公开高效 全民参与——香港行政监督监察工作见闻，本文主要内容关键词为：高效论文,香港论文,见闻论文,全民论文,监察工作论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2002年12月，我作为中国监察学会考察团的一员，随团到香港访问考察了与行政监督监察关系密切的香港立法会、申诉专员公署、廉政公署、律政司、公务员事务局和投诉警方独立监察委员会。香港的行政监督监察机制完善健全，其中，投诉、惩治和制度是三个主要环节。
民众投诉：
社会监督的主渠道
香港长期实行自由港经济政策，社会经济发达，法制完备，民众民主法治意识很强。他们遇到政府机构和公务员行为失当、损害个人或公众利益的事情，一般都会向有关部门投诉。可以说，投诉是香港民众对政府机构和公务员进行监督的主要渠道。
在酒店里，见2002年12月11日《星岛日报》登载了一则申诉专员公署调查民众投诉的报道，题为《禁观十一升旗礼——民政署向女长毛道歉》。说的是四五行动成员雷玉莲女士在十一国庆日怀疑被民政事务总署列入“不受欢迎人物黑名单”，她被拒绝前往金紫荆广场观看升旗仪式，因而向申诉专员提出投诉。申署经调查认为，升旗仪式属公开盛典，市民前去观看是市民应有的权利。民政署虽然没有黑名单，但由于主办单位职员一己独断，造成雷玉莲未能如愿观礼，民政署应该向她道歉。并建议民政署检讨对公众人士进场观礼的安排，以免再发生此类事故。12月7日，雷玉莲收到申署就她的投诉调查作出的书面回复。10日，民政事务总署署长王荣珍向雷玉莲去信致歉，并表示署方已就事件吸取教训，会改善日后有关安排。这是申署调查处理的一件非常普通的投诉案件。
申诉专员公署是此次考察团的东道主。申署成立于1989年，当时是政府的一个职能部门。2001年12月正式脱离政府架构，成为独立机构。它承担监督监察政府的职能，主要是接受并调查对政府部门（警务处和廉政公署除外）和17个主要公营机构（如立法会秘书处、房屋委员会、金融管理局、医院管理局、证券和期货事务监察委员会等）行政行为失当的投诉，如欠缺效率，行动或程序不合理或失当，滥用职权，疏忽或处事不公等。虽然申署只有建议权，没有处分权，但它对是否展开、继续或终止某项调查有决定权。他们的工作方式主要是直接调查（直查）和个案调查。2001～2002年度中，申署完成了四项直查，其中包括一项极为复杂而又具争议性的有关房屋委员会及房屋署管理公共房屋、建筑工程的直接调查。在这个年度中，共接到投诉3736件，由上年度转入投诉814件，通过处理共终结3790件，终结率为83.3%。在已终结的投诉个案中，数量最多的5类依次是：出错或指示决定错误；不按程序办事、延误；处事不公、厚此薄彼、选择性地采取执法行动；办事疏忽、有缺失遗漏的情况；没有就投诉做出回应。被投诉最多的5个机构依次是房屋署、惩教署、食物环境卫生署、运输署和地政总署。其中正式调查投诉个案331件，并针对调查的情况，向有关方面提出236项建议，其中95%以上已被采纳。
