中国工业政策的变化与选择，本文主要内容关键词为：中国论文,化与论文,政策论文,工业论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
一、我国工业发展的三个阶段及两类工业政策
新中国工业的发展，笔者认为大体经过了以下三个阶段：
第一阶段，是建国以来到1978年实行改革开放政策的近30年间。在这个阶段中，国家处于集中控制的计划经济体制下，长时期采取了优先发展钢铁、煤炭、电力、机械等重工业的工业发展政策，改变了旧中国重工业极端落后的状况，同时也为此后的工业发展奠定了一定的基础。但是，片面强调重工业而排斥轻工业的发展，在重工业中又把发展钢铁等原材料产业及能源产业放在中心地位，这样的工业增长模式也带来了一系列严重后果。首先，排斥以生产消费资料为主的轻工业的发展，因而大大削弱了消费对提高生产效率、技术进步的促进作用。这样说，是因为在集中控制的计划体制下，与生产、流通都完全受到严格控制的生产资料相比，以个人作为销售对象的消费资料更有可能带有商品的属性而引发竞争机制。个人的购买行为必然追求最大经济效果，这一客观因素的存在，会在一定程度上对消费品生产者形成提高产品质量和性能、降低成本的压力。然而，实行排斥消费品工业的发展的政策，把消费品的供给能力压低到最小规模而形成所谓“卖方市场”，就从根本上排除了产生竞争的可能，需求方面对提高生产性的促进作用得不到发挥。其次，重工业内部以原材料、能源工业的发展为中心，机械等重加工业为这些产业服务的结构特征，决定了生产循环只在重工业内部有限的几个部门中进行，缺乏更为广泛的产业之间的横向关联，产业内部的产品种类少，生产体制缺乏弹性，对需求的变化无力作出反应。再次，钢铁、能源等产业的发展需要巨额投资，而这些产业的建设周期长，投资的回收也必然迟缓。因此，片面发展这些产业的结果是造成资金占用数额巨大，投资的经济效益低下，工业提供自身发展的积累能力不足，资金长时期紧张，因而国民经济的运行经常出现过大的波动。最后，长期排斥消费品工业的发展，造成消费品极其匮乏，国民的生活质量长期得不到提高，对劳动者的生产积极性产生了很大影响。
由于以上种种原因，加上僵化的经济体制的影响，中国工业经过近30年的发展，虽然取得了很大成绩，但是也出现了投入大、产出少，技术进步缓慢，工业内部积累能力低，经济效益差等严重问题。到改革前夕，这样的工业发展模式实际上已经很难维持。在实行改革开放的政策背景下，经过理论上的准备之后，消费品工业得到重视，中国工业发展进入第二个阶段。
第二阶段，是1978年至1988年的大约10年左右的时间。这一阶段最明显的标志是消费品工业取代重工业而成为工业高速发展的主要动力。这一阶段又可以划分为以“传统”的消费品产业为主和以家用电器为代表的“新型”耐用消费品产业为主的两个发展时期。
在认识到消费品工业的发展对于积累资金、安排就业、提高工资水平以及促进出口所能够发挥的作用以后，消费品工业的发展首先是从扩大当时已有产业的规模开始的。大约在1978年至1984年这一期间内，纺织品、服装、食品、制鞋、自行车、手表、缝纫机等“传统”的消费品产业实现了高速增长。与此同时“乡镇工业”得到迅速发展，成为传统消费品产业增长的重要组成部分。随着工资收入水平的提高、购买力的增长，自80年代初期开始进入家庭消费的电视机、电冰箱、洗衣机等家用电器，到80年代中期需求量迅速扩大。在需求拉动下，家用电器产业大约在1984年至1988年期间成为增长最快的产业。由于家电产业对其他产业的关联作用强，并且从产品到技术对中国来说都是全新的产业，因此家电产业规模的迅速扩大，不仅支持了工业增长速度，并且对促进中国工业结构变化的作用十分显著。
