中国电力工业发展：改革进程与配套改革（之二），本文主要内容关键词为：之二论文,工业发展论文,中国电力论文,进程论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
六、能源的统一协调和管理以及机构改革
电力是整个能源需求和供给的一个部分，它与其他能源不仅是替代关系，还是协调发展的关系。一个有效的能源战略及与此相对应的能源规划是解决未来电力发展，乃至能源安全危机的关键，内容包括建立能源供需预警系统，制定能源战略和规划，在能源定价中把环境影响内部化，逐步使价格反映成本，通过提高能源价格来降低能源需求，促进节能等等。还要考虑，煤炭部门发展有赖于大型煤矿提高效率和煤炭生产安全，电力生产现状必须改进和更多的使用清洁煤技术，理顺煤炭价格、煤电必须真正联动以保证其可实施性。能源储备已成当务之急，在支持经济长期稳定发展的同时，应尽量减少能源利用带来的环境污染。
中国国家级能源管理机构几经改革。1988年七届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、石油部和水利电力部，成立能源部；1993年八届全国人大一次会议决定撤销能源部，重组煤炭部、电力部；九届全国人大一次会议决定撤销煤炭部、电力部，组建国家煤炭工业局、国家石油化学工业局；2001年撤销国家煤炭工业局、国家石油化学工业局。能源管理部门多次并撤，使中央一级的能源管理机构一直较为分散，原国家计委、原国家经贸委、水利部、农业部等部委都担负着相关的能源管理职能。其分工大致为，国家计委负责能源产业总的综合平衡、重大政策的制定、投资决策以及重大问题的协调；国家经贸委负责煤炭、电力、石油等行业归口管理和能源技改、能源节约管理；水利部归口管理水利系统的以防洪、灌溉、供水为主的水电站；科技部负有能源科技管理职能；农业部负责农村能源以及可再生能源管理。与此同时，由于体制改革尚未完全到位，国家电力公司、石油天然气总公司、石化集团公司等国家级能源公司还执行着部分行业管理任务。2003年3月，按照国务院新的机构改革方案，在新组建的国家发展与改革委员会中设立了能源局。这个由原国家计委、国家经贸委等有关司局调整组成的能源局，是一个国家级的能源综合管理机构，基本职能是研究和制订国家能源发展战略、规划和政策法规，指导和协调能源产业发展，审定和监管关系国计民生的能源价格，对能源实行战略管理等。
(一)中国的能源电力消费是一个增长与增长速度的选择问题
中国目前的收入是人均1270美元，到中等收入的3000美元，按经济增长速度约7％～8％，估计需要15年。其间由于基础设施建设和城市化的需求，经济结构工业的重工化仍然不可避免。根据世界银行统计，2002年世界高收入国家城市化率平均为75％，中等收入国家为62％。从1999年以来，中国的重工业生产增长一直快于轻工业生产，2004年这一特点更加明显，重工业生产增长速度比轻工业高出约6％。这一轮的重化工业快速增长是在房地产以及汽车等消费推动下而发生的。2004年全世界50％以上的水泥消耗在中国。2004年中国的城市化率大约40％。到2020年，如按政府的小康社会标准，中国的城市化率将达到50％（注：中共十六大报告首次对全面建设小康社会给出了6个方面的定性概念：“使经济更加发展，民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实”；给出的定量经济指标和目标为：到2020年实现GDP总量翻两番。国家有关部门参照国际上常用的衡量现代化的指标体系，考虑中国国情，从10个方面形成了全面建设小康社会的基本标准：其中包括人均国内生产总值超过3000美元；城镇化率达到50％。），就必须为近1.5亿人口的城市化提供相关的一切设施。如按中等收入国家城平均市化率，那么，就必须为近3亿人口的城市化提供相关的一切设施。这样，中国现在是一个大工地，很长一段时间内中国仍将是一个大工地。这就是中国国情。
