建立我国财政转移支付制度的思考，本文主要内容关键词为：转移支付论文,财政论文,制度论文,我国论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国建立财政转移支付制度的必要性
从现代财政发展的趋势来看，转移支付制度已成为分税制财政体制的重要配套政策，这可在世界上分税制较成熟的国家里找到大量的例证。我国在去年全面推行分税制改革，但规范的财政转移支付制度尚未真正建立起来。暂时实行的是税收返还制度，这和科学规范、系统严密而又灵活的转移支付相比还存在较大的差距，因而难以有效发挥财政调节作用。从当前的国情以及财政分配状况来看，迫切需要建立一套比较完善的财政转移支付制度。这是因为：
1.横向发展不平衡。我国幅员辽阔，人口众多，各地区生产力发展水平极不均衡，特别是改革开放十多年来，沿海、中部、西部及边远省份的差距越拉越大，财政收入数量悬殊。这就需要中央财政采取转移支付的方式在地区间均衡财力。
2.纵向的不平衡。改革以来，中央财政收入占全国财政总收入的比例日趋缩小，中央财政收支缺口越来越大，财政资金呈现出由下至上流动的趋势，中央财政由于不能满足本级支出的需要，只有靠向地方伸手要钱和发行公债来解脱困境，这就大大削弱了中央的宏观调控能力。实行分税制后，在加大中央财政收入比重的同时配以税收返还制度，我们认为同样以难使中央宏观调控的作用得以充分的发挥。因为税收返还数是以某一年为基数，以地方既得利益为基点的。由于基数法的诸多不合理性，致使一些落后地区同样难以得到自身经济发展迫切需要的资金。有鉴于此，这种纵向不平衡要求我们在加大中央财政收入比重的同时，也应尽快建立一套科学规范系统的转移支付制度与之相配套。
3.转移支付制度作为一项基本的宏观财政政策，是强化中央宏观经济政策的必要措施，它具有以下特征：(1)政策性强。利用它可以紧密结合国情，并根据经济发展的需要及既定的产业政策来确定转移支付政策的目标、比例和方式，做到有的放矢，充分发挥财政政策的宏观调控效应，促进总供求平衡，优化分配结构，激发市场活力，促进经济良性循环。(2)弹性大，或可称为宏观调节的自由度高。中央可以根据不同时期的宏观政策意图与国家财力的状况，有针对性地调整产业结构和生产力布局，适时调节国民收入分配的重大比例关系，促进生产要素的优化组合等。也就是说可实行转移的方向、时间和数量差别的多种选择。(3)运用方式灵活。也即类型多样，功能齐全，适应面比较广。例如中央对地方财政的体制性补助，目的是为了弥补地方财力的不足，保证地方政府的行政能力。一般是按各地区的人口、国土面积、自然条件和经济发展状况等因素确定一个拨款的计算公式模型，以此作为拨款的依据，各地的社会经济状况不同，得到的拨款补助也不相同。而专项拨款由中央负担的交由地方承办的项目拨款，或者由中央鼓励地方积极发展的重大项目所给予的补助金，要求地方必须用于指定项目，或者要求地方政府有一定比例的资金配套或物资配套。
正是由于我国目前经济领域中出现的诸多问题与中央宏观调控乏力有着密不可分的关系，而财政转移支付制度所具有的特征与优点决定了它作为一项国家财政政策必然对加强中央宏观调控起到不可估量的作用，因此我们有尽快建立起一套科学合理、透明规范的转移支付制度的必要。
二、建立我国财政转移支付制度的几点思考
“他山之石，可以攻玉”。我们在建立自己的转移支付制度时，一定要认真研究国外的经验与教训，以便少走弯路。据了解，国外在实行转移支付制度过程中，主要遇到以下几方面的问题：
1.转移支付的被动效应。地方政府的预算安排相对被动，发展事业的主动性受到一些影响。地方收支总量的确定和资金的调度有赖于中央政府的转移支付情况。转移支付总量不充足，资金不能及时到位时，便会使地方难以控制预算效果。
2.转移支付的“弱机”效应。转移支付可能使受补贴地区安于现状，影响竞争强度。由于转移支付在一定程度上具有“地区均等”的效应，因而可能弱化一些吃补贴的贫困地区发展经济的积极性。也在一定程度上损害了竞争和其自身“造血”机能。
3.转移支付的攀比效应。容易引起地方政府为争取中央补助金的相互攀比，讨价还价。因为转移支付金一般是无偿的，因此一些情况相类似的地方往往相互攀比，而情况差别很大的地方则强调客观因素。为争项目，争资金，产生诸多矛盾，使转移支付制度产生负面效应。
4.转移支付的刚性效应。转移支付的补贴总规模一般能增不能减，这将会降低财政宏观调控的灵活程度和有效性。财政对经济的调控作用，一是靠不同时期不同阶段的财政政策，二是靠财政自身“稳定器”的作用，“稳定器”作用是通过税收和转移支付的规模及结构完成的。财政对经济的反周期作用也主要通过它来完成。在经济萧条时期，为刺激经济继续繁荣，一般采取低税与高转移支付的办法，问题是高转移支付规模上去之后，无论是萧条还是繁荣，支付总量要降下来都是颇为困难的。
