教育非均衡成因的新视角——公共选择分析，本文主要内容关键词为：成因论文,新视角论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：G40-054 文献标识码：A 文章编号：1007-905X(2003)01-0012-03
目前，教育均衡已成为我国教育事业发展的现实路径追求。然而非均衡的教育现实困扰着我们，阻碍了教育公平的基本路径选择。本文试图运用公共选择的有关理论分析教育的非均衡的成因，希望为分析这一问题能起到一些启示作用。
一、“经济人”范式：个人化行为决策诱致的教育非均衡
（一）“经济人”范式是政治市场上追求个人利益最大化的个人行为模型
“经济人”范式是公共选择理论建立的一个统一的有关经济和政治这两个市场的个人行为模型。公共选择认为，人类社会由两个市场组成，一个是经济市场，另一个是政治市场。在经济市场上，人们通过货币选票来选择能给他带来最大满足的私人物品。在政治市场上，人们通过民主选票选择能给其带来最大利益的政治家、政策法案和法律制度。经济市场上存在供求双方力量的相互作用，政治市场上也同样存在供求双方力量的相互作用。政治也是一种个人相互交易的市场，这里的个人是具有利己心的、追求自身利益最大化的人，也就是亚当·斯密所说的经济人或交易者。他们从自己的偏好和效用函数出发，从交易活动中寻求和创造使自己获利的机会。这种“经济人”(Homo Economicus)范式扩大到个人在面临“非商品”选择时所采取的行为和态度，也就是追求个人利益最大化，也是以成本—收益分析为根据的。贯彻这一模型的原则是：人就是人，人并不会因为有一个总经理职位，或拥有一个部长头衔，其“人性”就有一点点改变。当然，人与人之间是不同等的，他们的偏好、能力和环境条件都不相同，因而他们有着不同的愿望、知识和对事物的理解。这样一来，成本、收益以及选择都具有主观性质，不同的个人对于任何一种活动的价值和成本都有着不同的评价。
（二）“经济人”范式下个人化决策引致教育非均衡
公共选择理论中的“经济人”范式是一个简化的个人范式，这种“经济人”范式反映了人的基本行为特征，是对社会中所有个体行为特征的统计描述。这一范式运用在教育领域，对分析教育非均衡形成或教育均衡的缺失提供了依据。国家公共政策普遍存在的优先满足甚至只反映城市人的利益，至今仍作为一种思维定势阻碍着人们更全面地关注社会，因而长期以来人们无视城乡、发达地区与落后地区的儿童在教育环境、教育资源上的巨大差别。城市学生的学力是国家制定全国统一大纲、统一教材的主要依据，即使是近年最新的中小学教学改革试点也大多设在城市，教材的最终定案仍是以城市学生学力为依据的，广大农民因在决策中属于弱势群体，所以他们对教育决策的要求并未得到反映。其后果无疑导致了城市与农村、边远地区教育的严重失衡局面。从普通初中在校生人数看，占全国70.08%的农村人口所拥有的普通初中在校生数仅占全国的57.84%。而占全国29.92%的城镇人口拥有普通初中在校生数却占全国的42.16%之多，呈现出严重的城乡教育不均衡局面。
二、官员经济：导致教育非均衡的机构动因
（一）官员经济
公共选择理论认为：政治家和官员是物品的供给者。根据尼斯卡兰(William A.Jr Niskanen)模型，这里所说的“官员”(bureaucracy)可以定义为一组司、局，即负责提供政府服务的各个部门。不是指某个具体的政府官员，而是指“官员机构”，是一个被人格化了的机构。官员是一个非营利性的组织或机构[1]，官员追求的目标是在他的任期内获得最大化预算。一个官员可能追求下列目标：“薪金、职务津贴、公共声誉、权力、任免权、机构的产出、容易改变事物、容易管理机构。”[1]关于官员和政府之间的关系，在尼斯卡兰模型中，被看做是一种双边垄断。官员只把他的服务“卖给”政府，而政府只从官员那里“购买服务”。不过，在这个市场上，发生的是用某种产出来交换预算。官员每年从财政部门或预算部门获得一次性拨款，同时允许提供一定量的总产出来交换预算。与经济市场上的交换不同，政治家与官员之间的交换不是按照产出的单位价格来进行的，而是根据政治家的边际评价和官僚的边际收益相一致的原则来进行。这就可能出现两种情况：第一种情况是官员为获得上级领导的满意而采取各种权宜之计，以获取最大化预算和最大化收益，从而实现其各种追求目标；与此相联系，第二种情况是政府作为一个由人组成的群体所必须面对的“理性无知”和“信息悖论”问题。换句话说，在不确定的环境中，政府也只能了解和获得某些特定的信息，而对另外一切信息处于无知的状态。如果要获得所有全部的信息，必须支付极其高昂的成本。斯蒂格勒认为，很难有人付得起从一无所知到无所不知这一过程的信息的成本。所以，政府全知的条件并不存在，因而政府的理性是有限理性。