其实，只要看看中国的城市化过程以及与城市化相关的一切便利所需的钢筋与水泥以及相对应的能源要求，就知道中国处于高耗能的经济增长阶段，也就是所谓重工业化增长。2004年电力增长是GDP增长的1.6倍，工业用电占全社会用电量的74.8％。但是，这种情况并不能说明电力短缺问题在于工业结构不合理，高能耗工业过多。近年来高耗能行业新开工项目的确比较多，特别是钢铁、电解铝和水泥行业。这种情况也说明不了这些行业过度扩张，投资或结构不合理。这些行业已基本市场化，增加投资是因为有明显的市场导向，尤其是价格的不断上涨是需求增长的体现，不一定是盲目扩张。至于低水平，落后工艺生产扩张现象（注：据估计75％以上的新建水泥企业和50％以上的电解铝企业采用落后工艺生产。），例如中国生产一吨钢铁的能耗，要比国外能耗高出20％～30％，是一个工业环保政策的问题。这些行业的低水平扩张和粗放经营既浪费资源也增加各地的工业污染，政府可以用相应的工业环保政策来约束(例如提高准入门槛和调整产品结构)。此外，由于人力成本低，世界加工制造业中心正加速向中国转移；中国的内贸与外贸比例持续下降，外贸不断增大，但外贸增长方式粗放，附加值不高，资源消耗大。这样，快速消耗中国能源的，就不止是13亿的中国人。因此，中国的能源供给能否支持这种高耗能的增长模式，是一个增长方式与增长速度的选择问题。
(二)中国能源需求的长期关系
林伯强(2001)应用协整和误差修正模型技术深入研究了中国能源需求的决定因素。文中的向量由4个变量构成，即中国t年的能源消费量Q[，t]，收入变量Y[，t]( GDP) ，能源价格P[，t]，和重工业在GDP中的份额M[，t]。M[，t]是一个反映结构变化的指标。根据需求理论，将GDP和价格变量包括在向量中。而将变量M[，t]包括在向量X[，t]中，主要是考虑到重工业是中国传统的主要能源消费行业。例如在1985～1993年期间，重工业的能源消费量占全国能源消费总量的53％。在计划经济时代，中国采取重工业优先发展战略。重工业一直是能源消费大户。总能源消费量由4种能源消费组成：煤、原油、电力和天然气。检验结果表明系统中存在唯一的协整向量，即变量之间存在唯一的长期均衡关系：
LQ[，t]=3.3506+0.8828LY[，t]-0.4645LP[，t]+0.8469LM[，t]
(38.28)
(-11.51)
(18.45)
括号内数值是t检验值。协整检验结果表明：能源总需求、GDP、能源价格及结构之间存在长期均衡关系，能源需求的长期收入弹性是0.88、长期价格弹性为负0.46、长期结构变化弹性是0.85。不仅价格和收入是能源需求的重要决定因素，而且，用来反映结构变化的GDP中的重工业份额也是一个显著的需求决定因素。研究还发现，与其他国家相比，中国能源需求的收入弹性较低，而价格弹性较高。
该研究的重要启示是：其一，能源价格可以是一种有效的抑制需求增加的工具。中国低能源价格是以严重的污染问题及由此而来的健康问题为代价的。对政府来说，要维持一个较低的能源价格水平是一种挑战，保持低能源价格和鼓励高效率经常是一个两难的选择。中国能源资源比较丰富（注：煤炭精查储量不足，目前可供建设大中型矿井的精查储量大约在300亿吨左右，仅可以设计建设1.6亿吨规模的矿井。估算到2020年煤炭精查储量缺口1250亿吨，详查储量缺口2100亿吨，普查储量缺口6600亿吨。），但需求巨大。由于中国的人均能源消耗和人均收入都较低，尽管目前需求巨大，仍只是大量耗能的开始。加之资源管理工作滞后，资源破坏和浪费严重，导致资源紧张局面日益加剧。能源供给及其环境影响将是中国经济发展的“瓶颈”。因此，中国低能源价格是不可持续的，需要提高能源价格以减轻能源需求增长和环保压力。其二，用来反映结构变化的GDP中的重工业份额也是一个显著的需求决定因素。如上所述，中国重化工业发展是一个增长方式与增长速度的选择问题。
