深化行政管理体制改革的新视野——访国家行政学院副院长袁曙宏教授，本文主要内容关键词为：副院长论文,管理体制改革论文,新视野论文,教授论文,行政论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：D73；313 文献标识码：D 文章编号：1006-0138(2006)02-0043-04
记者：袁教授，您好！您是我国著名行政法学家，去年曾赴美国与美联邦政府有关部门、美最高法院和耶鲁大学专门研讨美国的行政改革、政府职能和依法行政问题。特邀请您为本期的访谈嘉宾，请您从中美比较的视角，谈谈对行政管理体制改革和建设法治政府中的一些热点问题的看法，希望能得到您的大力支持。
袁曙宏：好的。虽然中美两国国情和体制差异较大，但美国作为市场经济体制、行政管理体制和法制都比较健全与成熟的最大发达国家，其在行政管理体制改革和依法行政方面的经验与做法需要我们在立足中国国情的基础上很好地分析与借鉴，以为我所用。
关于政府职能问题
记者：目前，我国在积极推进行政管理体制改革的实践中，政府职能的转变和定位是最根本和首要的问题已成为共识，我们想请您首先谈谈关于政府职能转变的问题。
袁曙宏：政府职能的核心问题是市场与政府的关系。从对这一关系的处理看，美国政府是市场主导下的政府，其职能的界定充分体现了市场优先、政府管理为补充的原则。美国在建国早期，政府职能主要限于国防、外交、税收、治安这四个领域，经济活动完全由市场进行调节。直到1887年，美国才成立了第一个对经济活动进行干预的联邦机构，即州际商业委员会，其目的是制止各州在经济活动中的地方保护主义，保障市场的统一。20世纪30年代罗斯福“新政”时期，为了应对“市场失灵”和经济危机，美国成立了大量干预经济活动的“独立管制机构”，如联邦药品管理局(FDA)、证券管理委员会(SEC)、电讯管理委员会(FCC)、贸易管理委员会(FTC)等，对药品、证券、电讯、贸易、航空、社会福利与保障等活动进行干预。到20世纪70年代以后，由于政府过度管制造成权力滥用，效率低下，不能适应经济全球化的需要，促使美国进行了“放松管制”的行政改革，政府根据市场的需要逐步退出。例如，为了促进民航业的国际竞争，美国撤销了原来对民航业进行管制的“联邦航空局”(FAA)，以鼓励更多的市场竞争。“9·11”以后，美国有一种观点认为，过度“放松管制”也造成了一些消极后果，如给恐怖分子以可乘之机、导致“安然”公司等特大公司财务丑闻、造成加州电力危机等，但政府对管制市场仍然比较谨慎。虽然美国政府为了打击恐怖主义而加强了对某些经济领域，如航空、信息产业、金融、国际贸易的管制，但“放松管制”的基本趋势并没有改变。
由此可见，美国政府对经济活动的干预和管理职能，基本上是在市场不能进行充分、有效调节的情况下进行的；政府的主要职能是保障国家安全、执法监督、社会管理、提供公共产品和公共服务，美国联邦政府现有的15个部主要都是为了履行上述职能而设立的。除了这些职能之外，政府对特定经济活动进行干预，则由国会通过立法设立专门的“独立管制机构”来进行，目前这类管制机构有60个左右。概括起来，美国政府职能的转变过程可以主要概括为：由早期基本没有经济管理职能的政府——到20世纪30年代以后出现的经济管理职能逐步膨胀的政府——到20世纪70年代以来政府对经济活动“放松管制”的政府。这一职能转变过程是根据市场的变化和美国的国情而不断进行调节的。
