民初政党合法性探析，本文主要内容关键词为：民初论文,探析论文,政党论文,合法性论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
民国初年，政党勃兴。据台湾学者张玉法统计，当时政治性的社团有312个[1](p.33)，而尤以国民、共和、民主、统一四党影响最大，也更具西方政党特征。尽管他们规模有大小，政纲有异同，但有一条是一致的，就是效法西方政党政治，通过合法的手段，以掌握或监督国家政权。因此，作为体制内政党，其自身存在的合法性，就成为政党进行合法斗争的首要问题。合法性是政治学研究中的一个重要概念，通常“意味着某种政治秩序被认可的价值”[2](p.184)，由于用其解释不同的对象，探讨合法性的角度也多不相同[3]。政党作为连接民众与政府的桥梁，有关民初政党合法性的探讨必然是多向度的。本文重点从政府对合法政党的规定和民众对政党存在合法性的认同这两个层面进行探讨。
一
政府对政党合法性的认可，主要是政党的存在要符合统治阶级的价值观念，也就是维护现有政治秩序。从这个意义讲，政党的合法性就是合法律性，也就是符合统治阶级的相关法律。但民初旧制度的迅速瓦解，使得新政权根本来不及建立一套有效的新制度，继承传统成了它惟一的选择。面对百废待兴的民初政坛，袁世凯于1912年3月10日，“令准从前施行之法律及新刑律除与民国国体抵触应失效外，余均暂行援用。”[4](p.157)《结社集会律》就成为民初政党成立惟一可援用的法律。
《结社集会律》是1908年清王朝面对岌岌可危的政局，宣布新政的产物。作为开启党禁的标志，主要是对政治性结社集会而言。政治结社应由首事人于该社成立前，开具下列各款，并报民政部备案：“一宗旨，二名称，三社章，四办事处，五设立之年月日，六首事人佐理人姓名履历住址，七办事人姓名履历住址，八现有入社人数。”[5](p.20)
参照《结社集会律》，1912年9月内务部通令各省都统、都督、民政长、办事长官，“将该管区域内所有各项集会结社，详细查明，依式填列，录总咨部”。其呈报内容完全照搬该律。[6]由于新政权官职及机构设置都有变化，有关结社集会的呈报程序多有混乱，有直接向内务部呈报的，更有向大总统本人呈报的。为此，1915年内务部警政司再次发布训令规范程序：“嗣后人民如有关于结社集会呈报事项，应即迳向该管警察官署呈报，即由各该管警察官署迳予查核分别批示，并将关于结社批准立案各件于批示后，报由该管长官转咨本部存案备查。”[7]
建立规范的制度，是社会有序运作的基础，是民主社会的标志。但在守旧势力控制下的新政权，详实的呈报内容与规范的制度，只是为其控制政党的规模与活动，提供了更多的便利。新政权在维持秩序、保护集会的幌子下，对各种政团集会都进行了严密监控，并形成翔实的文字材料（注：参见司马城辑“进步党资料一束”的相关内容。《近代史资料》，总73号，中国社会科学出版社，1989年，第170页。），以便随时对政党活动进行干预。西方宪政视角下的法律，本是用以限定国家与政府的权力，以保障社会个体的自由与权利，在民初政坛却逐渐走向了它的对立面。政党政治作为新生事物，其如何运作，不论一般党员还是政党精英都缺乏相关经验。因此，在处理政党、政府、议会关系时，难免出现偏差。面对这种情况，1912年5月12日袁世凯发布命令，政党“对于立法、行政两机关尽可陈请建言，以资博采，不许动辄干涉，致妨进行”。[8](p.1354)何谓不许干涉司法行政？我们可从河南建设促进会的立案，窥其一斑。
1912年8月，河南建设促进会向袁世凯呈请立案，其立会的宗旨是“力图建设、务求政治之改良。”[9]主要的措施有以下几条：
……
六、调查地方利弊，研究进行方法，随时由总机关处报告议事会议决或迳条陈政务处酌夺因革。
七、河南地方风俗强悍，开化不易，本会擬随时派员至各处痛为演说，即以调查员兼任，以期铸成共和完全国民。
八、河南地处中心，建设伊始，凡司法行政及各项执事人员势必新旧兼任，内外相辅，庶于地方两有裨益，如有任意妄为，甘心破坏者，即新学界人，本会亦必出全力以对待之；若关心时事，勉任艰难，不负同胞委托者，即他省人，本会亦崇拜而慰留之。