消费品工业自1978年以来经过10年左右的高速增长，到1988年增长势头开始减缓。这是因为，对于“传统”消费品产业来说，经过10年左右的发展，供给能力已经超过了国内市场容量，市场竞争空前激化，需求方面追求质量的倾向已十分明显，在低档产品大量出口的同时，高档产品的进口持续增长，单纯外延式地扩大生产规模越来越困难。对于家用电器等“新型”耐用消费品产业来说，虽然也经过7、8年的发展，但是市场开拓能力仍十分低下，限制了自身的发展。因为中国的家电产业是通过大规模引进组装生产线、进口零部件进行组装而发展起来的。由于多种原因，产品的设计技术、重要零部件的制造技术以及工业装备的生产技术迟迟没有形成国产化，以降低成本和提高性能为目的的新产品开发能力也始终没有形成。因而，当引进的家电产品在满足了特定的消费者阶层（例如城市的工薪阶层）的需求以后，无法满足其他阶层的多样性的消费需求（例如农民和城市高收入阶层的需求），到80年代末，由于市场开拓能力的不足，家电产业的生产开始缩减。
总之，消费品工业经过10年的发展，供给结构不适应需求结构变化的矛盾越来越突出，成为消费品产业继续增长的极大制约。这时要维持工业增长速度，客观上需要有新的需求在供给能力可以适应的条件下对工业形成新一轮的拉动力，带动工业继续增长。在消费需求不能起到这种作用的情况下，只能靠投资需求。而投资又受到投资能力的限制。从当时投资品的生产能力来看，投资只能投向原材料、能源、建筑等产业。这样，中国工业在80年代末进入第三个发展阶段。
第三阶段，是1989年前后到目前的工业发展阶段。在这一阶段中，工业增长又复归到重工业起主要带动作用的方式。原材料、能源以及与这些产业相关的产业作为供给一方，带动着中国工业的继续增长。需求方面主要是港口、机场、铁路、公路、通信线路，以及遍及全国各地的开发区和城市的基础设施建设。
工业增长内容的复归有力地说明，虽然经过改革开放以来十几年的工业高速增长，中国工业的基础，也就是中国产业最具有扩张能力和条件的产业仍然是以钢铁为中心的原材料工业。与现代产业技术（如微电子）相关联的产业还远远没有建立相应的基础，因而不能承担起带动中国工业持续增长的角色。从这个意义上说，中国产业结构的高度化还需经过一个较长的发展过程。由于结构高度化的迟缓，最终将影响着生产率和收入水平的提高以及国内市场的扩大，从而制约着新技术产业的发育、成长。
在中国工业发展的各个阶段及其转换过程中，国家的宏观经济政策、工业政策无疑起到了重要的导向作用。从这些政策的目标、内容及实施过程来看，大体可以分为两类：一类是以促进新型产业发展为目标的政策，通过促进导入国内尚不存在的新产业，引进新兴技术；通过对新技术的消化吸收，掌握和开发技术，使工业在新的技术水平上获得增长。这一政策最本质的意义在于促进了熊庇特所说的创新过程，新兴产业的发展使工业实现高速增长。另一类政策则着眼于维持现有各个不同产业之间的均衡，其出发点是寻求各产业间数量比例关系的平衡，扩张所谓“瓶颈”部门，以克服产业结构不均衡给经济整体运行所带来的困难，或者为维持一定的开工率而增加投资等等。在实施这类政策过程中，对某些特定产业的支持主要是通过在现有制造能力和技术水平的基础上扩大其生产规模的方式，因而这一政策的本质意义在于适应性和均衡性。
对于创新性工业政策，具有典型性的是1952—1957年我国“一五”期间的重工业发展政策和1984—1988年以家用电器为代表的新型耐用消费品产业发展政策。1952—1957年间工业政策的中心内容在于：通过大规模技术引进并且吸收和掌握这些技术，建立起许多在中国重工业领域尚不存在的新型骨干产业，从而改变中国以往重工业极端落后的状况，为中国今后重工业的发展奠定基础。事实证明，这些新建立的产业成为中国向工业化迈进的起始点。从80年代中期开始，在国家放松进口控制的政策鼓励下，引进了上千条各种家用电器的组装生产线。