但是，我国政府职能转变的现实背景，与美国情况有很大不同。美国是先有市场，在市场失灵的情况下才出现政府干预；而我国在计划经济体制下则基本上没有市场，政府包揽一切。在20世纪80年代以后培育和发展市场的过程中，政府既要主导和大力推进市场经济体制建设，又要尽快退出大部分应当由市场自行调节的领域，同时还要对不完善的市场进行严格监督。在这一经济和社会转型阶段，我们可能会同时面临着“市场部分失灵”和“政府部分失灵”的问题。“市场部分失灵”是由于市场发育不健全、不完善，由此导致市场竞争机制和配置资源作用部分扭曲、变形；“政府部分失灵”则是由于一些地方政府过度使用甚至滥用公权力与行政手段，同时监督和管理又不到位，由此造成市场竞争机制受损，市场运行效率不高，市场秩序混乱。
在这种情况下，我们既不能无条件地要求政府全部退出市场，也不宜笼统地要求强化政府干预，而必须根据我国所处的特殊转型阶段和市场的特定要求，决定“放松管制”的幅度、力度和方式，同时要高度重视对市场秩序的监管以及对“监管者”权力的监督。惟此，才能保证我国经济和社会转型时期政府职能转变的平稳、有序和有效。
关于政府规模问题
记者：您的分析很透彻。与政府职能密切相关的一个问题就是政府规模。现在社会上对政府规模应该多大、公务员应该多少有不同看法，在数据口径上也有较大差异。想请您谈谈对这一问题的看法。
袁曙宏：对于这个问题，我认为需要认真反思多年来对我国行政管理体制改革产生重要影响的“小政府、大社会”理念，中美两国政府规模的数据比较表明，我国在现阶段需要建立“适度规模、有力高效”的政府。
政府职能、职责及其结构决定了政府规模大小。美国的政府规模，从人员数量上看，在联邦政府、州政府、州以下的地方政府(市、县、镇)三个层面上呈现出“两头小，中间大”的纺锤状结构。数据表明，截至2003年3月，美国联邦行政部门公务员总人数为187.1万人，其中159万人分布在各州和地方的联邦政府机构中。2002年，美国50个州政府加上州以下的地方政府公务员共785.1万人，其中州政府541.5万人，占69％；州以下地方政府243.6万人，占31％。
而我国中央和地方政府公务员从总量和规模上看似乎并不十分庞大。2003底，我国中央与地方公务员人数为637万人，含党政群人员。其中中央机关及其在地方的派出机构47.5万人，占总人数的7.5％；省级机关53.55万人，占总人数的8.4％；省级以下535.9万人，其中地市一级144.6万人，县级285.2万人，乡一级106.1万人，占总人数的84.1％。据有关统计数据，我国公务员与人口比例是1∶197.7，财政供养人员(包括公务员和约2903万事业单位人员)与人口比例大约是1∶37；而美国前者之比大约是1∶29(英国大约是1∶11，法国大约是1∶12.2，德国大约是1∶18.8，日本大约是1∶30.9)；后者之比(政府公务员和公立医院、学校、邮政人员等财政供养人员与人口之比)大约是1∶13.4。但是我国政府系统工作人员中，直接从事公共服务的人员比美国要少；同时我国政府人员规模从中央到地方呈现出“金字塔”式结构，中央政府规模过小，在含垂直管理的47万人员中，中央在京机关工作人员仅2.9万人(而美国联邦政府187.1万公务员中，在华盛顿联邦机构工作的就有28.1万人)，而县、乡级政府人员规模过大，为391.3万人，占公务员总数的61.4％。
虽然中美两国的国家结构不同，统计数据也有归口上的差异，但这种比较考察对合理确定我国的政府规模有启示意义。在我国单一制体制下，中央政府规模过小，不利于对全局的掌控，不利于我国在经济全球化形势下的国际竞争；而县乡两级政府规模过大，则明显增加了行政成本和财政负担，同时也容易造成权力滥用和腐败，影响政府形象。因此，对政府规模问题，要与转变政府职能和深化行政管理体制改革一起进行深入研究。