九、本会立于司法行政之表，一切手续随时由总机关处详加讨论，总以利国福民、保全桑梓为目的。[9]
袁世凯的批示却是，“不可干涉行政。”[9]按此批示，内务部警政司审核认为，“第八条关于司法行政事项，非私立团体所得干涉，第九条本会立于司法行政之表，语亦不合，均应删改”[9]。应该说河南建设促进会呈请立案的相关内容是模糊不清的，对于破坏司法行政的行为，本应依法解决，其所谓“全力以对待之”有直接干涉行政之嫌。因而，袁世凯的批示，有其合理的一面；但“不可干涉行政”，从法理上说，也同样否定了政党依照法定程序干涉行政的权利，从而损害了政党的合法权益。
必须指出的是，袁世凯不得干涉行政的命令，并没有引起各主要政党的重视，1912年12月在袁世凯任命汪瑞闿为江西民政长问题上，江西国民党支部发出“誓以死拒汪瑞闿电”[10](p.175)，再次成为政党干涉行政的案例。袁世凯在“批江西党会不承认汪瑞闿长赣文”中指出，“任免文武职员为本大总统约法上特权之一，汪瑞闿到任以后，能否尽职，如何随时考核，国家自有法令，功过原无所逃。”并指出此后各党会“务遵法律，各守范围”。[10](p.176)袁世凯俨然以法律维护者的身份自居。
面对上述诸多限制，政党用以自我保护的法律是什么？按照《中华民国临时约法》的规定，人们依法享有结社、集会的自由。但《结社集会律》只是一个程序性的法规，除了规定“常备军人及征调期间之续备后军人，巡警官吏，僧道及其他宗教师，各项学堂教习学生，男子未满二十岁者，妇女，曾处监禁以上之刑者，不识文义者”等八类人不准加入政事结社外[5](p.21)，其他内容少有具体规定。随后，民国政府通过的有关政事结社的法律主要就是《治安警察条例》。该条例有关政事结社的规定几乎是清末《结社集会律》的翻版，毫无新意可言，且其公布于1914年3月，而1914年1月随着国会被解散，政党政治的试验就已宣告失败。因而，在民初政党试验期间，有关什么样的政党是合法的，政党哪些活动依法不受侵犯，均缺少相关的实体法。
二
政党存在的合法性，还表现在民众对政党存在的认同。结党在中国传统文化中，都是被唾弃的对象，早在春秋时代孔了就说过，“君子矜而不争，群而不党。”[11]《尚书》则说，“无偏无党，王道荡荡；无党无偏，王道平平。”[12]因此“结党营私”是人们评价“党”的一致观点。虽然中国传统政治中的“党”与现代意义上的政党是有重要区别的，但用词的同一性，造成了近代对“党”的偏见和传播障碍。如果说民众对政党存在已有所认同，那完全是西方政治制度移植的结果。首先，他们认为政党政治，是一种世界潮流。所谓“天下者，党派之天下也；国家者，党派之国家也。”[13]其次，认为政党是立宪政治的必然产物。所谓“政党之于立宪政治，犹如鸟有双翼。非有立宪之政，则政党不能兴；若立宪之政，无政党兴起，亦犹鸟之无翼耳。”[14]从西方移植而来的政党被政党政治的鼓吹者标榜为“国利民福”的载体，[15](p.236)是人们追求的福祉。因此，一旦政党不能给人们带来预期的收益时，其存在的合法性必然受到民众的质疑。随着民初党争的加剧以及唐绍仪内阁的倒台，政党随之也就成为多数国民共诛的对象。
批判者认为，“中国之党争极无道德观念，以致卤莽灭裂，任意恣肆，纯然出于感情之作用，而不关于政见之异同，故直可谓之两派不相投之人物各为其私争耳……故其争之极足以亡国灭种。”[16]更有甚者，把政党比之朋党，痛陈政党之害。[17]另外，对于政党合法存在的质疑还有以下几个方面：其一，内忧外患不宜树党。在此内忧外患之国度，党争纷起，致使内阁更迭，有如无政府之邦，“是以国果不存，党于何有？”[18]其二，民智未开，不如无党。政党发生乃有一必不可缺之条件，是何也？“即选民之智识与自由也。”[19](p.2)若夫国民之政治道德，其程度不高，则有党反不如无党。在此民智未开之国，“我恐欧洲产出之政党，未必能移植于我国也。”[20]其三，人才匮乏，不宜有党。持此说者认为“使政党太多，人才分布于各党，将来实行政党内阁，一党在朝，他党在野，人才之不足用，深可虑及。”[21](p.28)且“政党政治不能用多数高尚适当之人才。其用人之方针，率由政党之见地，取其最适于选举者而已，若实际有用之人才，多不能置之适当之地位焉。”[22]