(三)能源是中国经济增长的“硬约束”，需要有效的长期战略和规划
重化工业发展的特点是能耗大。中国已经成为世界第一大煤炭消耗国，第一大铁矿石消耗国，第二大石油消耗国。以煤炭为例，4年前，中国煤炭经济可采储量还够挖100年。现在算就只够挖50年。2004年中国原油消费量为2.92亿吨，增长率假定为7％左右，2005年原油消费量预计为3.13亿吨，预计中国石油产量在1.8亿吨，石油的进口依存度2005年就将达到43％。由于资源有限和影响环境，作为一个经济行业，能源最可能成为中国经济增长“硬约束”。中国人均煤炭、石油、天然气资源量分别为世界平均水平的60％、10％和5％（注：《中国能源安全危机——煤电油运能否支撑GDP8％增速》，新华网，2005年3月14日。）。能源供应紧张局面必然日趋严重。政府已把节能作为头等大事，中国能源危机的概念开始形成。
当然，能源需求不可能长期高速增长。经济增长的结构会慢慢改变。政府节能措施和鼓励可循环经济发展也会使单位产品的能耗下降。然而，当能源需求基数达到一定水平，小幅增长也会是巨大的绝对数增长。例如电力行业，到2010年，装机可能达到8亿千瓦。以此为需求基数作粗略计算；假定GDP按8％增长，用林伯强(2003)估计的长期电力GDP弹性系数的0.8(低于能源需求的长期收入弹性)，那么，估计年新增发电能力也需要5000万千瓦。这个比喻对煤炭、石油和天然气需求都同样有效。到那时，对中国来说，即使需求不高速增长，需求总量也会超过可供能源资源，高位能源价格会由此逐渐形成。石油进口依存成为国家安全问题，越来越多的国有石油公司跨出国门。中国将不得不因为石油安全问题而更多地卷入国际政治之中（注：随着中东局势的复杂化以及中俄在能源合作方面的问题，中国的能源安全问题也越来越令人担虑。）。这些都会成为现实，除非经济增长出问题，而这是我们所不愿预测的。中国的能源问题现在已经很明显，假定经济大环境不变，到了2010年，当石油的进口依存度达到50％，煤炭消费占世界总煤炭消费的50％，中国的能源问题就是一个世界性的问题。
中国是发展中国家，节能潜力巨大，但任重道远。自1978年改革开放以来，中国的能源强度（注：能源强度是一次能源供应总量与国内生产总值( GDP) 的比率。该指标可以说明一个国家经济活动中能源的利用程度，因此可以反映经济结构和燃料利用效率的变化。）以平均每年4％的速率下降，但下降速度近年来明显减慢。能源专家则将此归功于节能措施和经济结构改变( Zhang ZhongXiang,2003) 。刘世锦(2004)提出“在20世纪最后20年，中国GDP翻两番，而能源生产(消费)只翻了一番。在新世纪实现全面建设小康社会目标的过程中，能否重复这一‘奇迹’”。首先，中国的经济结构一直是重工化，20年中变化不大。其次，中国的能源强度下降与节能措施和其他经济发展因素有关系，但能源强度下降主要与现代工业采用的新技术设备相关。因此，这不是一个“奇迹”，是传统工业过渡到现代工业的必然。以电力为例，中国的大量电力投资是近十几年完成的，采用的技术都接近国际水平，能源消耗随着新技术设备的采用而大幅下降。最后，假定这是一个“奇迹”，这就是一个必需实现的“奇迹”。因为即使实现了，中国的能源问题仍然巨大。按年7％的增长速度，到2020年GDP可再翻两番。中国2005年将烧20多亿吨的煤，按能源只翻一番和能源结构大至不变，2020年就需要40多亿吨的煤。而2003年全世界煤炭总产量只有49.2亿吨。根据国际通行的划分标准，中国现有煤炭经济可开发剩余可采储量也只有1145亿吨。同时，石油总消费量到2020年将超过6亿吨，石油的进口依存度达到70％。经过20多年的改革开放，中国从传统工业到现代工业的过渡已基本完成。进一步降低能源强度会变得更加困难，需要中国政府运用法律、政策、标准、经济及行政等手段和更具体的节能措施来促进节能与优化能源结构。