改革开放以来，对我国机构改革产生很大影响的一个观念就是“小政府、大社会”。该观念渊源于西方近代产生的自由资本主义理论，主张对政府的作用和规模进行严格的限制，所谓“愈小政府，愈好政府”。而支持这一理论的社会基础，则是西方国家社会自治力量的强大。美国本身就是“先有社会、后有国家”的典型。但资本主义从自由竞争进入垄断以后，随着“市场失灵”的频繁出现和政府对市场干预的作用越来越大，政府的职能和规模都有了大幅度的扩张。现代以美国为代表的西方主要国家都早已不是“小政府”，而是与经济和社会发展需求相适应的强政府，甚至在一定意义上可以说是“大政府”。
我国由于国家大、人口多，经济和社会都处于转型阶段，发展、改革和管理的任务很重，加上传统上社会自治力量比较薄弱，政府的事务不可能太少，政府的职能和作用也不可能太小，因而过早和片面地追求“小政府、大社会”的目标未必适宜。例如，在政府职能转变还不可能一下到位的情况下，过分强调减少机构和人员，容易导致事业单位人员膨胀和机关人员回流。一些部门将分出去的机构变成新的事业单位，还承担原来的行政职能；一些部门精简人员后，又从下属单位借调了大批人员，素质、能力和对工作的熟悉程度反而不如原来的工作人员。在这种情况下，行政预算总额可能不降反升，造成行政成本更高。
我们还要看到，《公务员法》在今年1月1日实施后，使公务员的范围有所扩大，人数和规模有较大幅度的上升，对此要做好正确的舆论引导和理论分析工作。我们认为，关键是要在科学界定不同层级、不同部门行政机关的职能、职权和职责的基础上，在严格控制行政预算的总体规模(包括对党政机关和事业单位的财政预算的总体控制)的前提下，以强化政府执行力和提高政府绩效为出发点，以加强公共服务和社会管理为落脚点，正确确定中央与地方政府的合理规模和结构，建立“适度规模、有力高效”的政府。为了实现这一目标，需要继续深化行政管理体制改革。
当前，我国改革、发展、稳定正处于关键时期，经济、社会生活中的许多深层次矛盾尚未得到根本解决，政府自身建设问题已经成为我国改革进程中诸多矛盾的汇集点，成为制约我国改革发展整体进程和政府职能转变难以完全到位的一个关键性因素。行政管理体制改革是一项系统工程，既必须整体谋划、合力推进，有高屋建瓴、总揽全局的气势和系统性思维，又必须分阶段、分步骤地重点突破，逐步到位，以最终实现总体改革目标。似可以考虑在目前正在进行的乡镇机构改革的基础上，对省级以下、特别是县乡政府规模进行精简，同时适当扩大中央政府规模，以强化中央政府推动经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力，这也是世界各国的普遍发展趋势。
关于中央与地方的关系问题
记者：您对政府规模问题的分析很深刻，也很有新意。下面我们想请教中央与地方的关系问题，这也是我国当前行政管理体制改革中的一个难点。
袁曙宏：中央与地方的关系比较复杂，政治、经济、社会问题交织，历史、现实因素并存，需要认真梳理，审慎决策。
我们都知道，美国是联邦制国家，政府层级包括联邦政府、州政府、地方政府三个层面，其中地方政府又包括县(郡)、市、镇。州以下的县、市、镇各级政府，主要是通过公民自治的方式进行管理。因此，美国的中央与地方关系，主要是联邦与州的关系，它有以下几个特点：一是联邦与州的权限通过宪法作出明确规定，宪法没有明确规定的权力，一般属于州政府；二是联邦政府主要负责全国性事务，如国防、外交、金融、宏观调控、市场统一、标准、环保、国际贸易等，其余事务基本上由各州进行管理；三是联邦与州之间的权限划分和争议，由联邦通过立法规范、行政协调、司法裁决来解决。美国联邦政府的形成，是以州作为基础的，州政府在中央与地方关系中处于中心位置。这种国家结构安排，即使各州能够根据本州的特色进行多样化的管理，又使联邦政府能够更有效地对各州进行调控，以保证国家的整体统一性，如联邦政府公务员有近70％驻扎在州和地方，同时还使各州之间形成“既合作，又竞争”的关系。
