发达国家体育公共服务改革的背景及启示，本文主要内容关键词为：公共服务论文,国家体育论文,启示论文,背景论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号 G80-05 文献标志码 A 文章编号 1000-5498(2010)03-0006-04
始于20世纪70年代末的新公共管理运动已走过30年的历程，西方主要发达国家如英国、澳大利亚、新西兰，以及美国、加拿大、日本、法国、德国等均参与了这场旨在推行政府管理民营化、顾客至上和追求高效的政府治理改革运动。在这场改革中诞生的新公共管理理论和新公共服务理论，指导着这些国家的政府在管理政策、体制和职能等方面均做出了较大的调整，促进了公共服务的实施，收到了显著的成效。与此同时，这些国家的体育公共服务也发生了一系列的变化，既是这场改革运动的结果，也是改革内容的重要组成部分。本文拟分析西方主要发达国家体育公共服务改革的背景，以及对我国体育公共服务研究及实践的启示。
1 西方主要发达国家体育公共服务改革的理论背景
1.1 新公共管理理论
新公共管理理论，产生于20世纪70年代末开始的西方国家行政改革，即新公共管理运动过程中。最早始于英国、澳大利亚和新西兰，而后逐步风靡世界。改革目的是为了克服传统官僚制管理的种种弊端，希望借用私营企业的管理方法，通过加强政府部门内部的竞争和市场导向，提高政府治理的绩效，重塑一个高效率的新型政府。
以上理念在奥斯本和盖布勒的《改革政府》（首版发行于1996年，中译本为2006年11月版）一书中得到了集中的体现，成为新公共管理理论的精髓即企业家政府理论。奥斯本和盖布勒在20世纪90年代提出运用企业家精神对政府进行重塑的主张，并提出了构成企业家政府理论基本内核的十条政府体制改革原则：政府应集中精力“掌好舵”而非“划好桨”；政府要下放权力；政府应通过各种形式引入竞争机制，增强成本意识，提供优质服务，改善行政管理；政府应摆脱繁文缛节的束缚，只指导做什么即要人们实现什么目标、并根据目标制定必要的规章和预算，放手让人们去履行各自的责任，至于怎么做则毋需管制过细；政府应讲究效果，对各部门业绩的衡量重在成果而不是投入项目的多少；政府是受顾客驱使的，其宗旨是满足顾客的需要，不是官僚政治的需要，故政府应像企业一样具备“顾客意识”，建立“顾客驱使”的制度；政府应具有一种“投资”观点，应把利润动机引入公众服务的活动中，变管理者为企业家，学会以花钱来省钱，为回报而投资；政府应着眼于以预防为主，而不是通过事后服务挽回损失；政府应善于下放权力，实行参与式管理，通过参与及合作，分散公共行政机构的权力，简化其内部结构上的等级；政府在行政管理工作中应采取市场取向的思维，应引进市场机制，改善公共服务[1]。
1.2 新公共服务理论
新公共管理理论风靡欧美国家以后，也遭到很多理论家的质疑，不少学者对其思想精髓即企业家政府理论提出了尖锐的批评。
在针对新公共管理理论缺陷进行批判的基础上，以美国著名公共行政学家罗伯特·B·登哈特为代表的一批学者基于对新公共管理理论的反思，建立一种新的公共行政理论，即新公共服务理论。这一新的理论体系坚持公共行政以公民为中心的治理理念，在新公共服务理论家看来，公共行政官员在其管理公共组织和执行公共政策时，应集中于承担为公民服务和向公民放权的职责。他们的工作重点既不是为政府“掌舵”，也不应是为其“划桨”，而应建立一些明显具有完善整合力和回应力的公共机构。这些理念可以具体概括为以下几个基本观点：
第一，服务于公民，而不是服务于顾客。公共利益是就共同利益进行对话的结果，而不是个人自身利益的聚集。公务员不应仅关注顾客的需求，而是要着重关注公民并且在公民之间建立信任和合作关系。第二，追求公共利益。公共行政官员必须促进建立一种集体、共同的公共利益观念。这个目标不是要找到由个人选择驱动的快速解决问题的方案。更确切地说，它是要创立共同的利益和共同的责任。第三，重视公民权胜过重视企业家精神。致力于为社会作出有益贡献的公务员和公民要比具有企业家精神的管理者能够更好地促进公共利益，因为后一种管理者的行为似乎表明公共资金就是他们自己的财产。第四，思考要具有战略性，行动要具有民主性。第五，公务员应关注的不仅仅是市场，他们还应关注法令和宪法、社区价值观、政治规范、职业标准以及公民利益。第六，服务，而不是“掌舵”。重视人，而不是重视生产率[2]。