当时国家工业政策的目标是，要通过引进技术，尽快建立起家电等新型耐用消费品产业，通过吸收国内迅速提高的个人收入，来稳定市场和货币，并缓解进口这些家电产品的压力。但这一政策的实际意义更为重大。在此之前的20多年中，中国工业在与外界隔绝的环境中仅靠扩大生产规模和数量增加来维持增长速度，技术上与国际先进水平的差距越来越大，所需要的资源投入量越来越多，经济效益极为低下。引进包括微电子等现代化技术的家电等产业，可以成为吸收、扩散这些新技术，建立起新兴技术产业的契机，为改造技术上已十分落后的现有各工业产业创造条件。同时，也可以进一步改变机械、电子等产业只为重工业服务的状况。因此，这一阶段工业政策的创新性质是十分明显的。
对于适应性、均衡性工业政策，80年代初期优先发展“传统”消费品工业和80年代末直至目前的优先发展能源、原材料等基础产业的政策，可以说具有典型性。80年代初期优先发展传统消费品产业是对过去片面发展重工业的政策的修正。因为用牺牲消费品工业和农业的方式来保证重工业的发展，不但造成人民生活水平下降，而且筹集用于工业发展的资金越来越困难。80年代末开始实行的优先发展基础产业的政策是因为基础产业的增长远远落后于整个经济的增长，是经济发展的主要限制因素，80年代初和80年代末的产业政策有一个共同的特点，就是通过运用已有的技术、扩大已有的生产的规模的方式，来取得产业间发展的数量均衡，以取得均衡效益。
中国工业发展经历以上过程到目前，似乎产业结构出现了一些矛盾的现象。一方面无论是固定资产的形成，还是以产值计算的总产出额，按照中国的统计方式，能源、原材料产业都占全部工业的很大比重，尤其是固定资产总额，已占到全部工业固定资产总额的一半，这说明并没有像有人所认为的那样忽视了对能源和原材料的投资。然而，能源、原材料却经常处于供不应求的状态。另一个值得注意的现象是，加工工业尤其是机械等重加工业产品由于销售不畅而库存量大幅度上升，大量企业因此而亏损，这使许多人认为是加工工业规模过大所致，于是主张压低其在总投资中的比重。但事实的另一面是，机械类工业产品的进口额长期快速增长，机械设备产业连年出现巨额贸易逆差。那么对以上这些现象如何认识，解决这些问题采取什么途径，这是目前中国工业发展战略的一大课题。
一些学者认为，作为一个发展中国家，中国产业结构中带有以上特征是必然的。他们以中国当前人均GNP水平为依据，认为从中国经济所处的发展阶段来看，也只能发展技术密集度低的传统轻工业及原材料、能源等产业。这些观点也许不无道理，但应该指出的是，中国经济发展的轨迹与典型的发展中经济并不完全相同。例如，中国毕竟经过了一段全力以赴发展机械等设备制造工业的长期过程，并形成了规模很大的产业。代表着技术进步的设备工业在努力实现工业化的中国不应该停滞和削弱，而如果只强调基础产业这一个方面，就会使这些本来已具备一定发展基础和实力的产业（如机电产业）被大大削弱。
二、当前中国工业结构的特征
粗放的增长格局造成了结构的低度化。我国经济增长格局在80年代末发生变化，由原来的消费需求带动、消费品为主导的增长格局，转变为投资需求带动下的以基础工业和基础设施建设为主的经济增长格局。经过5、6年的运行，引起了工业部门出现以下结构性的变化：
1、初级加工部门生产比重上升，深度加工部门生产比重下降。按照中国的统计分类，在工业内部可分为消费品工业、基础工业和重加工业三个工业部门，基础工业包括煤炭、石油、电力等能源及钢铁、化工、建筑材料等产业；重加工业主要包括机械、电气、电子等产业。自1988年以来，能源、原材料等基础工业的增长速度远远超过了消费品工业和机械、电子等重加工业。1988—1993年，基础工业年均增长27.03%，而消费品工业年均增长18.23%，重加工业年平均增长23.48%，基础工业分别比消费品工业和重加工业高出8.8和3.55个百分点。