索。
关键词：空间治理；城市总体规划；改革创新；规划管控方法
前言
党的“十八大”以来，国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化建设。在空间治理方面，已经明确了空间规划、用途管制和差异化考核三个重要方向，并提出要“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。城市总体规划作为统筹各类发展空间需求和优化资源配置的平台，在城市发展中起着战略引领和刚性 控制的重要作用，并成为新时期治国理政的重要手段。近年来，城乡规划行业一直致力于城市总体规划改革与创新的研究，住房和城乡建设部 ( 以下简称“住建部”) 也开展了多项试点工作。东莞是住建部2030年城市总体规划编制改革创新首批试点城市，成为城 市总体规划编制改革的先行区，为城市总体规划编制改革做出了有益的创新与探索。
1.空间治理视角下的总体规划转型
1.1 空间治理与总体规划的作用
空间治理就是解决空间生产过程中所产生的问题。法国学者 Rene Lourau 于 2003年指出，“没有空间就没有制度”，没有空间也就没有治理，治理都是在特定空间中进行的，并且针对的是空间内存在的关系和其他问题。空间治理是提升城镇化质量的手段之一。而引入空间治理概念，目的在于对不同空间利益主体的空间关系进行协调，实现空间生产关系顺应空间生产力发展需要的目标，逐步提高城镇化发展的质量。而城乡规划本身就是空间治理的关键过程，当前，中国正面临着从工业驱动向创新驱动、消费驱动的转变，城市空间治理模式也相应面临转型。
城市总体规划是我国治理能力现代化的综合工具和重要平台，从计划经济时代附属于国民经济计划，到改革开放初期成为城市各项建设的综合部署，再到 21 世纪初期上升为政府调控城市空间资源、指导城乡发展与建设、维护社会公平、保障公共安全和公众利益的发展蓝图与公共政策，无不发挥着重大作用。
1.2 总体规划面临的挑战与转型要求
当前，中国城市和城乡规划的发展正处在新的历史转折点。经济体制的转型，要求尊重市场规律，发挥市场在资源配置中的决定性作用；依法治国的推进，要求完善规划法律法规体系，依法行政；新型城镇化的实施，要求规划以人为本；以及跨入“城市时代”后伴随而来的社会整体组织方式的改变，均推动着城市总体规划逐步进入全面改革的攻坚阶段。这就要求总体规划从空间治理角度，从规划管控模式、治理路径和技术手段等方面进行改革创新，探索新时期的城市总体规划编制方法。
2.东莞的空间发展特征与空间治理困境
东莞紧邻广 ( 州 ) 深 ( 圳 )，市域总面积为2465 km2 ，截至 2015 年，全市城乡建设用地规模约为1143.6 km2 ，占市域总面积的 46.4%，是我国地级市中建成度较高的城市。
2.1 东莞的空间发展特征
2.1.1 面向区域的“中间城市”
东莞地处穗莞深发展走廊，其发展受到周边城市的强烈影响。这种特殊的地理区位使得东莞一方面有着诸多发展机会，如依托香港、深圳的产业转移和区域交通设施，实现了经济的快速崛起；另一方面形成了被动承接辐射的发展模式，主动战略谋划不足，致使区域功能不突出。
2.1.2 分散发展的镇域经济
在早期分散发展的模式下，镇村一级承担大部分行政管理事项，以村为基本单位组织农村经济和社会生活 (村股份社)，镇村自主权较大。东莞实施特殊的“以市带镇”的行政管理架构，这种管理架构具有精简、层次少和能够激发基层积极性的特点，在工业化的起步和腾飞阶段，充分调动了社会的积极性，一定程度上适应了当时市场经济的发展规律，有力推动了东莞经济高速增长和城市急剧扩张。
2.2 东莞空间治理的困境
2.2.1 空间形态破碎，用地效率低下
镇村主导的发展模式，导致工业化、城市化的质量不高，市域城镇空间呈蔓延式、破碎化形态，集中体现在以下方面：①产业和城镇空间布局散乱；②资源利用粗放、效益低，单位建设用地产出远低于广州、深圳、苏州和无锡等城市，生态环境遭到破坏；③产业空间布局相对分散、规模小，以镇村为单位的集体土地供应方式难以引进大企业带动产业升级。
2.2.2 各镇街独立发展，难以形成合力
东莞充分发挥市、镇、村各级的积极性，实行“多个轮子一起转”。这种“诸侯发展模式”曾推动东莞快速启动工业化和城市化，但至今在一定程度上成为产业升级和城市功能提升的“包袱”： 一是各镇街独立发展，城市建设分散，集聚能力不强，难以形成合力；二是村镇级别发展平台过小，区域间的各种生产要素得不到优化组合与有序流动；三是公共设施和基础设施建设相对分散，建设标准不一,导致整体水平不高，且难以适应区域一体化发展的要求。
.png)
图 3 市域组团发展结构图
3.空间治理视角下的东莞城市总体规划编制探索
3.1 以空间治理重构规划管控模式
3.1.1 通过全域管控实现规划引领
东莞新一轮城市总体规划将城市规划区拓展到东莞全域，提出建构“市域统筹规划+组团发展指引+中心城区规划”的规划体系，一方面从区域协同角度统筹城市发展战略，构建城市未来发展框架，；另一方面强化对全域的管控.