新公共服务理论尽管是在批判新公共管理理论的基础上提出和建立的，但它并不是对新公共管理理论的全盘否定。实际上它是对新公共管理理论的一种扬弃，通过肯定新公共管理理论合理性成分的基础上，试图建立一种更加关注民主价值和公共利益、更适合于现代公民社会发展和公共管理实践需要的新理论。
2 西方主要发达国家体育公共服务改革的时代背景
2.1 全球化的影响
新公共管理运动兴起后的30年，是以经济全球化为主导的全球化深入发展的30年。而世界范围内的公共服务理论与实践发展，体育与公民健康被纳入全球公共服务的视野，正是全球化的产物。体育作为超越地域、民族和文化界限的一种世界通用语，已成为世界政治、经济发展的风向标。贝克汉姆的一个发型可以引领一场全球时尚大变革，NBA球星的丑闻会在短短的几个小时内登上世界各大媒体的头版[3]，奥运会、世界杯吸引着全球的目光，重视利用全球化的影响以体育为媒介塑造自身的形象，已成为世界各国的共识。这种全球趋势迫使各国政府在制订体育公共服务政策时不得不立足全球视野，“师夷长技以制夷”已不仅仅是像中国这样的发展中国家学习西方国家的口号，同样也成为西方发达国家借鉴国外经验的常用手段。
2.2 信息化的挑战
新公共管理运动的兴起，正是托夫勒所描述的“第三次”浪潮初兴之时，这一阶段的典型特征是以知识经济为基础的信息化。信息化颠覆了传统社会的生存方式，给人们以前所未有的冲击。信息化首先考验的是政府获取信息的能力及反应速度。在信息领域，国与国之间的竞争取决于信息的质和量。此外，信息共享还使得全球范围内实施同一标准变为现实。在反对滥用兴奋剂斗争的过程中，世界反兴奋剂机构(WADA)与各国家和地区奥委会以及世界各单项联合委员会共同努力，于2005年10月19日在联合国教科文组织大会上一致通过了《反对在体育运动中使用兴奋剂国际公约》。世界各国在统一的行动纲领下采取同一判定标准，实施统一处罚措施，“为各国政府协调一致地参与国际反兴奋剂斗争提供了法律框架”[4]。欧洲标准化委员会致力于欧盟内部成员在体育器材、设备以及服务标准化，所制定的标准成为成员国确立体育政策和体育公共服务实践的依据[5]。
快捷的传播技术使得世界的透明度越来越高，政府收集和占有信息的垄断地位被打破，平民百姓可以通过各种途径轻松地获得各种信息，这为百姓参与政府管理提供了可能。公众对体育政策的回应以及对政府体育公共服务质量的评价，已不再受政府的控制，这将迫使政府必须提高施政透明度，接受公众监督。
2.3 民族主义浪潮带来的冲击
20世纪以来，先后出现过3次世界性民族主义浪潮，当代民族主义浪潮即第三次民族主义浪潮，起于冷战结束后前苏联和东欧等多民族国家，标志性事件是前苏联和南斯拉夫解体。这次浪潮迅速蔓延全世界并引起大范围内的动荡和世界力量重构[6]。
体育与民族主义有深远的历史渊源，早在19世纪英国爱德华公学的体育就是与军国主义紧密结合在一起，目的是为了培养“大英帝国”的战士和将领。丹麦普及瑞典林氏体操，挪威开展滑雪运动都与民族主义有关[7]。顾拜旦在复兴奥运会中的贡献不容质疑，但他为实现这一宏伟目标而努力奔走的初衷就包含有民族主义成分，含有希望通过体育振兴法兰西民族的愿望。100多年来，国际奥委会一直致力于通过体育来消弭战争、促进民族和解与各民族文化交流，而各主权国家也正看好体育这一特殊舞台，希望通过体育竞赛以达到树立民族形象表达民族诉求的目的。体育具有维护社会稳定、增进民族感情的社会功能，体育同时又为民族主义空前高涨创造了机会。第三次民族主义浪潮对体育的影响，最明显的表现是各国重新评估竞技体育的作用，西方一些主要发达国家都对本国竞技体育政策做出调整，希望在发展大众体育的基础上，竞技体育能在国际大型赛事中有更好的表现。