与此相适应，工业内部结构向基础工业倾斜，与1988年相比，1993年基础工业比重上升了5.7个百分点，重加工业部门只上升了1.4个百分点，而消费品工业部门的比重下降了7.1个百分点，基础工业的比重达到改革以来的最高点。分行业来看，与1988年相比，1993年煤炭、石油等一次能源的产值比重上升了8.11%，电力22.97%，冶金40.45%，建材13.95%，石化35.32%；而各机电行业的比重大幅度下降，其中机械下降18.11%，电子下降4.11%。机电中比重上升的唯一行业是运输设备制造业，但目前这个行业基本是个来件组装产业，国内加工程度较低。
2、基础工业自我服务比重过大。我国基础工业部门是能源和原材料的最大用户。1987年、1990年《中国投入产出表》的计算表明，基础工业本身要维持生产所需要的物质总投入中，能源、原材料占85%左右；1990年，在各产业部门所消耗的能源、原材料总量中，基础工业本身的消耗占到45%。
3、新的产业关联走向：机电工业为基础工业服务，基础工业为建筑业服务。进入90年代，对能源、原材料的需求主要来自：（1）开发区、房地产、城市设施、港口道路建设。（2）固定资产投资中基本建设投资比重的上升。自1989年以来，包括房地产投资在内的基建投资比重逐年上升，占固定投资总额的比重由1988年的57%上升到1994年的71%。同期技改投资比重由35.5%下降到25%。在投资额一定的情况下，基建项目中是土建投资占绝大部分，一般占总投资的65%，设备购置投资只占20%，而技改项目中则是设备购置投资占大部分，一般要占到总投资的50%。基建投资比重逐年上升，造成对能源、原材料需求的扩张和对机电产品需求的相对萎缩。
增长格局向基础工业和建筑业的倾斜，使机电工业的服务对象转向能源、原材料等初级加工部门。从投入产出分析得知，与1987年相比，1990年机电工业向本部门的投入减少了0.68个百分点，而向基础工业的投入则增加了6个百分点。这说明，机电工业在无力开拓前向关联的情况下，只有通过加强后向关联求得生存，生产结构以初级产品为中心的特征进一步突出。
4、与国际市场的关联：垂直分工格局进一步深化。在国内产业以对初级加工产品需求为中心形成产业关联的同时，对高加工度产品的需求关联到国外。高档传统消费品、更新换代的耐用消费品及机电设备产品的进口近年来成倍增加。在固定资产投资中，除土建工程基本由国内承担外，设备购置的投资大部分依赖进口。90年代以来，扣除在国际分工中，零部件等中间投入品的进口额之后，投资用机电设备进口额，每年都相当于当年设备购置投资总额的65%左右。因此，形成了国内以发展与土建工程相关的高消耗、低附加值、低加工度产业为主的分工格局。另一方面，国内现有技术较密集、加工度高的产业，并没有摆脱靠进口零部件搞组装、产品更新换代靠从头引进的局面。这样我们实际主要是从事技术密集产业中劳动密集的低加工工序，由此而形成了技术密集产业内的垂直分工格局。
5、当前的增长格局所构筑的存量结构不利于结构的高度化。从固定资产的构成来看，经过80年代末以来的投资方向的变化，运、信、城建等基础设施的固定资产形成速度最快，能源、原材料等基础工业的固定资产比重最大，占工业的50%，代表技术进步的机电重加工业固定资产的比重降到改革以来最低点，仅占全部工业的20%。从固定资产的质量来看，我国各产业的固定资产新度系数有随着产业加工深度的增加而递减的倾向。1992年机电工业的固定资产新度系数低于全部工业7.51个百分点，低于能源、原材料工业近6个百分点。
6、当前增长格局引发各种矛盾，已难以为继，必须进行调整。基础工业、基础设施都应该大力发展，但不能长时间起增长的带头和主导作用。这是因为在这种增长格局下会引发通货膨胀和经济波动，会造成建设周期拖长、资金占压严重、国民经济运转缓慢、总体效益下降的后果。最近几年的投资交付使用率已降到了历史最低点，1994年只有50.7%，使上千亿的资金发挥不了效益，加大了货币超发和通货膨胀的压力。同时，这种粗放的增长格局只能依靠铺摊子来维持财政收入和经济运转，因此在这种增长格局下，扩大规模的冲动强烈而持久，难于抑制。近年来困扰我们的通货膨胀、投资规模过大等问题，只有通过调整结构来解决。