中国的能源问题有多大，环境问题也有多大。全球都面临着资源短缺和环境污染问题。由于人口多和经济增长快，中国的资源短缺和环境问题会更加突出。重化工业的特点是能耗大，能耗大对环境影响也大。中国经济发展与环境资源冲突也必然日益严重。能源危机和环境污染在未来的许多年将会经常出现在政府报告和媒体报道中，这是中国发展不得不面对的现实问题。如大量的电力项目一定会影响环境，火电和水电都如此。2003年美国的燃煤电厂占总装机容量的32.5％，而中国的这一比重高达75％。2004年底估计只有不到10％的燃煤电厂装有使用脱硫设置（注：到2004年底，全国约有2000万千瓦装机的烟气脱硫设施投运或建成，约3000多万千瓦装机的烟气脱硫设施正在施工建设。预计在未来10年内，约有3亿千瓦装机的烟气脱硫装置投运和建设。http：//finance.sina.com.cn，2005年，5月19日，国家发改委网站。）。燃煤造成的酸雨危害健康、腐蚀建筑物、破坏生态系统，每年给中国造成的经济损失超过1100亿元（注：其他估计对GDP的影响在2.5％～5％之间。）。由于环保造成的经济损失(外在性成本)一般不包含在能源价格中，这导致能源的“过度使用”。中国煤炭消费量由2001年的12多亿吨快速增长至2004年的19多亿吨。鉴于中国能源结构，以煤为主要能源的状况将持续下去。由于对煤炭的严重依赖，2004年全国主要城市中有60％未能达到二级空气质量标准。电厂造成的环境问题也突出，SO[，2]排放未得到有效控制。世界各国(地区)环境质量的“环境可持续指数”( ESI) 显示，在全球144个国家和地区中，中国位列第133位（注：瑞士达沃斯世界经济论坛期间正式对外发布的评估。）。此外，《京都议定书》的生效会给中国带来很大的中长期环境保护压力。只有严格执行污染排放标准，建立排放交易，使能源价格体现环境成本，从而达到资源优化配置，将环境污染控制在最低限度。
中国必须在宏观上进一步对能源进行有效的中长期规划管理，尤其在能源储量保障、需求预测、利用效率、能源利用与经济结构的关系等方面。分析问题产生的原因以及中国面临的国际和国内能源供应环境，把能源作为国家安全和经济可持续发展的保证来制定国家能源战略，并积极推动和实施这个战略。还需要加快能源安全方面的立法，加强宏观调控，尤其在能源供应出现紧急情况时，对能源安全进行有效管理。这就需要一个国家级能源管理机构作为机构保证。
目前国家发改委的能源局就是一个综合主管石油、煤炭、电力、新能源和可再生能源的机构。但是整个能源局只有30个行政编制，与美国能源部的4000人(全国近1.3万人，年经费预算近240亿美元)的规模相比显得力量单薄（注：《国家能源局困境》，《21世纪经济报道》，2004年5月8日。）。中国是世界第二大能源消费国，能源需求高速增长。由于人口基数大，能源人均消费低(约为美国的1/10)（注：2001年中国为738千克油当量/人，美国为7886。资料来源：《中国统计年鉴》2002年；世界银行2002年《世界发展报告》。），产业结构与经济增长速度等原因，以现在的能源消费规模，中国的能源问题会比美国还大。所以，国家级能源管理机构必须有充足的人员和对各种能源协调发展的充分权限。并将其职能定位于能源政策的制定，能源总量平衡与能源安全，宏观调控，中长期能源规划，进行国际能源合作等方面。这一机构对中国能源和经济的可持续发展有重要影响。这个国家级能源管理机构能比目前国家发改委更集中、专业、方便地考虑能源问题。不同于国资委，它不直接参与对能源部门的国有资产的管理。