3 西方主要发达国家体育公共服务改革的实践背景
3.1 政府管理改革的推动
二战后，西方主要发达国家特别是欧洲一些发达国家均实行高福利政策，体育作为社会公益事业基本上由政府统管，国家福利系统承担着满足大众体育需求、提供体育设施的责任，政府既“掌舵”又“划桨”，管得过多过死，机构臃肿，工作人员队伍庞大，导致财政负担过重，体育公共服务质量差、效率低下[8]。而以上这些弊端正是西方国家政府改革的一个内在动因。为减轻政府压力，增强政府管理活力，提高管理效率，西方主要发达国家针对传统官僚治理的积病，开始大刀阔斧地改革。在这场运动的推动下，西方发达国家政府纷纷对体育政策进行调整，对大众体育实行社会化管理，管理权力下放，号召社会力量参与大众体育建设。英国1994年开始发行体育彩票以缓解压力，1995年政府颁布《体育：发展游戏》文件，政策重点明显发生改变，文件中不再提及大众体育，对公众体育设施的管理倾向于实行商业化管理，政府逐渐从全包全揽服务模式中退出[9]。西班牙1980年颁布了《西班牙体育法》，通过群众体育博彩政策、体育赞助和特殊税收政策，实现大众体育服务的社会化[10]。
3.2 成熟的市场体系
资本主义经过几百年的发展，建立了完善的市场经济体系，佐以规范的法律制度、商业社会的诚信传统，这是西方国家体育公共服务进行民营化改革的良好基础。由美国率先提出、英国首先倡导并付诸实践的“第三条道路”认为：国家不能包办一切，社会和个人应该承担相应的责任[11]。在此思想影响下，政府把大众体育管理权大部分移交给社会，鼓励社会机构和个人参与大众体育管理，公私之间形成一种契约关系，政府对体育的干预主要通过立法给予支持。美国的商业体育俱乐部是典型案例，政府基本上不干涉，由职业体育联盟自行管理，完全由市场利用经济杠杆进行资源调配。政府的作用主要是通过立法支持，如针对职业体育进行的“反垄断豁免法”保障职业体育联盟的利益[12]。欧洲和美国在职业体育商业化改革上取得了相当大的成功，欧洲联赛的建立和NBA的全球推广都得益于熟练的市场运作经验。
3.3 福利制度下的完善设施
“福利国家”是二战后西方发达国家普遍出现的一种社会现象，公众享有基本均等的福利待遇，国家福利系统为公民提供生活保障和基础设施，这种制度被称为“从摇篮到坟墓”的福利制度。英国大众体育的蓬勃开展得益于二战后成熟的国家福利政策，英国实行的大众体育政策规定，体育是社区日常必备的服务，也是社会服务体系的基本构成。日本二战后为回归国际社会，通过举办1964年的东京奥运会不仅发展了体育事业，也改变了日本在国际社会的形象和地位。为办好这届奥运会，日本投入了1兆日元，用于城市基础设施和体育设施的建设。1972年12月，日本出台发展社会体育的第一个中长期计划——“关于普及振兴体育的基本方策”，制订了公共体育设施的建设标准。如一个10000人社区需要完善的公共体育设施包括：运动广场（面积10000m[2]）1个、室外球场（球场面积1560m[2]）2个、体育馆（球场面积720m[2]）1个、室内柔道剑道场(200m[2])和游泳池（水面面积400m[2]）各1个[13]。正是早年这种福利制度下建立起来的完善公共体育设施，为后来的体育公共服务市场化改革奠定了基础，并且保证了改革后的服务水平不至于有太大的起伏。
3.4 数量庞大的体育社团
西方发达国家体育社团存在的历史比较悠久。19世纪初，英格兰成为最早发展体育俱乐部的地区。工业化大生产，带来社会财富的快速增长，城市化进程加快，城市人口急剧膨胀，在此基础上也催生了大量体育社团。即使像荷兰这样一个小国，也拥有35000个协会，会员几乎占全国人口的1/3[14]。德国有91000个体育俱乐部。瑞典有900万人口，其中1/3人口分属大约22000个体育俱乐部[15]。数量庞大的体育社团为政府管理改革承担了大部分体育公共服务职能，成为政府组织职能的延伸，为各国体育发展作出了较大贡献。
3.5 多元化的体育服务需求