经济运行中粗放、高耗、低效等痼疾，与企业管理放松、经营不善等微观层次上的问题有一定关系。但是从宏观和结构的角度来看问题，应该说，粗放、低效的问题首先是由增长的大格局及其产业结构低度化造成的。尤其是当基础产业主要为基础设施等土建工程服务，而不是主要为机电工业服务的时候，低度化的问题就会更为突出。
三、中国今后工业政策的选择
1、对现阶段工业政策的评价
（1）现阶段工业政策的实际效果。当前中国经济增长总体态势，包括投资结构、生产结构的变化，与80年代末开始到目前的工业政策有着直接的关系。现阶段工业政策的突出特点是十分强调基础产业的投资，并且由于对这些产业的大规模投资，形成了国内的需求市场，带动经济实现了高速增长。其机理是，对能源、原材料投资所形成的巨大生产能力，从建筑业、服务业投资的大幅度增长过程中得到释放。建筑业、服务业的快速增长，又产生了对能源、原材料以及运输能力的更大需求。这样，围绕着对能源、原材料的需求与供给的相互推动，在这一群产业之间产生了内在的扩张动力，构成当前经济增长的主循环，并带动工业实现了高速增长。但是，在初级加工产业对经济增长的实际贡献日显突出的同时，有一个严峻的事实也令人们关注：就是对工业化起着决定作用的机械及电子等投资品产业的地位在下降，与经济增长的关系出现游离的趋势，并且丧失了80年代曾呈现过的发展势头。
（2）80年代产业高度化过程的教训：始终没有形成开发能力。80年代家电等新型耐用消费品产业的兴起，原来应该在更大程度上成为带动产业高度化的契机。因为这些产业从产品到所需技术装备都与现代产业技术密切相关，加工链条长，与其他技术密集型产业的关联度高。以我国的市场规模，完全可能培育起一批相关产业，从而大大提高技术密集产业对经济增长的贡献率，促进高度化结构下增长格局的形成。然而，到80年代末，仅经过6—7年发展的我国家电工业，出现了发展势头减弱的迹象。随着销售锐减、库存陡增、生产能力大量闲置，开始出现了“市场已饱和，需求寻找新的消费热点”的观点。当时，彩色电视机的普及率在城市刚刚达到50%，在农村只有3.6%，而其他几种新型耐用消费品的普及率则更低。在这种情况下出现了增长停滞，这只能说明我国的家电产业市场开拓能力还不强。
由于我国城乡间居民收入的差距，市场结构的二元特征十分突出，就更需要进行降低成本和提高产品性能的创新活动，以适应低收入农村市场和消费升级的城市市场的不同需要。然而，无论是新兴产业还是传统产业，我们在这两方面的能力都非常缺乏，因此农村市场的开发要等待农民收入的提高，城市市场的需求升级则由新一轮进口和引进来满足。
（3）缺乏配套和开发能力的原因。从根本上来说，当前追求速度的粗放型增长格局是限制开发能力形成的的最主要因素。开发和技术创新能力的形成需要技术装备产业和高度化结构的支持，而这恰恰为追求数量扩张的增长格局所排斥。另一方面，我国大部分引进的新兴产业都是从“后部”搞起来的，对于最能提高生产迂回化和结构高度化水平的零部件、工艺设备、设计技术等环节，抓得力度不够。因而不仅是传统产业，新兴产业也出现了产品十年一贯制的现象。从产业组织来看，产品开发在我国产业中尚缺乏有力的组织依托；从产品开发的条件来看，计算机辅助设计、辅助制造、柔性化、智能化、软件化的专用工艺装备等都远末普及，因此我们搞产品开发就受到技术手段的限制。由于制造技术、工艺水平的落后，新产品不能实现工业化生产，零部件生产尚未形成专业化产业。以上种种，都说明在我国搞产品开发尚缺乏产业组织和技术支撑方面的条件。