（二）官员经济诱使教育资源配置非均衡
官员经济情境下的教育资源配置事实上是失衡的。因为不同地方官员对教育资源的配置首先是强调教育的直接功利价值。对落后地区而言，由于希望迅速改变工业、科技的落后局面，因基础教育周期长、见效慢，所以将教育的重心移至高等教育。对发达地区而言，因希望保持经济发展的领先势头，而将教育资源大量地配置在能为之带来更高的政治评价和社会声望，进而带来更多财政拨款的教育项目——基础教育之外的其他人力资源培养和教育培训上。不同地区官员经济的存在，使得在教育资源配置时，出现了不是从国家整体利益出发，而是从各自地区的利益需要出发。加上国家教育资源的匮乏，财力的不足，中央财政无力对基础教育处于薄弱状态的地区实施足够的转移支付，致使官员经济下的短视化决策成为导致教育非均衡发展的又一缘由。
三、利益集团：教育非均衡形成的组织原因
（一）利益集团
利益集团(interest group)又称压力集团(pressage group)，通常被定义为“那些有某种共同的目标并试图对公共政策施加影响的个人的有组织的实体”[2]。由于集团利益（或组织）的存在是为了增进其成员的利益，有共同利益的个人或企业组成的集团通常总是有进一步增进这种共同利益的倾向，个人可以通过代表其利益的集团来实现增进他的个人利益的愿望。因而这种有共同利益的个人组成的集团谋求的集团的共同利益的阐述，实际上是“个人行动的目的是追求他自身利益最大化”命题的推广[3]。在这种理论看来，集团或组织的存在是为了谋求个人不能通过他的纯粹个人行动来增进的那一部分利益。
由于社会的、历史的、政治的、经济的多种原因，教育实践也面临着各种利益集团。如果从所拥有的经济收入——潜在的教育资源来划分，有高收入和低收入利益集团。以1997年为例，我国城乡居民家庭人均收入最高的20%人中占全部收入的51.4%，收入最低的20%人仅占全部收入的4.06%。高收入阶层占有总收入的比例约是低收入阶层的12.7倍。不同收入集团对教育的收费、教育的条件要求自然不相同。1997年，我国农村人口占70.08%，城镇人口占29.92%，而1998年城乡中小学在校生所占比例为下表所示：
普通小学
普通初中普通高中
农村
城镇
农村
城镇
农村
城镇
67.65% 32.35% 42.16% 57.84% 13.97% 86.03%
从人口普查和1998年我国城乡在校生比例来看，农村是居全国人口的多数集团，但只拥有极少的教育资源，而城镇人口不足全国总人口的30%，却占据着全国40%到80%的教育资源。而且，教育层次越高，城镇人口占据的教育资源越多。若从区域利益划分，东、中、西部地区集团所拥有的教育资源也是不同的。据上海市教育科学研究院智力所的研究发现，根据我国义务教育的差异度，全国可分为五类地区，其中最发达的A类地区为京、沪、津；B类地区为辽宁、江苏、浙江、广东；最差的E类地区包括宁、甘、滇、黔、青、藏。A、B、E类地区人均GDP（1994年）之比为5.6∶2.9∶1.0，当年教育经费之比为3.0∶2.0∶1.0,1998年学生人均教育经费之比则为2.8∶1.5∶1.0，区域间占有教育资源差异呈加大趋势。另外，还存在体力劳动和脑力劳动集团、工农军知识分子利益集团，以及领导与平民利益集团等。不同的利益集团在其规模、资源、权力的政治倾向等方面存在明显的差别。
（二）利益集团的规模与组织结构差异形成了教育非均衡
关于利益集团的规模、组织结构与其行动的效果，美国马里兰大学的经济学教授奥尔森在他所著的《集团行动的逻辑》一书中指出，由于集团或组织向其全体成员提供的是不可分的、普遍的利益，这种利益是一种具有非排他性的公共物品或集体物品。这种集团利益的共有性意味着，任何单个成员为这种共同利益做出的贡献或牺牲，收益必然由集团中的所有成员所分享。因而就集团行动的效果——提供的公共物品的数量接近最优水平或增进集团利益来说，小集团比大集团更有效。
对于小集团来说，每个成员不难发现他从集体物品获得的个人收益会超过他为这种物品所付出的全部成本，即使要承担公共物品所付出的全部成本，他们得到的利益也比不提供物品时要多。所以，在一个小集团中，由于成员人数很少，每个成员都可以得到总收益的相当大的一部分。在这种场合，集体物品可以通过集团成员自发、自利的行为来提供。