西方主要发达国家竞技体育商业化获得巨大成功的同时，大众体育也有了新的发展。不仅表现出不同社会阶层的不同需求特点，而且在传统的运动项目以外，人们开始青睐于攀岩、登山、速降、溯溪、夜营、定向越野、潜水、冲浪等户外运动，致使“生态体育”应运而生。人们的体育需求呈现出多元化发展的趋势。
4 对我国体育公共服务的启示
当代中国正处于社会转型时期，经济发展与利益分化、社会进步与矛盾凸显、体制改革与法治滞后、观念变迁与道德失范等的客观存在，决定了建设和谐社会、构建公共服务体系的重大意义。《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中指出：“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能……逐步形成惠及全民的基本公共服务体系”。为此，通过对西方主要发达国家体育公共服务改革背景分析所得到的启示，应是在与国际接轨的视野下、基于国情的理性借鉴，它涉及到体育公共服务研究和体育公共服务实践两个方面。
4.1 对我国体育公共服务研究的启示
4.1.1 全球化的视野
全球化是当今世界重要的时代特征，它是由经济全球化及其直接引发的文化全球化为主导的全球化，极大地影响着世界政治经济格局和文化的发展。新公共管理理论和新公共服务理论在西方国家产生后，能够得以迅速在世界范围内传播是全球化的结果，西方主要发达国家所走过的体育公共服务实践也是在全球化背景下进行的。如果缺少全球化的视野，就不可能深刻理解体育公共服务理论的传承和发展脉络，也难以找到具体鲜活的参照目标。
4.1.2 立足于本土的学习与借鉴
我国公共服务理论研究的展开起始于20世纪80年代，主要是介绍和解读西方的公共服务理论与研究国内包括政府职能及其改革、公共服务对象、公共产品及其供给机制等公共服务问题。公共服务的理论研究有力地促进了农村、医疗卫生、教育科技、文化等各个领域公共服务实践的发展。国内公共服务的理论研究与实践，给体育公共服务的研究提供了丰富的学习与借鉴的素材。
4.1.3 重视背景分析
任何社会变革都离不开特定的社会背景，也可以说，某一社会事物的发生发展，是社会背景影响的结果、社会变革的产物。体育公共服务亦不例外。可以说，背景分析是决定我国体育公共服务路径选择的一个重要前提。然而，目前我国缺乏体育公共服务背景分析的学术论文，应引起足够的重视。
4.1.4 提倡体育公共服务的实证研究
1999年，张力为教授曾指出我国体育科学的“危机主要体现在假说的贫困和实证的软弱两个方面”[16]。应该说体育社会科学实证的软弱也体现在两个方面：第一，是对实证研究理解上的偏差，即将其等同于调查法或试验法，认为只要是做了调查或试验，收集了数据并进行分析，就是运用了实证研究。这种理解上的偏差，往往易导致研究仅仅停留在经验层次。规范的实证研究是命题的产生源于理论演绎，为理论的发展而提出研究（理论）假设，以对调查所获取的经验事实分析归纳结果验证假设，并通过研究结论的提炼，进行理论创新从而发展理论。第二，重视理论研究，缺少对体育公共服务实践的深入调查，更缺少规范的实证研究。我国的体育公共服务在实践中是怎样运行的，体育职能部门与其他政府职能部门是如何协调的、企业和体育社团组织是如何参与的、公众的需求如何、满意度如何、体育公共服务的绩效如何等等，在学者们的头脑中尚处于模糊朦胧的状态。实证的或缺，影响了基于实践的理论认知，制约着体育公共服务实践的发展。
4.1.5 追求创新
我国提出“建设创新型国家”的目标，这是政府为适应全球化浪潮、不断提高国家综合竞争力和建设和谐社会而采取的重要举措。创新是社会发展的强劲动力，是科学研究追求的目标，也是对科学研究工作的基本要求。体育公共服务的研究，既不能停留在对现有理论的解释上，也不能落入人云亦云的窠臼。在公共服务理论与中国体育改革实践结合的过程中，需要大胆突破和创新，注入一些融汇了中国学者智慧、打上鲜明中国烙印的新内容。追求创新，仅仅有勇气是不够的，具备什么样的素质才能创新和怎样创新，给我们留下了充分的想象空间。