因为职能的原因，警察与社会各界关系密切，各方面对警方的投诉不仅相对数量较多，而且经常成为社会的焦点问题。根据立法会议员、投诉警方独立监察委员会（警监会）副主席杨耀忠先生介绍，在香港，对警方的投诉处理由一套专门的系统来负责。凡对警察的投诉个案，不论哪个部门接到，都交由投诉警察课调查。调查结束后，按调查结果分类拟出报告，连同有关的调查档案，提交警监会复检和通过。警监会秘书处详细审核这些报告并向投诉警察课查询答复，然后将个案总结报告提交警监会委员审议。报告通过后，由投诉警察课把调查结果通知投诉人和被投诉人，并采取适当跟进行动或补救措施。2001年，投诉警察课共接到投诉警察个案3246件；警监会审议通过调查指控6103件。在投诉个案和通过的指控中，最多的5类依次是：疏忽职守；行为不当、态度欠佳、粗言秽语；殴打；滥用职权；捏造证据。通过投诉个案的处理，3名警员受到刑事诉讼，14人受到纪律处分，21人被警告，308人受到训谕。
为了确保香港公共行政的公正公平、富有效率和服务优良，政府不仅保护而且积极指导民众对政府部门、公营机构和公务员进行投诉。我们搜集到若干向市民散发的指导投诉的宣传品。这些宣传品印制精美，简明扼要，很容易让人接受。如立法会印制的《立法会申诉制度知多少》卡片，以图文并茂的形式介绍了向立法会申诉的内容、方式和运作程序及不受理的事项等，并标明申诉部门的办公时间、电话、地址、网址等。而申署的《投诉锦囊》小册子，由申诉专员写了序言，印有“投诉人的权利与义务”、“投诉须知（10条）”及政府部门、公营机构的查询电话号码等内容。如果想直接向申诉专员投诉，可以按申署《替你申诉，还你公道》卡片指明的方法办理。这些部门还在车站、码头、地铁、车船等公共场所宣传投诉工作，标示投诉热线，欢迎市民前来投诉。
廉政公署：
三管齐下对抗贪污
为了对付和惩罚当时极为严重的贪污罪行，廉政公署于1974年2月根据《廉政公署条例》成立。它是一个脱离政府架构的反贪污贿赂的独立机构。香港回归后，根据《香港特别行政区基本法》，廉署在特别行政区范围内全权独立开展反贪污工作，廉政专员直接向特首负责，廉政专员均由资深得力高官出任。
据有关媒体报道，廉署还有一支专门以“卧底”为职业的队伍，派他们参加涉及重大贪污、贩毒等案件的调查。近几年来，他们进行了将近80次“卧底行动”，成功率达100%。政府从经济上对廉署工作给予支持保障。据介绍，全署每年的经费支出为7亿港元，人均约54万元。
廉署的工作主要分三个部分，即调查、预防和教育，三管齐下对抗贪污。这三个任务分别由执行处、防止贪污处和社区关系处负责，行政工作则由行政总部负责。
执行处是廉署的调查部门，负责接受、审阅和调查有关贪污的指控。它是廉署最大的部门，有950人，由一名副专员兼作负责人。廉署所调查的案件，主要来自市民的举报。近年来，平均每年接贪污投诉4000余件，其中90%以上来自市民，约七成为署名举报。市民的投诉，无论是电话、邮递，还是亲临廉署举报中心或到八个廉署分区办事处反映，都会由24小时办公的举报中心迅速统筹办理。执行处接举报后把资料分类，立即立案调查。调查工作完成后，如证据充足，会交由律政司作研究及检控安排，是否提出检控由律政司司长决定。据最近报载，廉署对几年来连续发生的“短桩丑闻”（即“豆腐渣民居工程”）进行了调查，已有几十人被拘捕，3名房屋局长及1名房屋署副署长被追究责任，房委会主席引咎辞职。
防止贪污处有职员60人，负责审查各政府部门及公共机构（如电力、地铁、煤气等公司）的工作常规和程序，以找出及堵塞潜在的贪污漏洞。至2001年底，已完成超过2500份审查报告，包括几乎所有政府部门及大部分公共机构内的主要工作程序，大到超过十亿元的工程管理，小到公共汽车收费箱中的硬币流失问题。对完成的审查研究进行跟踪，确保建议得到推行和有效实施。防贪处设有一个私营机构顾问组，专为私营机构提供免费、保密及针对实际情况的防贪意见。该组自1985年成立以来，已向3000多个行业私营机构提供防贪服务，其中大部分为中小企业的采购、市场推广、存货控制及职员管理等。