面对上述批判，政党政治鼓吹者们一方面组织政友俱乐部、政团联合会以联络感情、消弭党争（注：民初政党整合的努力很多，但都没收到预期效果。参见《民立报》1912-06-07；《大共和日报》1912-11-11；《时事新报》1913-01-26。）；一方面发表文章进行反驳：第一，立宪政治之下，不能无政党，“立宪政体下而敌视政党，无异敌视其手足。”（注：刘文岛：《政党政治论》，商务印书馆，1933年。按：此书虽为1933年出版，但从其序“此欧战前旧著也”可知，其成书当在1914年前后，所以引用。）政党既已发生，就应面对现实。第二，所谓吾民政党之观念薄弱，暂时不必谈政党，是无异言吾民国家之观念薄弱，暂不必谈国家；吾民共和之观念薄弱，暂不必谈共和。第三，政党与朋党之比，有如“蔺相如、司马相如”之比，“此亦相如，彼亦相如，遂皂白之不分”。且真政党，其党争多为“国利民福”而争，“党争兴国者，党争岂有亡国者哉？”[23]
从上述论述可以看出，不论是政党的批判者还是维护者，都已认识到政党本身存在的问题。正如民初一学者所言：“对于政府与国民，亦无论何党，均有信用不足之虞。”[24]为了重塑政党的合法性，民初政治精英纷纷立言：“有主毁弃之而别组织新政党者；有主组织不党之党，以周旋左右于其间者；有主用周旋左右之手段，而不别组为党以行之者；有主各党各自解组而重行组织者；又有主各仍其党之现状而增进改良之者；且有主毁党造党。”[25]其中尤以毁党造党说影响最大（注：台湾学者张玉法在《民国初年的政党》一书中认为“毁党造党说，最早见于一九一二年七月二十九日民立报”，实为1912年7月15日《民立报》所载“政党组织案”最早提出。）。此说首倡于章士钊，其在《政党组织案》中提出，“将国中所有党派，悉举而破坏之，然后举全国之聪明才力，在理想之政见商榷会中，就正负两面之政策立为两党焉。”[26]
但上述所有努力，都不能解决政党本身存在的问题，党争亡国成了舆论共识，甚而有人喊出了“专制虽恶，然与无政府相比，则专制犹远胜也”[27]。因此，在报上刊登脱党声明者不计其数，更有法制局推波助澜，其声言“近京外行政官，多籍隶政党，扶植私立，流弊甚大。拟此后事务官禁止入党”[28]。经过一年多的政党试验，民众对政党的认同感几乎丧失殆尽。
三
考察民初政党由勃兴而归于沉寂的历史，我们可以得出如下几点结论。
1.民初政党的存在，既缺少法律的认可，又缺少法律的救济
虽然依据《中华民国临时约法》，公民享有结社的自由，但与其配套的《结社集会律》，却是现代政党产生的滞碍。虽然袁世凯政府规定，该律“与民国国体抵触”之处应失效。但《结社集会律》更多的是一个程序性法规，很难说与国体有何抵触。因此，新政权几乎全盘照搬了该律的所有规定。
必须指出的是，清末统治者所认可的政事结社与现代意义上的政党是不同的，如该律规定，“凡政事结社人数以一百人为限。”[5](p.21)虽然，民初结社人数实则没有受到限制，但人数的限制与国体并无抵触。因此，从法律的角度而言，该条规定理应有效。任何超过100人的政事结社都是非法的。另外，该律“无论何种结社，若民政部或本省督抚及巡警道局、地方官为维护公安起见，饬令解散或令暂时停办，应即遵照办理”[5](p.21)的规定，实则是授予了各级政府对政事结社的任意处置权。因此，从这个意义上说，民初政党的存在，既缺少法律的认可，又缺少法律的救济。
2.“稳定”的社会情结，为袁世凯约束政党，强化专制，赢得了普遍的社会认可
政党是一个新生的事物，无论是统治者还是精英民众既缺乏制度的准备，又缺乏政党运作的经验，以袁世凯为首的旧官僚，面对新政权造成的制度断层，从清末《结社集会律》中寻求借鉴，本无可非议。但继承传统，不是回归传统。其对《结社集会律》的照搬，使新政权从一开始就打上了旧政权的烙印。该律严格的程序控制，使政党失去了应有的活力。政党从成立到每一次大会，都有严格的法律规定，警察堂而皇之地成为保护和监督的工具。在严格监控下的政党一旦对现政权构成威胁，马上就要遭受灭顶之灾，这也是众多政党纷纷把一些官僚、政客拉入政党的一个重要原因。而以河南建设促进会为代表的许多政治团体缺少参政的经验，其不顾合法程序的参政方式，又使政党存在的合法性受到了挑战。正是基于此，袁世凯提出了“不得干涉行政”的训令。但按照袁世凯集团的价值标准，政党参政只在“尽情陈言”这个层面，“尽情陈言”而又“不得干涉行政”，这里其实就把参政的程序问题篡改为参政的限度问题。从上文所举例证，可以看出，袁世凯是要把政党变成国家立法和行政的咨询机关，一个烘托宪政民主的花瓶。但令人悲哀的是，面对这种情况，无论是政党精英还是一般民众，对此都不表疑义，其中原因值得深思。