3.1.2 通过分区统筹重构市域治理模式
本次规划以同类型经济区一体化理念统筹镇街 (园区) 发展，实施分区统筹战略。以组团为单位，跨镇域整合配置产业、土地、基础设施和公共服务等资源，提升城市发展水平和服务质量。在不同类型地区采取差异化的引导调控策略，发挥组团特色，促进城镇科学布局，合理分工、协调发展，提升城镇组合竞争优势。
3.1.3 通过发展单元明晰中心城区的管控要求
在大致确定中心城区空间布局和各类管控要素的基础上，规划将中心城区划分为 19 个发展单元，以发展单元为平台载体，分片落实本次总体规划的管控要求。同时，以发展单元为基本单位，统筹公园绿地、公共服务设施和市政基础设施等空间要素，形成多元综合服务中心。
3.1.4 通过特别政策地区强化统筹带动作用
本次规划识别对城市未来具有战略性影响的地区，并将其设置为特别政策地区，加强规划管控，制定鼓励发展政策，向上引导城市空间结构和功能结构的优化，向下增加分区统筹的实施抓手。
3.2 以“结构引导”和“要素管控”明晰方向与底线
通过“结构引导”把握好战略定位和空间格局，明确城市未来的发展方向；通过“要素管控”进行刚性控制和要素配置，明确生态控制线、城镇开发边界及基本农田等要素的底线，并做好各类资源要素的配置，保障城市公共利益，从而发挥总体规划的“战略引领”与“刚性控制”作用，提高规划的可操作性和可实施性，解决总体规划“管什么”的问题，使总体规划能“该管的管好”。
在精简内容上，一是按照是否可监控可考核、是否具有操作性和实施性的标准精简管控要素，大幅减少可以由市场自行调节的内容；二是强调总体规划 的战略性、纲领性、结构性和系统性内容 ( 如城市性质、空间格局等 )，保证城市发展格局的稳定性；三是突出底线性控制内容，如城市开发边界、“三区四线”等；四是落实保障性设施内容 ( 如重大公共服务与交通市政基础设施 )，确保城市的有序运转，既做到控制城市空间结构，又切实保障了城市公共利益。
在表达方式上，弱化传统用地规划总图的法定效用，表达城市发展方向和功能区的结构引导，增强用地性质的兼容性和弹性，适应总体规划功能传导的需要和用地混合发展的趋势，弹性引导市场发展重点，适应市场灵活多变的需求特征。
3.3 明晰事权，探索总体规划的分级管理与规划传导机制
明晰上下级政府事权关系，把城市政府要“实施和操作”的内容和上级政府要“决策和监管”的内容区别开来，明确责任主体。东莞新一轮城市总体规划创新性地将各项内容的管理分为“定界管理”和“目标管理”两个类型 (图1)，解决“怎么管”的问题。
“定界管理”是传统的技术蓝图管理，明确管控对象的边界，属于刚性管理，重点督查是否突破边界，下层次规划必须严格落实，不得擅自修改，如禁建区、绿线等。
“目标管理”类型是在规划中不确定管控对象的具体边界或内容，但明确提出开发功能目标与布局要求，如管控要素的等级、规模、位置、走向及形态等结构性内容，下层次规划可对要素具体边界进行优化调整，或直接通过市场调节解决，用目标考核的方式进行管理，也就是弹性管理。在此基础上，再通过“规划编制要点指引”的规划引导方法，建立有效的总体规划传递机制，将管控要素和管控要求自上而下落实到下层次规划当中。
.png)
图 6 要素管控传导方式示意图
结束语：
当前，我国发展已经进入新时代。面向城市2040时代，东莞在“一带一路”倡议和粤港澳大湾区背景下，通过以上一系列的空间治理探索，推进城市治理体系和治理能力现代化，推动东莞从分散发展走向统筹发展，实现东莞从“中间城市”走向“区域中心城市”，打造“国际制造名城、现代生态都市”，践行美丽中国梦的东莞样本，从而为我国高度城市化地区 ( 大都市区 ) 的城市转型发展提供一定的借鉴。
参考文献：
[1] 张兵，林永新，刘宛，等．“城市开发边界”政策与国家的空间治理[J]．城 市规划学刊，2014(3)：21-27．
[2] 谢英挺．基于治理能力提升的空间规划体系构建[J]．规划师，2017(2)：24- 27．
[3] 何冬华．空间规划体系中的宏观治理与地方发展的对话—来自国家四部委 “多规合一”试点的案例启示[J]．规划师，2017(2)：12-18．
[4] 许景权，沈迟，胡天新，等．构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J]．规划师，2017(2)：5-11．
论文作者:刘雪芬,
论文发表刊物:《城镇建设》2020年2月5期
论文发表时间:2020/4/30