美国在处理中央与地方的关系上有三个基本原则：一是各州不能做与联邦政府法律相冲突的事；二是各州不得对来自其他州的企业和人员实行歧视性待遇；三是各州的行为不得给联邦政府或者其他州增加额外负担。根据这些基本原则，联邦政府主要是对各州行为进行协调监控，而不是直接进行干预和管理。在20世纪30年代以后的50多年间，由于经济社会发展和国家安全的需要，联邦政府的权力呈现出一种扩大和集权的趋势；20世纪90年代以后，又有一种向州放权的趋势；“9·11”以后，与国家安全有关的领域又重新呈现出向联邦集中的趋势。这一过程表明，美国中央与地方的关系也是随着形势的需要而不断进行“微调”的，主要是通过调整联邦政府与州政府的关系来进行，因此相对比较稳定。
我国是单一制国家，与美国的联邦制有很大不同，但是美国在调整中央与地方关系上的一些手段和做法，对我们有借鉴意义。我国目前在中央与地方关系问题上，主要存在几个方面的问题：一是中央与地方各自管辖的事务不清，权限、责任不明，既存在中央权威和统一性不够、地方保护主义比较严重的问题，也存在向地方下放权力不够、发挥地方自主性和积极性不够、统得较死的问题；二是中央政府与地方政府在机构设置上既有上下一般粗，过分强调对口，缺乏地方特色的问题，也有地方政府(主要是省、市、县三级)自主设置的部门过多的问题；三是地方政府层次过多，既影响政令畅通和行政效率，又增加行政人员和加大行政成本，世界各国的行政层级一般普遍为2～3级；四是中央与地方关系的调整主要靠政策和行政手段，而不是主要靠立法、执法、司法和财政、金融、税收手段，制度化、规范化水平较低，缺乏必要的稳定性、可预见性和导向性，不利于有些矛盾的调处；五是省(自治区、直辖市)级建制偏少，省级区域管辖幅度偏大，有的省级区域人口近一亿，有的面积占国土的约六分之一，从长远看，似可研究适当增加省和直辖市的数量。
在处理中央与地方的关系问题上，我国似可借鉴美国的经验，将调整重点放在中央与省级政府之间的关系上。省级政府是地方最高行政机关，无论是从历史经验还是从现实状况看，中央与地方的关系都首先是与省之间的关系，这个关系理顺了，其他层级的关系就比较容易理顺，因而需要在继续深化行政管理体制改革的基础上，创造条件制定法律对中央与省之间的关系进行规范和调整，进而把中央与地方的关系建立在稳定的法治基础之上。
关于行政许可和行政审批制度改革问题
记者：行政许可和行政审批制度改革，一直是学界和政府部门探讨、解决的热点问题，想请您就这一问题做一些剖析。
袁曙宏：行政许可和行政审批制度，是根据市场变化来处理政府与市场关系的重要手段。美国对行政许可的规范，基本上是通过单个法律，在漫长的市场经济体系形成过程中逐个实现的。具体在处理政府与市场的关系及其手段的运用上，主要考虑以下三个因素：首先，是否存在“市场失灵”，是否需要通过政府的规范和管理来纠正“市场失灵”？其次，如果需要由政府来规范管理，哪些手段和方式可能是最佳的？再次，就是政府对市场进行规范和管理需要多大成本，有多大收益和实效，如何进行成本效益评估？其基本原则和做法是，承认市场的优先作用，只有在市场不能有效发挥作用、且政府干预符合成本效益原则时，政府才通过合理、有效方式对市场进行干预，而干预的手段是多样化的，包括税收、设定标准、许可等。
