城市化进程中的战略环境评价(SEA)初探，本文主要内容关键词为：进程论文,评价论文,战略论文,环境论文,SEA论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
中图分类号：X22 文献标识码：A
1 SEA的研究和发展状况
SEA是EIA从微观到宏观的战略转移，是指对法规、政策、规划和计划的实施可能对环境带来的影响做出预测、分析和评价，并在不利影响的情况下，采取预防措施或者其它补救措施，以避免或尽可能降低由于决策失误带来的环境影响，促进社会经济环境系统的可持续发展。因此，SEA是实现环境与发展综合决策机制的一个有效的工具。
SEA目前在世界范围内仍处于探索阶段。从立法的角度讲，SEA的发展最早可以追溯到1970年1月美国生效的《国家环境政策法》(NEPA)[1]。欧盟、加拿大、新西兰等国家和中国香港地区建立了SEA制度或在EIA制度中有SEA的要求，包括世界银行在内的许多国际组织也对SEA的研究和实践给予了高度重视，SEA正逐渐为越来越多的国家所接受。中国政府明确指出对现行的重大政策和法规、重大经济和技术政策、发展规划开展EIA，全国人大于2000年7月对《环境影响评价法》进行了审议，并将要将SEA正式列入。由此，将SEA提高到历史高度，使SEA实施具有了法律保证。
2 开展城市化进程中SEA的必要性
城市发展和城市化是世界广泛关注的热点问题。改革开放以来，随着经济的快速持续发展，中国城市也得到了迅速发展，城市化水平由1978年的17.9%提高到1999年的30.9%。但目前，我国的城市化水平仍低于发展中国家的平均水平，而且滞后于我国工业化及经济发展水平，并开始制约经济、社会向现代化发展[2]。针对这一现实，加速城市化发展已成为经济、社会发展的必然。有学者预言，中国的城市化与美国的高科技发展将是深刻影响21世纪全球发展的两大课题。21世纪初期我国城市化将进入加速阶段，城市化增长速度可以达到每年增加0.8至1.0个百分点，预计到2010年，我国城市化水平将达到43%左右，2020年，达到52%左右[2]。我国的城市化既要努力实现经济社会的增长，又要面对人口众多、资源紧缺、环境脆弱等方面的巨大压力。因此，快速的城市化进程、经济增长必将与土地、水及生态环境产生冲突，日益紧缺的资源条件以及发展中产生的环境问题已成为中国社会和城市发展的制约因素，危及城市的可持续发展。因此，为从根本上解决我国城市化进程中的环境问题，应在城市化决策过程中进行SEA，即在城市化决策的各个层次前瞻性地考虑政策、规划、计划及其替代方案的环境影响，避免或尽可能降低在城市化进程中政府的市场宏观调控因决策失误而给城市发展带来不利影响。也就是在城市化进程中，通过政策、规划和计划设计方法与程序及决策方案的环境导向性，来实现环境问题的源头控制，以保证城市化进程的合理、有序、持续、健康发展。综上所述，在我国开展城市化进程中的战略环境评价是现实和必要的。
3 城市化进程中SEA的类型
在城市化进程中，用于衡量和表征城市环境现状并预测环境变化趋势的评价因素包括自然的、社会的、经济的和生态的等各种因素，所以，城市化进程中的SEA的内容也很广泛。从时间上来划分，城市化进程中的SEA可以分为城市化进程中回顾性SEA和城市化进程中预测性SEA。
3.1 城市化进程中回顾性SEA
根据记载的历史资料，对城市过去较长时期内城市化战略进行回顾性评价。其主要任务是评价在城市化进程中战略（包括城市化政策、规划和计划）实施后已经产生的环境影响。通过了解城市化发展进程中环境质量的变化过程，可以反映出城市化战略的环境价值，这对未来城市化战略的改进具有重要的参考意义，将成为检验、修正和调整预测性SEA的重要依据。
3.2 城市化进程中预测性SEA
预测性SEA是在城市化战略的制定阶段，结合战略方案的可行性分析和方案优化进行的。预测性SEA是对城市化决策各个层次的政策、规划、计划及其替代方案的环境影响进行前瞻性的预测和评价。评价结论作为战略方案可行性分析和优选的主要内容的环境依据，最终体现在战略目标确定和优化方案的设计上。预测性SEA的目的在于避免或尽可能降低在城市化进程中因决策失误而给城市发展带来的不利影响，并对因战略缺陷或失误而引发的环境影响提出相应的减缓、补救措施。
4 城市化进程中SEA的基本内容
4.1 评价对象
研究的重点是城市化进程中的经济社会发展计划和城市规划，以及以它们为基础而制定的有关计划和政策，如产业政策、土地利用规划、交通规划和环境规划。
4.2 评价目的