其实，在合法性的背后隐藏着体现一定价值和价值取向的统治者与依据一定价值标准进行判断的服从者之间的关系。从理论上说，只有统治者和服从者价值取向的一致，合法性的观念才能得以建立。民初有关政党合法律性的规定，显然是与这一原则背离的，但它却获得了广泛的认同。究其原因是统治者利用了民众的“稳定”情结。民初中国，内忧外患接连不断，不论是有产阶级还是无产阶级，都渴望社会的稳定。只有稳定才能解决边疆的危机，只有稳定才能发展。而稳定的前提，是有一个“强有力政府”来恢复秩序。因此，强大政府的主张，符合当时中国的实际需要和一般民众的要求。与此同时，袁世凯还多次发表发展经济的讲话，如他以临时大总统名义通饬各省都督重农保商，“使农勤于野，商悦于途”[29]。他向参议院提出政策宣言，主张改订矿律，整顿关税，减轻田赋，裁撤厘捐，兴办实业等[30]。此时，全国民众需要的是稳定的社会环境，而不是空洞无物的政党口号。正是在这一点上，袁世凯约束政党，强化专制，赢得了普遍的社会认同。
3.缺乏阶级基础的政党，必然失去社会的认同
从上述分析可以看出，民众对政党合法性的认同，完全是西方宪政思想的移植。其实任何价值判断的背后，都是个体经济利益的彰显。以国利民福为旗帜的政党，掩盖了政党的阶级性，这种全民党，实质上不代表任何一个阶级的利益，对政党的接受，完全是一种政治理念的灌输。而为了体现政党的全民性，民初政党党纲大都雷同。台湾学者张玉法就民国主要政党政纲进行比较，发现“平均每2.8个党共同一种主张”，[1](p.38)如算上交叉重复，政纲的雷同性更多，而雷同的政纲又是人们批判的对象。
西方早期各国政党的产生，是民主政治的产物，更是现代化的产物。以英国为例，随着经济的发展，其体制内的土地贵族和中产阶级就产生了利益的冲突，于是，分别代表二者利益的辉格党和托利党随之产生。利益的一致性，使政党的存在有了稳定的利益群体。而在“外源的现代化”[31](p.123)的中国，不是经济发展推动上层建筑的变革，而是通过上层建筑的变革寻求经济的发展。作为鼓吹这场变革的新知识分子群体的产生，不是中国经济发展的催生物，而是救亡图存、西学东渐的产物。因而就产生了一个相对独立的知识分子群体。他们移植西方宪政制度，鼓吹政党政治；但终因缺乏阶级基础，导致党纲雷同，内容空洞。因此，“所有的政党，都因不能代表民众利益，成了水上无根的浮萍”[32](p.160)。
4.政党合法性丧失的过程，也正是袁世凯政权合法性增强的过程
从上述分析可以看出，在国人的期盼声中，中国迎来了政党政治，但随着时间的发展，党争纷起，导致内阁更迭，民众对此口诛笔伐，因而，有人喊出了专制虽恶，然与无政府相比，则专制犹远胜也。袁世凯利用党争对政党政治的负面影响，一方面作出君子的风范，多次电邀孙中山、黄兴共商国事。一方面利用人们对政党的批判，提出了所谓“人才内阁”、“混成内阁”[10](p.51)的口号，并且赢得了广泛的社会支持。到宋教仁被刺，他又以法律维护者的身份，提出依法解决[33]。因而，袁世凯对二次革命的镇压获得国际以及国内各界的多数认同。而袁世凯又利用国民党发动革命有违政党政治的性质，取缔国民党，导致国会人数不够法定半数而解散，从而以合法的形式，结束了政党政治在中国的试验。综观民初整个政党试验，我们发现政党合法性丧失的过程，也正是袁世凯政权合法性增强的过程。但具有嘲讽意义的是，袁世凯政权的强化完全是通过合法的形式获取的，而讲究合法斗争的民初政党，却在这场合法斗争中丧失了自我。
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