我国目前正在进行的行政许可和行政审批制度改革，关键也是要根据市场变化来不断调整政府管理经济的手段和方式。我国的国情和市场经济状况，决定了我们只能通过制定一部专门的、综合性的《行政许可法》来统一规范行政许可行为，只能通过进行大规模的行政审批制度改革来集中清理和削减行政审批项目。到目前为止，这场声势浩大的行政许可和行政审批制度改革，对于转变政府职能、增强政府对经济的调控、管理和服务能力，已经产生了重大作用，取得了明显实效。但是，由于我国要在数年时间内完成美国等西方国家几十年乃至上百年的任务，难度可想而知。
当前，推进行政许可和审批制度改革应当重视以下几个重要问题：一要防止行政审批制度改革放松、停滞甚至反弹，尤其是要进一步加大对国务院跨部门以及地方政府行政审批项目的清理、规范、削减和改革；二要防止设定和实施行政许可过程中规避法律的情形，防止行政许可名减实增或换汤不换药；三要重视《行政许可法》实施后行政执法重心从事前审批向过程监管和事后责任追究的转移，加大市场监管的力度，并推动执法和监管方式的多样化；四要强调许可审批过程中职权与责任的统一，特别是要重视对许可审批者的监督，强化审批者的责任；五要完善行政许可的评估制度，对许可项目及其成效进行定期评估，适时调整；六要在实施《行政许可法》的过程中，重视与行政管理体制改革、政府职能转变、政府管理方式创新以及其他相关法律制度的衔接配套，使之相互配合，共同推进。
关于行政程序问题
记者：现在行政程序越来越受到重视，请问它在推进行政管理体制改革和建设法治政府中有什么地位和作用？我国应如何加强行政程序制度建设？
袁曙宏：行政程序制度，是现代公共管理制度、行政管理过程以及行政法治建设中的一个核心内容。美国行政管理过程和行政法治建设的最大特点就是强调行政程序的作用。1946年，美国制定了《联邦行政程序法》，建立了三大行政程序的基本框架：即行政规章制定程序、行政裁决和听证程序、法院对行政行为的司法审查程序；之后又通过立法完善了信息公开、公众参与、会议制度、成本效益分析、政府绩效评估等一系列程序制度。这些行政程序制度的完善，规范了行政权力的行使，提升了公众对政府的信任度，促进了政府与民众的合作，提高了行政效率，保障了行政管理过程的透明度和稳定性。自1946年以来，全世界共有70多个国家借鉴美国的行政程序法立法经验，进行了广泛的行政程序改革运动。
我国在行政管理体制改革和法治政府建设过程中，需要十分重视和加强行政程序法律制度建设。改革开放以来，特别是上个世纪90年代以来，我国政府法制建设中的行政实体法律制度有了很大的发展，行政机关遵守行政实体法的意识也有了很大提高，但是对行政程序法律制度重视和遵守不够。我国目前行政管理过程中一些滥用行政权、严重损害人民群众利益的行为，以及由此造成的严重影响社会稳定与公平的问题，如土地征用、房屋拆迁、企业重组、涉法纠纷等群体性事件，同时还有部门扯皮、相互推诿、不负责任等官僚主义现象，都在很大程度上与行政程序制度不完善或其没有得到严格执行有关。西方国家有两句关于行政程序的著名格言：一是没有程序正义，就没有实体正义；二是不仅要实现正义，而且要以看得见的方式实现正义。我国现行的《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《行政许可法》，从本质上讲，都主要是规范行政诉讼、行政处罚和行政许可的程序法；正在制定中的《行政强制法》、《突发事件处置法》和《信息公开条例》，也将主要规定相关行政程序问题。为了进一步整合我国的行政程序立法，对整个行政程序作出系统规定，我国应当加快制定统一的行政程序法典的立法进程，同时要十分重视对现行行政程序法律制度的执行和遵守。当然，在这一过程中，我们也要注意借鉴、吸取美国以及其他国家在处理公平与效率关系中的诸多经验、教训，既要重视行政程序法保障公开、公平、公正的重要作用，又要防止因程序过于繁琐而影响行政效率。