应该说，供给一方有能力对市场需求做出反应，这是保证市场运转的基本条件之一。然而我们的问题是，向市场经济转轨却又极其缺乏这一能力，这是困扰当前改革与发展的重要深层原因。所以，解决体制障碍仅仅是问题的一个方面。如果由于战略的选择使结构向着低度、粗放的方向发展，而无助于建立开发能力所依仗的支撑产业体系，那么企业无力对市场做出反应，最终将会影响企业市场化改革的进程。
2、今后中国工业政策的选择
（1）今后的重点产业。在考虑这一问题时，决策者受到两个相关因素的制约。其一是必须维持一定的增长率，即经济增长短期目标的限制；其二是为了维持增长率，能依靠哪些产业，即存量结构对决策的限制。虽然经过80年代消费品产业高速增长时期，但存量结构的中间产品部门占绝对优势的这一特征并未改变。因此，无论是从维持经济增长率的积极方面来说，还是从防止不景气造成的开工率下降的消极方面来说，中间产品及相关产业都是优先考虑的重点产业，这正是80年代末工业发展战略重点转移的原因。
如果以这样的思路来确定重点发展产业，用短期经济景气目标来代替长期工业政策，其结果会使现有结构固定化，回到改革前所谓的“供给推动型发展模式”的老路上去。在笔者看来，为了推进工业化进程，当前的存量结构必须调整，必须加大机电产业的比重。并且，钢铁等原材料产业也要加强与机电等深加工产业的关联，使经济发展获得新的生长点。虽然由于中国存在着广阔的待开发地区，并且现有的生产结构又具有高消耗的特征，因此能源、原材料的需求可能在几十年内旺盛不衰，由此仍可在较长时期内维持以中间产品为动力的经济增长。但是，这毕竟是粗放的、低效益的增长方式，目前就已经显示出难以为继的迹象。从长期看，维持这种增长方式，对资源、环境和国际收支平衡等方面的压力将是很大的。
（2）需求方面的要求。今后的十几年间，需求结构将以家电等“千元级”耐用消费品的多样化、差别化为主要特征。这里特别强调要把提高产品开发能力作为结构调整的目标，是以这样一个判断为前提的：从我国产业结构尚处低水平这一点来看，现阶段劳动生产率大幅度提高的可能性不大，由此决定的收入水平在近期对轿车、住宅等“万元级”产品来说，将不会形成连续性市场。另一方面，收入的稳定增长也会促进商品性消费市场的扩大，因此对家电等“千元级”商品的选择性将进一步提高，差别化、多样化的消费偏好将成为消费行为的主要特征。这一趋向，将使产品的开发能力和决定开发能力的技术装备水平比任何时候都更为重要。开发能力的提高意味着机电产业技术水平的提高，专业分工和加工度的深化、产品技术含量和附加价值的增加以及产业结构高度化的实现。通过结构调整如果能够实现这一点，就将大大促进增长方式从外延向内含、从粗放到集约的转换。
3.发展机械、电子等产业所必须解决的政策问题
回答这个问题应借鉴80年代发展新兴产业的经验和失误，围绕以下带总体性的课题做出选择：一是在发展机械电子产业的政策目标上，把短期内创造利润放在首位，还是把培养新的经济增长点、转换技术体系、改造原有机械产业等任务放在首位。二是引进新兴产业，是否应该在掌握了组装技术以后，尽快转入零部件、工艺设备制造技术的引进和消化，并且促进这些相关的专业化产业的成长。目前在中国发展的资金、技术密集型产业都具有产业内的垂直分工倾向，实际所发展的只是技术含量较低的工序。三是消化吸收技术是否应更有组织地进行。由于中国缺乏产业内部各企业之间的联系渠道，由规模不大的企业自己来消化吸收技术是困难的。四是如何形成具有技术创新功能的、吸收专业化小企业参加协作的企业集团。目前这种企业集团的机制尚未形成。此外，这些企业如何才能保证融资渠道的畅通，国家如何增加投资，从政策上如何确保企业形成内部积累机制，使企业能够筹集资金用于技术开发。如果把机械、电子产业的发展放在市场化的体制环境里来考虑，还应该制定出防止过度竞争和垄断的政策。