4.2 对我国体育公共服务实践的启示
4.2.1 政府应主导体育公共服务的实施
公共服务是政府的一项重要职能。国内外的经验表明，要维护社会稳定，保持经济与社会的可持续发展，就必须建设一个高效的服务型政府。坚持“以人为本、关注民生、服务社会、承担责任”的理念，主导公共服务的实施。为了扭转体育公共服务短缺的现状，在政府主导下，应尽快实施体育公共服务供给的规范分工和问责制，防止体育公共服务指标的软化。政府应积极采取措施，形成可持续的财政支持体制，保证体育公共服务支出随着经济的增长而同步增长。特别是要在政府的主导下，形成体育公共服务的多元社会参与机制和有效的评价监管机制。
4.2.2 实施均等化的体育公共服务
公共服务均等化的问题，关系到一个国家国民的生活幸福指数，也反映出一个国家的经济发展水平和贫富差异的程度。我国公共服务均等化程度低的直接原因，是缺少完善的公共产品供给机制；其深层的原因是城乡和各地区的经济发展水平差距大。我国体育公共服务在实践上历来缺少全国统一服务标准，也就难以达到体育公共服务的均等化。《全民健身条例》的颁布，是服务标准化建设迈出的第一步。应在此基础上，针对目前中国经济和社会发展水平，参照国外经验，进一步公布服务标准细则，在全国范围内推广，并把组织实施情况作为考核地方政府的一项重要指标。对中西部经济欠发达地区，在推行标准化的过程中，由中央实行财政补贴，通过财政转移支付的手段基本实现体育公共服务的均等化。此外，也可以允许沿海经济发达地区在普及标准的基础上，依据自身特点开展有特色的服务，鼓励地方政府自行确立高于全国体育服务水平的标准。
4.2.3 大力培育体育社团，强化公共管理与服务
在公共管理时代，政府只是公共管理的核心主体，非政府的企业组织、社团组织和更大范围内的公众参与一起构成公共管理主体，已是不可逆转的大趋势。国外体育公共服务改革的成功经验表明，数量庞大的体育社团发挥了重要的作用。西方国家奉行结社自由的政策，对体育社团的管理政策都比较宽松，准入门槛不高，只要依法成立，都可享受国家法律地位，并接受一定的政府财政资助。我国体育社团发展历史较短，正规体育社团的数量有限，且具有明显的官民两重性，独立作用发挥得较差，非正规的体育社团尚在自然成长。为此，政府应给予政策支持，大力培育体育社团，促使其在体育公共服务实践中发挥重要作用。
4.2.4 稳步推进“有限市场化”
所谓公共服务市场化，是指“政府筹集各种资源，通过民主的政治程序设定社会需要的优先目标，与此同时，又利用私营部门之所长，组织商品和劳务的生产”[17]。福利国家制度保留下来的完备体育设施、完善的法律制度和规范的市场体系，是西方主要发达国家体育公共服务市场化改革得以顺利推行的前提条件。反观我国，体育公共设施严重不足，特别是中西部地区和广大农村；市场经济体系初步建立，尚须进一步完善；法制不够健全，法治道路依然漫长。由于历史欠账太多，在基础设施和服务水平比较低的情况下，盲目推进体育公共服务市场化，其结果将可能导致原有体制优势丧失，体育公共服务水平地区间、城乡间差距进一步拉大，体育公共服务质量下降。因此，只能进行“有限市场化”，稳步推进，逐渐扩大体育公共服务市场化的范围。
4.2.5 重视少数民族地区的体育公共服务
我国是一个多民族国家，新中国成立后在党的领导下实行的民族政策是比较成功的，少数民族和汉族一道为社会主义建设作出了重要的贡献。但是民族矛盾依然存在，国内部分民族分裂分子从来没有放弃过分裂幻想，西方部分别有用心的国家也打着人权的旗号为国内分裂分子造势。在反对民族分裂、推动民族融合的进程中，体育仍然担任重要角色。为此，应特别重视少数民族地区的体育公共服务，不但要把握均等化的原则，还要给予适当的政策倾斜，财力、物力和人力方面的大力支持仍是政府的主要责任，应为推动民族融合作出贡献。
收稿日期：2009-11-28；修回日期：2010-02-11
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