评价目的在于确保环境保护规划纳入城市发展和城市化的计划、决策和实施中。由于SEA是在宏观决策层次上，对政策、规划、计划及其可供选择的多种方案的环境效应进行研究，并将环境、社会和经济综合起来考虑，以识别、分析累积环境影响，最终提出城市发展的优化方案和污染治理措施，促进城市的可持续发展。
4.3 指标体系
城市是一个在自然生态系统的基础上建立起来的充分人工化的、多因素、高阶次、非线性、动态变化的生态与经济、社会的复合系统。城市化进程中的SEA是在宏观层次上，分析评价通过城市化战略引发的社会经济活动而产生的环境影响，这就决定了其评价指标体系有别于具体项目环境影响评价所采用的环境指标体系。应建立城市环境可持续发展的指标体系，即以社会经济发展、资源与能源开发、环境质量以及污染控制与防治水平作为基本评价指标体系（图1）。
4.4 评价方法
城市是人口最密集的区域，也是污染源最集中的区域，环境污染对人群影响面大，是环境极敏感的地区。因而，对城市环境质量评价要求慎重而精确。为了弄清城市环境质量的形成和变化规律，城市化进程中的SEA可引入下列评价方法：
(1)生态系统方法
利用生态的观点和方法，把城市作为一个“生态系统”，通过系统分析和研究，建立线性和非线性模式模拟城市化进程中的城市环境变化。
(2)多元分析和随机过程分析方法
对城市有关部门保留的大量历史资料加以处理，目的是探讨在城市化进程中影响我国城市环境的主要因素、以及这些因素究竟对城市环境变化起多大作用，从而为城市发展建设和环境综合整治提供充分的决策依据。
(3)以地理信息系统(GIS)为代表的空间分析技术
GIS的特点是空间数据库的管理、空间建模及空间分析。政府的政策、规划、计划以及环境背景、现状可在GIS中可视化表达，还可进行查询检索，GIS的空间分析功能及其与模型（环境预测模型或决策分析模型）技术的结合可以在不同方案的环境影响预测中发挥重要作用。
4.5 基本程序
城市化进程中SEA工作程序包括城市化进程中的政策SEA、计划SEA、规划SEA。其基本的评价过程可简述为：①确定具有代表性的城市化政策及发展战略进行SEA的必要性。②确定城市发展目标和环境目标。③确定评价对象。城市化进程中城市化政策及发展战略，包括经济政策、产业政策、城市规划、土地利用规划、交通运输规划。④制定评价方案，包括界定评价范围、确定评价力度、环境描述并建立环境评价指标体系、选择评价方法。确定评价范围，识别区域环境条件，识别评价受城市化政策及发展规划影响的环境要素和可供选择的方案。评价方法主要用来预测各种可选方案的战略环境影响，识别显著的环境影响。界定影响范围主要是通过比较政策和政府规定及相关导则的要求，界定影响范围。⑤评价实施，分为采集评价信息、评价信息的处理分析和评价结论三个步骤。包括判定规划目标是否和政策一致，评价规划的可能环境影响，比较替代方案、检验与环境指标有关的规划战略和政策，提出相应的建议并编制SEA报告书。具体工作程序见图2。
5 开展城市化进程中的SEA应注意的一些问题
进行城市化进程中的SEA应注意以下几点：①首先需对城市的性质和功能进行分析以确定评价标准；②其次是弄清城市所处的自然环境、城市规模和结构，以确定评价的目标。根据城市自然环境和社会经济的特点，城市人口、结构以及决定环境质量的主要因素，选定研究的重点，并制定切实可行的评价技术路线；③SEA应与可持续发展相结合，建立城市可持续发展评价制度。一是城市化政策法规的可持续发展适应性评价。根据可持续发展的原则和城市化的新形势、新要求，对现行有关政策法规进行适应性评价，提出相关政策法规修订与制定的依据。二是城市化的可持续发展影响评价。对城市发展规划、重大基础设施建设等进行可持续发展影响评价，为科学决策提供依据。三是城市化可持续发展监测评价。城市化进程的可持续发展状况和形势进行监测评价，定期向社会公布监测评价报告，为城市化决策和监督提供服务。
6 结论
城市化是中国现代化进程中面临的一个重要问题。21世纪初期，中国城市化发展将进入快速发展的关键时期。开展城市化进程中的SEA，在城市化决策的各个层次前瞻性地考虑政策、规划、计划及其替代方案的环境影响，是实现城市可持续发展的客观要求。目前，SEA在我国尚处在研究和发展初期，而结合改革开放沿海城市试点的国家一系列方针、政策、规划及计划的SEA还没有人涉及，国内这方面研究尚属空白。本文仅对城市化进程中的SEA的对象、目标、指标体系、评价方法和基本程序进行了初步探讨，还有待于进一步研究，这将不仅有助于我国SEA工作的开展，而且还将有助于提高城市化决策质量和实施可持续发展。
收稿日期：2001-03-18；修订日期：2001-06-04