座谈到中午，防止贪污处处长陈志新请我们在公署自设的餐厅吃午饭。参观中，还发现了一些有趣的地方。公署办公室走廊的墙上，挂着许多镶在玻璃框中的国画。其中一幅画着一只龟在爬行，旁边的题词是“生命的意义不在爬得高走得快”。还有一幅是一个人在走路，上面写了一句“心中有法能克邪魔鬼怪”。如此等等。我想，其用意主要是提醒和陶冶职工，并创造一个严谨和谐的工作环境。考察团每到一处，都要和对方交换一些小礼品作纪念。廉署送给每个人的是一盒4只软木茶杯垫。盒上用中英文印着“你我同心，廉洁共享”，垫子的正面是彩色景物，分别印有“渴不饮浊泉水，热不息曲木荫”，“德不孤，必有邻”，“天行健，君子以自强不息”等字句及廉政公署的红色印章。从价值上看可能是最低的，但却别具一格，其意深远。
公务员行为规则：
细密可操作
在香港，为保证公务员依法行政和廉洁勤政，官方制定了大量的法律文件，从方方面面来规范他们的从政行为和个人行为，仅考察接触到的《公务员事务规例》内容就达600余条。我们感到，这些法律文件规则齐全，最突出的特点是细致严密，具有很强的可操作性。
如公务人员以个人身份接受利益问题，《防止贿赂条例》第三条规定：“任何官方雇员未得总督一般或特别许可而索取或接受任何利益，即属犯罪”。为确保这一规定的落实，同时又不会对政府人员的公务及私人生活造成不必要的限制，因此制定了《1992年接受利益（行政长官许可）公告》。《公告》对政府人员索取或接受“受限制利益”，即礼物（金钱或物件）、折扣、机费、船费、车费和贷（借）款，都作了具体规定。例如，政府人员接受下属赠送的结婚礼物，必须在这之前或其后的规定时间内向部门申请“特别许可”，《公告》对部门内有权审批“特别许可”人员的职级作了明确规定。在贷（借）款方面，《公务员事务规例》对“一般许可”外的贷款来源（机构）、贷款事由、贷款批准手续等，都作了严格细致的规定。如此明晰的规定，实际上是把“双刃剑”。一方面，公务人员必须严格遵守，违反了就有贪污受贿之嫌，必然受到追究；另一方面，提供利益者也必须严格遵守，违反了就有行贿收买之嫌，也会受到追究。香港的法律规定，“行贿”与“受贿”同罪，其最高刑罚是一样的。
对公务人员行为中不便用数字来界定的内容，如行政公平、行政操守等，则对工作职责、内容和程序尽量分解细化，变成易于遵循、执行、监督和检查的具体条目，向社会公开。比如，申诉专员公署制定了《衡量行政是否公平的准绳》和《衡量行政操守的准绳》。前者从6个方面列出18项工作、59个问题，作为衡量行政公平的具体标准。如在服务市民方面，“是否充分尊重市民查阅公开资料的权利？手段是否简便？”“是否对所有人都待之以礼，予以尊重？如有犯错，是否勇于承认，并承担责任？”等等。后者则从7个方面列出30个问题，作为衡量行政操守的具体标准。
总之，香港的公务员行为规则，让人感到不是原则的、空泛的和抽象的，而是具体的、明晰的和确切的。这极大地方便了公务人员对规则的把握和遵守，监管机构对公务人员的监督检查，以及民众和社会各方面的监督。
健全有力的行政监督监察，保证了香港公务员队伍的依法行政和廉洁勤政，这为香港的繁荣发展提供了重要的环境条件。2002年8月，非政府组织透明国际年度报告对102个国家和地区作廉政排位，香港得8.2分（10分制），列第14位，在亚洲仅次于新加坡。这对香港的反腐倡廉成效是一个肯定。