关于法治政府建设问题
记者：新一届中央领导集体和新一届政府对建设法治政府高度重视，做出了全面部署。请问我们如何才能定成这个艰巨的任务？美国在依法行政方面有什么特点和经验？
袁曙宏：美国的依法行政有两个显著特点：一是在依法行政道路上自下而上逐步自然演进，先有社会，后有国家，先有社区法治，继有州法治，再到1787年13个州签订美利坚合众国宪法，逐步实现国家法治。二是在依法行政内容上随着市场经济要求和政府职能变化而不断发展：建国以后到1900年一百多年间，政府奉行“消极依法行政”，法律主要是对行政权严格加以限制，“无法律即无行政”；20世纪以后，特别是罗斯福“新政”以后，“积极依法行政”开始兴起，法律体现出对扩大行政权、积极履行行政职能的重视；第二次世界大战以后，依法行政开始走向既强调扩大行政权，又强调有效规范和控制行政权的新阶段。这种自下而上逐步演进发展，同时根据现实需要不断调整内容的依法行政特点，使得法律与现实生活和社会大众联系紧密，法律的作用十分突出，法律执行比较顺畅，公民守法意识强，法律在社会中的权威高。
全面推进依法行政，加快建设法治政府，是我国“十一五”时期的一项战略任务。建设法治政府，既是行政管理改革的重要目标，也是巩固行政管理改革成果的制度保障。2004年国务院颁布的《全面推进依法行政实施纲要》明确规定，要通过10年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标，任务宏伟而艰巨。如何将《纲要》从纲领性的文件转化为制度性的实践，从书面上的条文转化为法治化的行为，从对政府的外在规范要求转化为公务员的内在价值追求，以防止建设法治政府的目标被虚化、标签化和口号化，是需要高度重视的问题。
在法治政府的建设上，与美国等西方国家的自然演进型模式不同，发展中国家大多采取的是自上而下的政府推进型模式，即根据本国国情和经济、社会发展状况，运用人类创造的先进法治文明成果，遵循法治发展的普遍性规律，结合国民对法治的认识程度，积极主动地创造条件，培植法治要素，引导并快速推进法治政府建设。该模式具有以下几个显著特点：一是法治政府建设的速度快、力度大，但与旧体制和传统习惯的冲突也大；二是很多法治要素不是在本国自然生成的，立法移植和输入的成分较多；三是立法超前与执法滞后同时并存，法律往往不能很快对社会产生调整作用；四是法治权威与政府权威同时存在，法治权威的形成往往需要政府强有力的保障。
为了充分发挥政府推进型模式速度快、力度大、与经济和社会发展需要紧密联系等优点，同时克服其不足，我国需要把自上而下的政府大力推进与自下而上的全民广泛参与有机结合起来，使崇尚、遵守法律逐步成为社会大众的生活方式，使建设法治政府不仅成为政府自身追求的目标，而且成为人民群众自觉推动的目标。这就要求各级行政机关必须切实根据本地区、本部门依法行政的发展现状、突出矛盾和主要问题，紧紧依托经济、社会发展的现实需要，充分发挥人民群众在法治建设中的主力军作用，坚持依法行政整体推进与重点突破相结合，做到五年有规划，年度有重点，从我做起，从现在做起，下大力气，动真功夫，真正把《纲要》贯彻到位，实施到底，确保再用8年左右的时间，实现建设法治政府的宏伟目标。
记者：谢谢！感谢您对我们工作的支持。
受访者简介：
袁曙宏(1958-)，男(汉族)，安徽舒城人，国家行政学院副院长，教授，博士生导师，北京市，100091。
标签：行政管理论文; 行政管理体制改革论文; 法治政府论文; 社会管理论文; 社会改革论文; 国家经济论文; 法治国家论文; 社会问题论文; 新视野论文; 依法行政论文; 法律论文; 经济学论文; 时政论文;