之前有人担心加强国家级能源管理机构会出现一个强势的综合管理机构（注：目前能源产业中的国有资产总量占到了全国国有资产总量的1/3。在国有企业总利润中所占的比例应该也在1/3以上。）。现在看来，中国能源对经济的“硬约束”，正需要一个强势的综合管理机构对整个能源产业的综合协调和宏观调控，以及与其他国民经济各部门进行协调。此外，还有人担心这样一个机构可能对能源企业行成新的“紧箍咒”。由于能源各行业大都已商业化运营，能源市场的竞争已逐步形成(至少煤与石油)，只要定位清楚，综合管理机构不应过多地去介入商业运营管理。最后，有人担心一个大的综合性能源机构会使中央机构膨胀。中国的中央一级机构改革，有个误区，即认为人少就是效率。其实不然，随着中国经济总量的增大，宏观决策的成功与失败，甚至小偏差，都有巨大的经济价值。如由于人员少而无法对经济运行中出现的问题及时纠正解决，其成本是巨大的。
除了有机构保证外，充分的能源经济的研究是能源战略和规划的必需条件。长期以来，由于中国能源消费总量相对于储存量来说很小，能源似乎是无穷无尽，能源问题主要是利用的问题，能源研究在中国也主要是能源开发和利用研究。当能源消费总量明显地受到储存量约束，也就是经济的稀缺性明显体现时，中国的能源问题主要就是经济问题了，如需求预测与规划，资源优化配置，经济增长模式和速度与能源需求的关系等。做好前瞻性的需求预测是规划关键，因此必需有大规模的能源经济研究。例如对于能源大省的山西，研究如何管好煤(准入，开发权，税收)，挖好煤(安全和规模生产，煤炭回收率)，卖好煤(市场运营)，可能比研究煤的开发利用要重要。
七、结论
本文论述了目前电力行业改革对电力发展的局限性以及配套改革的重要性，并提出了改革建议。本文的主要结论如下：
(1)必须最小化改革挫折的影响。电力市场改革应有利于资源的优化配置。推进全国联网，当局部发生电力短缺时，可以在缺电省和富电省之间进行电量的有效规模性调度。
(2)必须充分考虑与电力市场改革的配套改革。电价改革、国企改革、煤价改革、能源机构改革都直接或间接地影响电力市场改革，没有相应到位的配套改革，电力市场改革本身走不了太远。
(3)相对于大量新增的发电能力，电网必须相应增加投资。不然会成为今后几年电力行业与经济发展的“瓶颈”。理顺并建立合理透明的电网价格是近期电价改革的重点。由于目前中国居民用电占用电总额份额太小，政府考虑到承受能力以及社会稳定，逐步提高居民电价的做法是正确的。
(4)电力过剩虽然是浪费，以中国的经济增长对电力的需求，过剩只要2年可消化。可是如从环保和资源优化配置方面看，不该上的项目上了，这些项目则可能对所在地区的经济和整体生态环境带来严重的破坏，影响将达30～50年，或更长。2007年电力装机过剩并不排除电力由“硬短缺”转为“软短缺”的可能性。
(5)短缺为电煤价最终与市场价并轨提供了一个好时机。并轨不会由此引起宏观经济大的起伏，而将使煤炭市场化改革上一个新台阶。尽管并轨对整体煤炭价格影响可能是中性，煤炭需求大幅增长的预期将继续对煤价上涨形成压力，最终导致后续行业成本上涨和通货膨胀。政府应尽量减轻煤价上涨压力。重要措施就是保证煤炭运输和减少煤炭经营中间环节。
(6)对中国来说，即使需求不高速增长，需求总量也会超过可供能源资源。中国的节能任重道远。进一步降低能源强度会变得更加困难，需要中国政府运用法律、政策、标准、经济及行政等手段和更具体的节能措施来促进节能与优化能源结构。全球共同面对着资源短缺和环境污染问题，由于人口多和经济增长快，中国的资源短缺和环境问题会更加突出。中国的能源问题有多大，环境问题也有多大。中国低能源价格是不可持续的，需要提高能源价格以抑制能源需求增长、减轻环保压力。
(7)能源是中国经济增长的“硬约束”，需要有效的长期战略和规划。这需要一个国家级能源管理机构为机构保证。开展充分的能源经济研究是能源战略和规划的必须条件。
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