考虑到以上问题，笔者认为我国建立财政转移支付制度时应采取以下步骤和方法：
1.制定转移支付的目标。转移支付并不意味着要达到地区经济发展的绝对均等，也不意味着将人均财政支出水平绝对均等。而是在充分考虑各地的支出需要与税收能力的基础上，力求通过转移支付使各地方政府在基本的公共服务能力方面达到均衡，目的是为了使不同地区的居民都享有大体相同的社会服务内容和相似的服务效果。因此，转移支付的目标可以概括为：弥补地方财政收支上的差额；确保整个国家公共服务的最低标准；实现中央政府的财政再分配功能，促进全国统一大市场的形成，最终实现经济稳定发展的目标。
2.提高中央财政收入比例的前提是必须妥善处理好中央和地方的关系。在我们这样一个幅员广大，地区经济发展不平衡的国家里，维护统一和稳定的重要因素之一是加强中央财政的宏观调控能力。因为只有中央财政具有了足够的财力，才能使转移支付制度得以实现，才能通过转移支付逐步促进落后地区的经济发展和提高社会公共服务水平，逐步缩小地区间的发展差距。目前我国中央财政占总财政收入的比重还很低，我们要借分税制改革的契机，提高中央财政在全国财政收入中所占的比重，增强中央宏观调控能力，促进地区经济和社会的协调发展。同时，我们也要清醒地认识到，在处理纵横向财政关系时，转移支付制度也不是万灵之药，如前所述，其客观存在的诸多弊端也是颇为明显的。因此，在纵向财力调整中，还要掌握一个度的问题，这是处理好中央和地方关系的关键。因为中央财政集中过多，转移支付的规模过大，不但会影响到地方的理财积极性，还可能走上以前统收统支的老路。反之，中央财政集中过少又会削弱中央的宏观调控能力，不利于宏观经济的稳定。这个比例到底应该是多大，还必须在实践中摸索。但根据各国的经验，笔者认为60%上下是个比较合适的比例。
3.正确处理好地区间的关系。转移支付并不是要把社会服务水平完全拉平，而是要解决各地最基本的社会服务问题。如果做不到这一点，则不仅会影响富裕地区的积极性，而且将给落后地区带来较大的负面影响，并而影响全社会资源配置的效益。因此，在实行对地方转移支付时要考虑三点：一是要有利于继续保持发达地区的经济发展，同时适当增加不发达地区的财力，缩小地区间经济发展水平的差距。二是对不发达地区的转移支付，要有利于这些地区自身财力增强的“造血”机能的形成，而不能强化各地吃中央“大锅饭”的机制。三是转移支付主要解决各地最基本的社会服务问题。笔者认为，在这些方面前联邦德国处理得较好。该国在依法进行州际间的财政平衡之后，各地的财政支出水平仍保留着与平衡之前相对应的差距，即按人均支出衡量，最穷的州只能补助到相当于全国人均数的92%；次穷的州最多补助到平均数的95%；次富的州最多只拿出收入总额的5.6%，本州人均支出仍达到平均数的104.4%；最富的州人均支出则可保持到平均数的110%。这样，就既能促进州际间经济方面的基本公平，又保持了必要的激励机制，较好地处理了地方间的财政关系。
4.转移支付的形式。实行分税制以后，原来上解地区由于分税而上划了原来属于地方的部分收入，其上划部分可能大于按原体制规定应上解中央的收入，因此财政资金伴随收入的上划而缴入中央金库，这必然使地方财政资金调度产生缺口；而原来的补助地区也由于分税划走了部分收入，直接减少了财政资金的留成，也必然会带来财政资金调度的困难。在这种情况下，体制转移支付的方式将对各省财政资金的安排和运转发生较大的影响。
为妥善解决这一矛盾，可考虑对体制转移支付采取就地抵留的方法。即按当年预算安排计算出中央集中的收入增量，与上划中央的总收入相比，以此计算出各地财政资金的留解比例。这样，各地应当享有的体制转移支付在财政资金的运转就不须先缴入中央金库，然后由中央财政逐月拨付。就库转库支用可避免财政资金上下划拨的在途时间，保证了地方正常支出的需要。至于专项转移支付、特殊转移支付，中央财政都必须及时足额地按计划向地方拨付资金，以满足地方支用时在时间上和数额上的要求。
5.合理确定转移支付的规模。对不同性质的转移支付形式，我们认为确定其规模的方式也应该不同。例如对体制性转移支付，应采取因素计分法加以确定，视不同情况合理计算出各地方转移支付的规模。而对专项转移支付特别是特殊项目的转移支付，就不能用因素计分法事先计算其规模，而应在实践中不断加以调整。比如对一些发生意外自然灾害的地区，转移支付数额不能事先按一定的标准计算数额，而是要等事故发生后确定经费补助，在救灾过程中的资金需要则是预拨性质的。
6.加强财政转移支付制度的法制建设。财政转移支付制度是一项涉及面广，政策性强，影响因素广泛的系统工程，只有以法律形式加以规范和协调，才能更好地发挥其宏观调控的作用。
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