我国教师工资政策的反思及其建构，本文主要内容关键词为：教师工资论文,我国论文,政策论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、转型时期我国教师工资政策的基本特征
1.教师工资制度不断走向完善
在改革开放初期，我国教师工资制度就不断进行改革。1979年11月23日，《关于教育部门教职工升级问题的通知》规定“教职工升级要经过考核、评比，择优升级”，表明教师工资制度改革开始注重引入绩效考核。1985年6月，我国开始建立新的工资制度，实行以职务工资为主的结构工资制，初步理顺工资关系，为今后逐步完善工资制度打下基础，从此结束了从1952年7月1日建立的整整执行了33年的职务等级工资制。进入90年代，《事业单位工作人员工资制度改革方案》规定，在科学分类的基础上，依据按劳分配原则建立体现事业单位不同类型、不同行业特点的工资制度，与国家机关的工资制度脱钩。这样，开始实行引入津贴制度的教师职务等级工资制。
总之，早在上世纪70年代末，邓小平同志就在全国教育工作会议上指出，要研究教师首先要研究中小学教师的工资制度。自此以后，我国教师工资政策逐步走向完善，除了按照教师职务确定工资级别外，还建立了教龄津贴、课时津贴、班主任津贴、特级教师津贴，以及将中小学教师工资提高10％等体现教师职业性质和劳动特点的津贴制度。1994年，根据《教师法》的规定，制定和实施了新的教师晋级增薪制度。《教师法》中还规定了“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平，并逐步提高”的参照标准，使教师工资提高有了法律依据。
2.不断提高教师工资水平
1976年10月以后，党和政府根据发展生产同改善人民生活相结合的方针，在1977～1981年中四次调整了教职工的工资，并采取其他措施，提高了教职工的生活待遇。为了进一步解决中小学教职工工资待遇偏低的问题，1981年10月7日，国务院《关于1981年调整部分职工工资的通知》中，批发了教育部《关于调整中小学教职工工资的办法》，规定从1981年10月起，进一步调整中等和初等学校、幼儿园等教育事业教职工的工资待遇。1985年，按照国家统一部署，教育系统实施工资制度改革，实行以职务等级工资为主要内容的结构工资制，较大幅度地提高了中小学教职工的工资水平。从1987年10月起，中小学教师的工资标准提高10％。
3.不断健全教师津贴制度
1985年6月4日，中共中央、国务院下达的《国家机关和事业单位工作人员工资制度改革方案》中提出：“为了鼓励中、小学校和中等专业学校、技工学校的教师、幼儿教师和护士长期从事本职业，除按规定发给工龄津贴外，另外分别加发教龄津贴和护士工龄津贴。”同时对教龄津贴的发放标准及其计算方法作了原则规定。国务院工资制度改革小组、劳动人事部于1985年8月30日批转国家教委制定的《关于教师教龄津贴的若干规定》，提出实行教龄津贴制度，而且还对教龄津贴执行范围、教龄的计算办法等作了具体规定。总体看，教师津贴制度不断走向健全，越来越体现出教师职业的特征。
二、转型时期我国教师工资政策的反思
1.教师工资水平较低
依据按劳分配的原则，教师劳动的报酬也应超过其他大多数专业人员，更不用说非专业人员[1］。教师职业对于教育事业的发展具有重要意义，国家关于教师待遇尤其是教师工资方面的规定应该体现教师职业的价值，要保证教师的工资具有较高水平。“教师的经济地位是其社会地位的基础和标志，而影响教师经济地位和社会地位的诸因素中，工资待遇是主导因素。它在很大程度上体现社会对教师职业的重视程度，推行现代化政策的国家必须采取强有力的措施，以法律的形式保证教师的平均工资水平动态地高于其他部门的同等学历者的平均工资水平，这是当今世界各国提高教师社会地位所采取的主要措施。”[2]但在我国，长期以来情况却刚好相反。
从上世纪80年代初开始，我国不断增加教师工资收入，但同其他行业相比，教师工资水平依然不高，尤其是我国中小学教师工资与待遇，长期处于职业群的底层，其劳动价值与报酬形成了强烈的反差。“根据国家统计局统计分析：1978年教育文化系统职工的平均工资在国民经济十二大行业中居倒数第一，以后各年度始终在倒数第一和第三之间徘徊。”[3]教师工资水平不高，直到上世纪90年代也没怎么改变，据国家统计局资料，1995年教师平均工资5435元，在16个行业中仍列第13位，比第1位的电力业少2408元，比各行业平均数少65元。
