我国档案信息化的发展与问题对策，本文主要内容关键词为：对策论文,我国论文,档案论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
档案信息化将是我国档案事业发展“十一五”规划总体目标的主要任务。为了实现这个目标，有必要总结过去的经验，掌握和分析现在的情况，面向发展，积极采取妥善的对策。中国档案学会自动技术委员会2005年10月27日在丽江召开了“档案信息化建设专题研讨会”，对我国档案信息化建设的若干问题进行了深入分析，提出对策和建议。
一、档案信息化的基础和背景
国家在连续的几个五年计划中，信息化方面的投入力度不断加大。档案部门信息化建设也力求与国家相同步，在全国档案事业发展“十五”计划中提出“坚持依靠科教振兴档案事业的方针，加快档案信息化进程。”
王刚同志2000年指出：“深刻思考新千年档案工作与信息社会的密切联系，激励我们学习和运用当代先进的科学知识与技术手段，加快档案工作融入信息社会的步伐。我们要深刻认识信息化对于发展档案事业的重要意义，采取切实有效的措施，使档案信息化建设在“十五”期间有一个大的突破，取得实质性进展。”
回顾档案信息化的历程，的确令人鼓舞。
我国从计算机技术应用于档案至今，从信息化建设的角度可以分成如下几个阶段：
一是计算机辅助档案管理阶段，大约是80年代初开始至80年代末。顾名思义，此阶段中，计算机仅处于辅助工具的阶段，其应用不仅局限于档案管理范围，而且也只能对档案工作中的部分环节的信息进行处理。当时档案工作者主要关注和解决的问题集中在档案机读目录著录标准的制定、编目检索软件的研制、目录数据库的建立和充实。代表性应用是建立机读目录和在此基础上实现的档案编目和目录检索。代表性项目有：中央档案馆的革命历史档案目录数据库、河北省档案馆的机读目录数据库等，全国有数十个档案数据库的数据记录总量分别超过100万条。同时在检索处理技术上也有所创新，如中央档案馆的基于模糊运算的智能性检索系统和国防科工委档案馆的人工智能关键词处理技术等。值得骄傲的是，我国档案计算机管理应用比办公自动化应用大约提前4年，可以说是现有档案管理自动化后有办公自动化。计算机辅助档案的这些应用在提高工作效率和工作质量方面取得了较好的成绩。但是由于计算机设备多单机或小型局域网络，数据库分散，档案信息处理标准体系尚不完整，而且操作和使用计算机的也只是少数相关专业人员，所以应用效果受到局限。
二是档案信息化准备阶段。此阶段大约从90年代初开始到进入新的千年。此时受到关注的问题集中在档案信息处理标准体系的建立、传统档案的原文信息数字化转换、多媒体数据处理技术的应用、较大型网络和广域网络的应用研究、分布式综合性数据库的建立、档案信息网站的建立等。代表性应用有：档案全文信息数据库的建立和多媒体技术的应用，如上海浦东开发区的城市建设多媒体档案检索系统；某些部门实现的全文档案检索系统和全国多级联网的档案(包括图书、资料)信息库系统；数百个档案信息网站的建立等。此时由于办公自动化的发展，一些文书(公文)和档案一体化管理的应用取得了较大进展，档案信息处理与电子政务的关系更多地联系在一起。同时，档案信息化的法规体系的建立有了一定基础，其中的部分标准已经产生，只是整体上还有待完善。
三是档案信息化发展阶段。此阶段大约从新的千年开始，可以明显感觉到计算机信息网络的应用在档案管理工作中获得普及，几乎可以覆盖档案工作的各个工作环节。由此可见，信息网络由一般工具逐步成为人们生活和工作所依赖的环境，因此档案信息化获得了较快的发展，在某些方面已经与社会的信息化密不可分。主要应用为数字档案馆的建设、电子政务中的电子文件与电子档案的一体化管理、档案信息资源的整合与面向社会的应用。如深圳和青岛的数字档案馆建设、北京市档案馆的可公开档案的大规模数字化工作及推进面向社会的服务、天津开发区档案馆的电子文件中心建设等。档案工作者关注的问题集中在：档案信息化的法规和标准体系的建立和完善、网络环境中的档案信息利用方法、电子文件真实性保证、法律地位的确定、电子档案的长久保存等。此时，分散的档案信息库将逐步被整合为国家基础信息资源库的重要组成部分等。
以电子文件管理问题的研究为例。“九五”及其之前，国家有关部门组织了数十个电子文件研究项目。