而对于大集团来说，集团越大，就越不可能去增进它的共同利益。因为：第一，集团越大，增进集团利益的个人在集团总收益中占有的利益份额就越小，增进集团利益的行为所获得的报酬就越少，即使集团能够获得一定量的集体物品，其数量也会大大低于其最优水平；第二，集团越大，任何一个成员在集团总收益中占有的利益份额就越小，他们从集体物品获得的收益就不足以补偿他们为集体物品所付出的成本；第三，集团成员的数量越大，组织成本就越高，因而为获得集体物品所需要跨越的障碍就越大[4]。
在教育实践中，农村教育群体、城镇的非重点教育群体、体力劳动者群体、中西部较落后教育群体等较大规模的利益集团，由于其组织的松散性，增进集团利益所需的组织成本很大，因而就出现了“人多力量不大”的教育悖论。而处于少数教育集团——占有社会多数财富的人组成的利益集团对公共政策的选择则有较大的影响力，因为他们相对于众多的公民或多数人利益群体来说具有“组织优势”和“信息优势”。“组织优势”体现在小集团能够以很低的组织成本去追求他们的共同利益，从而在影响政府决策时轻易地战胜人数众多的分散公民。“信息优势”体现在利益集团往往是惟一的官员偏好信息的提供者。于是，由不同规模和组织的教育利益集团所影响的教育实践就成为教育非均衡发展的现实。
（三）利益集团的寻租竞争与教育非均衡的形成
所谓寻租竞争是指一个分利集团或利益集团寻求国家权力的支持而获得租金时，会损害其他利益集团的利益，因此其他利益集团为了保护自己的利益也会寻求国家权力的支持来阻止前一个集团的寻租行为。寻租竞争的结果取决于寻租竞争中利益相冲突集团的力量的对比，力量强的往往是赢家。集团寻租竞争的过程即是压力集团对政治影响的竞争过程以及导致的收入再分配过程。对此过程的描述，贝克尔提出的政治影响函数和生产函数对此作了具体的阐释。
贝克尔指出，由于压力集团会对立法等施加影响，而一项立法的实施，总是会使一部分人得利，另一部分人受损，这就等于给了前一部分人一种间接补贴，而对后一部分人征收了间接税。贝克尔假定集团之间的竞争是一种古诺—纳什式的零和博弈，即一个集团的压力增加不影响其他集团的政治支出，每个集团的目标是使它的成员的收入最大化。为了实现这个目标，每个集团都通过向立法者施加压力来提高其政治影响。于是，就存在一种政治影响函数：
式中，S和T分别为上述的补贴和税收，P[,s]和P[,t]分别为获得补贴的集团和承担税收的集团所施加的政治压力的数量，n[,s]和n[,t]分别为这两类集团的人数。如果两个集团的利益是相互冲突的，那么每个集团都将通过向立法者游说来施加政治压力，最终通过的立法、政策往往有利于施加有效影响的集团。
一个集团施加政治压力的生产函数(P[,i])，是贝克尔提出的决定每个集团施加压力的大小的函数，这种生产函数中的自变量是集团成员的人数(n[,i])和总的政治支出水平(m[,i])，这种政治支出是指每一个集团所花费的竞选捐款、游说以及时间和货币方面的支出。这种生产函数可以写作：
P[,i]=P[,i](m[,i],n[,i]),i=S,T
式中，m[,i]=a[,i]n[,i],a[,i]为每人对政治支出贡献的数量。根据这种生产函数，贝克尔认为，集团生产压力的效率是由集团规模和控制集团内部成员的“逃票乘车”的成本这两方面因素决定的[5]。如果一个集团能更有效地控制其成员的“逃票乘车”行为，就会提高其压力和政治影响力，因而会提高成员所获得的补贴或降低成员所负担的税收。在教育实践中，不同的教育利益集团在寻租竞争中所施加的政治影响函数和生产函数是不同的。对于人口众多的农村教育利益集团和地域广大的中西部教育利益集团来说，在集团施加政治压力的生产函数中，一方面由于农村教育利益集团拥有众多的人数，另一方面由于农村教育利益集团处于经济和政治力量体系中的弱势地位，每个人对政治支出贡献的数量是很少的。其利益集团花费在竞选捐款、游说及时间和货币方面的支出自然也是极有限的，因而其总的政治支出水平是很低的。加上农村教育集团控制内部成员的成本高效率低，因而对政府施加的压力小，其政治影响小，因此其承担税收多享受的补贴少就成为必然。相反，处于人口少数的城镇教育集团承担税收的人数少而享受的补贴多，对政府施加的压力大，对政治的影响强。城镇教育群体集团的政治影响大就会相应地使农村的教育利益集团影响变小。因此，总的来说，农村教育利益群体难以在寻租竞争中处于有利地位。而城镇利益群体则拥有许多有利优势，如“财力优势”，该利益集团可以利用手中的财力制造出宣传效应，使舆论和官员倾向于按利益集团的偏好来决策，从而致使教育发展不均衡。