我国教师收入水平不仅在国内低下，进行国际间比较仍然如此，甚至情况更差。“根据一般统计规律，人均国民生产总值低的国家，教师收入指数(教师平均收入同人均国民生产总值的比值)较高。有人做过这样的分析，人均国民生产总值在2000美元以下的国家，教师收入指数都在2.5以上；人均国民生产总值在1000美元以下的国家，教师收入指数在4.88以上；人均国民生产总值300美元左右的国家，教师收入指数国际平均值在7以上。印度教师收入指数在3.5以上，1976年达4.35。而我国教师收入指数1982年只有1.68，以后各年度又逐渐降低，到1988年只有1.41。即使将房补、粮贴等‘暗补’的因素按现有平均工资的30％考虑进去，我国教师收入指数也只有1.8，与国际上同等情况的国家相距仍甚远。”[3]
2.教师工资制度不科学
(1)教师工资制度没有实行单列。我国没有实行单独的教师工资制度，往往是以行政机关工作人员工资制度作为依据，比照国家行政机关制定的，因而缺乏可以体现教育特点和教师职业性质的评价体系和参照系。我们都知道，公务员工资主要是根据行政职务来确定工资等级，而教师应该主要根据其所具有的专业技术职务确定工资等级，专业技术职务与行政职务性质不同，因而可比性显然很差。
1985年教师工资制度改革，由于没有与国家工作人员工资制度“脱钩”，过于强调工资制度的统一性，因而教师的工资形式、工资水平都要求按照国家机关工作人员工资制度模式来加以制定，没有充分考虑教育的特点，不能正确反映教师劳动的价值。
(2)缺乏有效的教师工资激励机制。长期以来，我国教师工资水平低下，脑体力劳动者工资差距不合理甚至倒挂，不能有效吸引优秀人才从教；教师队伍内部教师职务之间工资差距不合理，具有较强的平均主义色彩。例如1985年的教师工资制度改革，大学助教和教授的工资差级由1∶4.1缩小为1∶2.1；中学三级教师与特级教师的工资差距由1∶3缩小为1∶1.8。从中可看出，我国教师不同职务的工资差距缩小到了不恰当的程度，具有明显的分配上的平均主义倾向。低水平的工资，加上平均主义的弊端，使得按劳分配的原则难以贯彻，工资的激励机制和调节利益关系的杠杆作用在很大程度上已经消失。
在影响教师工资水平的众多因素中，我国长期以来注重资历，随着资历增长而定期增加的资历工资在总工资中所占比重较大，这对激励教师努力工作具有消极作用。
建国后到实行公务员制度以前，我国实行的是国家机关、事业和企业大一统的工资制度，原则上分为行政级、技术级和工人级，但没有区别单位、部门、行业特点，也没有机关、事业和企业之分，教师工资制度参照政府机关工作人员的工资制度执行，平均主义色彩较浓厚。1985年工资制度改革，机关事业单位与国有企业的工资分配制度才开始逐步分开。
(3)缺乏正常的教师工资增长机制。长期以来，我国教师工资制度没有正常的升级增薪制度，每次工资调整，往往是由国家发文件，统一下达工资升级计划和指标，由各教育单位评定晋升工资，其间隔时间、增薪范围和工资增加标准等都不确定，主观随意性太大。
(4)教师工资管理体制缺乏科学性。《<义务教育法>实施细则》第三条规定：“实施义务教育，在国务院领导下，地方各级人民政府负责，按省、县、乡分级管理。”虽然法律提出“分级办学、分级管理”的模式，但对中小学教师工资如何管理，谁来支付，却没有作出相应的具体规定。《教师法》也没有明确规定中小学教师的工资由哪一级政府负责，不能有效保障教师工资到位。在农村，大面积拖欠义务教育阶段的教师工资，与我国在政策尤其是法律上没有作出相应的规定直接相关(2001年国家出台中小学教师工资由县一级财政发放的政策，这是教师工资管理体制的一种改革，具有重要意义，对解决教师工资拖欠问题有帮助)。解决上述问题，需要国家在教师工资管理体制上作出制度创新。
三、对新时期教师工资政策建构的思考
1.逐步提高教师工资水平
国际上教师待遇政策的一个重要发展趋势就是逐步提高教师工资水平。联合国教科文组织在《关于教师地位的建议》(1966年10月的文件)中提出：“在影响教师地位的诸要素中，应格外重视工资，确定教师的工资要考虑到以下两点：A.应反映教育对社会的重要性，从而反映出教师的重要性以及教师从就任教职之日起便肩负起来的一切责任。B.应比支付给需要类似的或同等资格的其他职业的工资更为有利。”因此，教师收入应该在社会各阶层中居于中上等水平，其平均工资收入水平要高于企业职工水平。为了保持教师工资在社会上的地位，教师工资制度具有随着其他行业工资收入水平的变化、物价上涨等方面的变化而调整的有关规定。