其中重点研究项目有：电子文件真实性、完整性、安全性保证及其法律地位的研究(国家档案局科研所)；电子文件法律地位问题(中国人民大学档案学院)；电子文件真实性完整性安全性技术研究(中央档案馆技术部)；电子文件管理有关理论问题的研究(浙江省档案局、甘肃省档案局)；电子文件真实性的保障(INTERPARES中国项目组)；电子文件凭证作用的保障(北京市档案局)。
电子文件归档方法研究项目有：国外电子文件保管期限表及其借鉴作用(国家档案局科研所)；电子文件著录特点及项目设置(中央档案馆技术部)；纸质文件与电子文件配套管理制度(吉林省档案局)等。
电子档案管理技术研究项目有：电子文件格式转换及归档系统的研制(沈阳市档案局)；电子文件存贮载体及其信息的保护技术研究(解放军南京政治学院上海分院)；办公自动化电子文件归档与归档电子文件管理系统的开发(浙江省档案局)；CAD电子文件光盘归档与档案管理系统研制(国家档案局科研所)等。
电子档案利用问题研究项目有：档案信息进入公共网络问题研究(广东省档案馆)；档案数据采集标准及档案信息上网主页内容要求研究(南京大学档案馆)；上海市公共档案信息系统及其数据规范(上海市档案馆)；计算机网络信息安全问题及保管方法研究(中央档案馆技术部)；档案信息上网安全保密技术保障措施研究(吉林省档案科研所)。
数字化档案馆建设项目有：深圳市数字档案馆建设和青岛市数字档案馆建设等。
基层档案部门管理实践及试点：主要有吉林省白城市档案馆承担的《市县级档案馆接收电子文件的研究》；上海市静安区、广东省顺德市、广州市荔湾区等档案部门承担的《市县级电子文件归档及管理系统的建立与试点》等项目。
此外还陆续出台了一系列相关标准。我国现有的电子文件标准主要包括：
一是信息管理共用的标准，如《信息交换用的七位编码字符集》(GB/T1988-1980)、《信息交换用汉字编码字符集·基本集》(GB/T2312-1980)、《数据元和交换格式·信息交换·日期和时间的表示法》(GB/T 7408-1994)等。
二是目前暂时与纸质文件、档案管理共用的标准，如《档案著录规则》(DA/T18-1999)、《档案分类标引规则》(GB/T 15418-94)、《档案主题标引规则》(DA/T1999)、《归档文件整理规则》(DA/T22-2000)等。
三是电子文件管理专用的标准和规范，如《磁性载体档案管理与保护规范》(DA/T 15-1995)、《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求·第一部分：电子文件归档与档案管理》(GB/T17678.1-1999)、《CAD电子文件光盘存储、归档与档案管理要求·第二部分：光盘信息组织结构》(GB/T17678.2-1999)、《CAD电子文件光盘存储系统的一致性测试》(GB/T17679-1999)、《CAD电子文件管理》(GB/T17825.1～10-1999)、《电子文件归档与管理规范》(GB/T 18894-2002)、《电子公文归档与管理暂行办法》(国家档案局2003年6号令)、《纸质档案数字化技术规范》(DA/T 31-2005)、《公务电子邮件归档与管理规则》(DA/T 32-2005)、《电子文件术语》(DA/T征求意见稿)、《基于XML的电子公文格式》(GB/T征求意见稿)、《电子公文文档一体化业务流程管理规范》(GB/T征求意见稿)、《电子文件元数据标准》(DA/T征求意见稿)等。
以上项目陆续取得了成果，对我国的电子文件和电子档案的管理产生了积极的影响，并为今后的发展打下了理论和实践的基础。
二、几个主要方面问题的分析对策
1.档案信息资源的充实及其与国家基础信息资源数据库的整合。
国家档案“十一五”期间将启动国家数字档案建设与服务工程项目。我们已经认识到，档案信息是国家基础信息的重要组成部分，这也是党和国家重视档案信息资源建设，给予较大支持的主要原因。我们必须把这个认识变成上下的共识，尽快转变相对封闭的管理模式，做到把档案信息的管理和利用置于全社会的大背景之中，才能获得主动。
为此，一是要求进一步转变观念，切实把档案信息作为国家基础信息的一部分。除了必须保密的部分外，尽量拓展档案信息的服务领域，这样可以把原来认为是档案部门或机关内部的事，纳入国家和地方的信息化建设规划，在资金、人力和服务规模上都可以争得主动。二是加大档案信息化的管理和指导力度。在经济发达地区，将电子文件和电子档案的管理指导扩展到乡镇，使档案信息化的建设与电子政务的发展同步。三是进一步落实档案有关的法规，在保证档案信息安全的同时也要保证档案信息的合法利用。
近期，档案信息化的主要建设项目是国家数字档案建设与服务工程，这个项目的主要内容就是档案信息资源建设。
具体任务包括如下方面：
一是现有数据库的充实与完善。以国家级档案信息库的建立为基础，进一步整合扩展为国家档案信息中心数据库。将这些资源库按照中国数字档案馆应用系统的要求进行组织加工，通过网络为用户提供高效服务。
二是现有馆藏档案的数字化工作。在对馆藏档案资源进行分级鉴定、有序整理的基础上，有计划地把纸质档案、胶片、照片、录音、录像档案数字化，并实现信息资源的联网。
三是对电子文件的产生和归档等全过程的管理。随着计算机及网络技术的发展和普及，越来越多的社会活动和科技生产过程的记录将产生于电子工作环境，解决电子文件的管理问题。
2.加快从文件生成开始的电子文件和电子档案的相关立法和规范化管理体系的建立。
根据一些较发达国家的经验，以立法的方式确定对文件的管理，可以更直接、更有效地解决电子文件和电子档案的法律地位问题。我国的法制建设已经取得了很大进展，政府职能的转变也创造了一定条件。但是从档案工作者的角度看，相关立法工作的步伐还是偏慢。国际上常见的做法是对文件的生成过程在法律框架中进行规范，使得文件从生成乃至生成之前就开始对其依法进行规范的管理，同时按照法定的流程监控文件的整个生命周期。这样一来，可以从文件管理的大系统着眼，以批量或较完整的集合处理方式确保电子文件的真实性、完整性和可利用性。从而避免了仅对单份电子文件采取管理措施及进行真实性、合法性鉴定和甄别引起的漏洞和不便。一些国际标准也体现了这种理念和方法，如ISO-18894等文件管理规范等。我国正在积极参与这些国际标准的制定和相关科研课题的研究，以促进我国的相关法规体系的建设。
现在的问题是，我国与法制建设较发达的国家相比在管理体制上差距较大，立法工作又相对滞后，直接采用相关标准很困难。这就需要多方面采取措施，尽量使档案信息化的标准向国际标准靠拢。原则是面向计算机和网络的技术的标准直接采用国际标准或国家标准；一般性的信息处理标准优先采用国家标准，档案属性较为明显的信息技术要求制定行业标准，总之要尽量减少档案自定标准的数量，可以加快标准体系的形成和提高标准化程度。这样利于与国家信息系统兼容，防止形成档案信息孤岛。
3.参与电子政务的建设，研究和落实电子政务与档案信息化的相互要求，形成一体化的管理模式。
国家电子政务的建设发展很快，档案信息化如不加快步伐，会造成灾难性后果。为减少或避免这种情况出现，需要提前解决电子文件的监控和归档保存、信息化利用等问题。在这方面需要应对的问题集中在以下几个方面：
一是使电子政务的建设者认识到电子文件的管理必须按照档案管理的要求去进行，并且在电子政务建设过程中主动接受档案部门的相关指导。现在中央、国家一级的电子政务建设领导小组已经注意到这个问题，在其决策和顾问机构中吸收了档案部门的人员参加，使档案部门的要求在相关工作中有所体现。但各地、各部门对此仍有忽视，致使很多电子政务系统的建设中存在缺陷，不符合电子文件和电子档案管理的要求。
二是使档案工作者具有相关的知识，懂得如何指导电子政务设计和使用部门对电子文件进行管理。解决这个问题需要克服的困难很多，因为档案工作者面临的是新问题，而产生新的管理方法又需要时间，同时熟悉和掌握新办法更需要时间，易造成指导工作的滞后。这就对档案工作者提出了更高的要求，必须尽快了解和借鉴国际上的先进经验，深入实践，迅速形成和推广符合国情的相关模式。
三是把握时机，把档案管理的要求融合到电子政务的系统设计之中。在信息化过程中，最好的方法是实现自动管理，尽量减少人工干预，所以应当在信息管理流程中按照法规体系实现系统功能设计。但是很多部门可能由于种种原因错过了时机，不得不对原有的电子政务系统进行改进，使其符合要求。由于对已经投入使用的系统进行改进是很复杂的事情，这也是许多电子文件生成和管理系统存在隐患，而又不能及时补充完善的原因。
4.拓展档案信息的服务对象和渠道，维护公众权益和满足各类利用者顺利获取档案信息的方法和途径。
档案信息化的目的就是满足社会对档案信息的需求。目前我国的档案信息化服务问题仍然很多。不同程度地存在如下问题：如确定服务对象时注重领导机关和决策者，对基层和大众有所忽视；由于种种条件限制，采用的服务方式落后，观念相对封闭和保守；技术措施跟不上实际需求的发展等。