1986年12月，第40届国际教育会议指出，一些国家教育质量低，是由于教师工资低。“为了使教师职业具有吸引力，必须大幅度提高教师工资”。这表明，国际社会在这一问题上达成了全球性共识。从实践来看，推崇教师地位、提高教师经济福利待遇，正在形成一种意义深远的国际性潮流，在逐步提高教师的经济待遇的过程中，其基本做法就是逐步提高教师的工资标准和给予各种津贴。从理论上讲，教师劳动总体上讲是属于复杂的脑力劳动，应该给予相应的物质报酬，国家应该给予教师优厚的待遇。因此，我国也应该制定逐步提高教师工资水平的政策。
2.建立科学的教师工资制度
(1)实行教师工资制度单列。我国教师工资制度的改革，首先需要同国家机关工作人员工资制度“脱钩”，建立教师工资单独系列，使之适合教育特点，能正确反映教师劳动的价值。将教师从现行国家机关行政职务系列中分离出来，还原为独立的系列；把教师从过去浑浊不清的“干部”概念中分离出来，废除“官本位”，建立教师本位制。
(2)分类制定教师工资制度。由于中小学和高校层次不同，对教师的要求不同，中小学要求相对“稳定”，高校要求“竞争”，因此中小学和高校教师的工资制度应有所不同。中小学教师工资制度，应该与国家公务员制度相衔接，工资主要由基本工资、课时工资、津贴等组成。其中，基本工资的设计可以考虑小等级、多级差、年年升，少数特别优秀的人可以跳级。我国中小学公办教师的工资全部由国家负担，按照现行的统计标准，是指在一定时期内付给教师个人的全部劳动报酬总和，各级政府规定的应付给教师的各种劳动报酬都属于这一范畴。
大学与中小学有所不同，强调教师来源的多元化、鼓励教师之间的竞争以及教师在学校间的流动。不开放，不流动，知识就不能融汇；不竞争，学术就无从进步。因此，在某种意义上说，大学教师具有自由职业者的特点。这些都决定了高校教师工资制度应该和中小学区别开来。高校教师工资制度应该同教师的职务聘任制度配套，实行以职务工资为主，加课时工资。
(3)建立良好的工资激励机制。总体上看，教师工资激励机制的设计应体现三点：使教师个人劳动价值得到较正确的反映；贯彻按劳分配、多劳多得原则；要有利于调动教师的积极性。除此之外，还要注意如下两个方面。
教师工资制度的确定要考虑到“外部公平”和“内部公平”问题。所谓外部公平，是指教师行业的工资水平同社会其他职业的工资水平具有可比性。如果从教人员对社会的贡献和其他职业大致相同，但获取的报酬却很低，那么教师工资制度就存在问题，容易使教师产生报酬的外部不公平感；内部公平，指从教人员感到其所获报酬同身边同事相比，与他们在工作中所处的贡献序列相比是比较合适的。教师有内部不公平感，其工作积极性必将受到打击。
教师工资的设计要处理好影响教师工资水平的包括学历、教龄、职务、工作量等在内的多因素之间的关系。教师工资的决定因素应该从过去的资历转向强调教师的能力和做出的贡献，使体现教师能力及其做出的贡献的职务工资、课时工资等部分在总工资中占有充分的比重，以此激发教师。
(4)建立正常的工资增长制度。建立正常的教师工资增长制度具有重要意义，是教师待遇改善和提高的保障，也符合教师的职业特点。1970年4月，联合国教科文组织给各国教育部长的建议书中提出：“薪金等级表从最低渐增到最高额不应超过10～15年”。“工资定期增加，以每年增加一次为好。”各国的通常做法是教师工资增长制度是每隔1～2年增长一次。一般来讲，正常的教师工资增长制度，即晋级增薪制度主要包含四个方面的内容：①定期升级，各级各类学校教师在考核基础上实行定期升级增资制度，凡正常履行工作职责、连续两年考核合格的人员，每两年晋升一个工资档次，其中考核优秀的人员可以提前或越级晋升；②晋升职务增加工资；③定期调整职务工资标准；④相应增加津贴总量。我国制定教师工资政策时应该注意包含这几方面内容，并加以细化。
(5)设计科学的工资管理体制。在设计教师工资管理体制时，应该明确教师工资分配的主体只能是国家。由于我国大、中、小学校是全额预算拨款的事业单位，因此，教师工资应当主要依靠国家财政，不能将希望寄托在学校自身的创收上。