档案信息化建设的重点是信息库的建立和充实，但最终目的是应用。对档案管理部门来说，要努力做到为信息找到利用者，同时也为公众找到所需的档案信息创造方便条件。档案信息的用户群从上到下可分为决策层、管理层、企业层和普通民众，由近到远分为本地用户、异地用户和远程用户。各用户群的需求和应用条件有所不同，一般情况下处于上层或近处的用户在设备和资源占有方面更受重视，但下层和远程的用户的需求更复杂，涉及面更大，需求的迫切性反而更明显。现实情况表明，有很多领导机关对信息化的投入很大，而应用效果反而很差。甚至常见到一些领导机关的计算机信息系统(包括档案信息系统)频繁更新，但基本上处于演示或试用状态，未见明显的应用效果。而基层或普通民众的情况正好相反，一般是投入少而使用效率高，更注重实效，常常以很少的投入取得了很明显的效益。可以说，矛盾体现在信息资源的占有方面的不平衡或不公平。档案信息化过程中必须对解决这个问题采取有效措施。例如，结合政府职能由管理型向服务型转变，把档案信息化的建设与公众利益紧密联系在一起，克服强势群体与弱势群体之间存在“马太效应”，使资源分配和获益情况更为均衡，甚至更侧重于弱势群体，使档案信息化建设目标与国家提出的建立和谐社会的目标吻合。
当我们把公众利益放在更重要的位置上时，一些技术性的问题就有可能变得更容易解决了。对如下问题应加强研究，采取积极对策进行解决：
消除各个部门信息共享壁垒问题。可以在将政府的管理转变为服务时，可以做到针对某个服务对象整合各相关部门的相关信息，使多个部门同时共享各自所有的信息，以同时协同对服务对象的服务。
解决现有信息检索方法不适应综合信息环境的复杂网络的综合性信息库要求的问题。常用的检索方式要么依靠人工检索语言难以跨越不同部门、不同学科领域或不同历史阶段信息库的壁垒，要么以简单漫游的方式去“大海捞针”，效率很低，效果极差。档案信息化必须在检索语言上实现由人工语言向自然语言的过度。方法和途径有：主题词的维护和推广使用(在一定范围内有效，不适用于公众网络)；智能搜索引擎的开发和使用(已有可用的产品，但还有待完善)；将现有的数据库系统上升为知识库系统(正在研究，还处于探索之中)。我国在这方面的研究有了一些进展，但仍需加大力度。如不在这些方面有较大的突破，档案信息化的目的就很难达到。试想，如果此类问题不解决，造成用户乘兴而来，扫兴而去的情况反复出现，公众必然远离档案信息而去，那么档案信息化将失去意义。
5.与社会信息化建设结合，促进档案信息网络等基础设施的建立。
档案信息化并不只是档案界内部的事，必须强调其与社会信息化的关系。社会信息化是档案信息化的基础。现在到了使档案信息化融合于社会信息化的关键时期。我国从第八个五年计划就开始强调信息化的建设，并连续在以后的几个五年计划其间加大办公自动化、电子政府、电子政务、企业管理等方面的投入。相比起来，档案信息化的投入不够普遍，不够连续，不够均衡，不够力度。现在已经有十几个全国性的“金字头”工程启动或接近完成。我们更为迫切地期待着档案信息化工程也能同其他国家的“金字头”工程一样，尽快启动。这样，才能改变档案信息化以往的自下而上摸索、各自为政实施、零打碎敲建设、重复性投入造成浪费等情况；做到全国统一规划，自上而下实施，以中央投入带动地方投入，均衡发展、广泛受益，开辟档案信息化健康发展的新局面。
6.关注信息新技术的发展和新载体的使用，解决档案信息和电子档案的长久保存问题。
信息化建设中涉及的新技术如同双刃剑，既支撑了信息化的应用和发展，也带来了不少难解决的问题。其中最突出的，就是电子文件和电子档案的长久保存问题。信息化技术的特点就是更新很快，难以掌握又十分脆弱，经常是在档案工作者没有准备的情况下就已经被推广使用了。信息产生部门常常只看重信息化的方便和快捷，而往往不关心信息的归宿，把信息的长久保存问题不客气地留给了档案工作者。由此造成由于信息化或数字化，而将人类活动的记忆保存置于危险的境地。信息化过程中造成的电子文件和电子档案丢失问题，在国内外屡见不鲜。对此，档案工作者必须随时关注信息技术的发展，及时更新知识，从电子文件产生的前端开始进行关注或干预，对相关技术进行测试、研究、鉴别和筛选，在此基础上对相关问题提出指导意见。
(执笔：邱晓威，北京市，国家档案局科研所，邮编：100050)
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