欧盟经济一体化中区域政策的效果研究——兼论对中国参与区域经济合作的启示，本文主要内容关键词为：区域论文,经济合作论文,中国论文,欧盟论文,启示论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
2007年3月25日是《罗马条约》签署50周年纪念日。50年来，欧盟在经济一体化的道路上建立了一座座里程碑，也遇到了种种困难和坎坷，尤其是随着经济一体化的深化与扩大，高度发达的“富裕地区”与欠发达的“贫困地区”之间的差距在拉大。50年后的今天，欧盟已成为迄今为止一体化程度最高、制度建设最完备的一体化组织。欧洲经济一体化之所以能够取得如此大的成就，从某种程度上看，是因为正确处理了一体化过程中的经济发展水平差距问题。这将给我国参与区域经济合作，尤其是东亚区域经济合作带来许多启示。
一、欧盟经济一体化及其区域差距的演变
经济一体化是指一国内部、不同国家之间或不同经济体之间自下而上(企业、市场和消费驱动)或自上而下(政府等官方命令驱动)地采取各种措施实现成员间互惠互利的制度性安排，以增强区域凝聚力，达到区域内资源的最优配置。欧盟是欧洲区域性经济一体化的制度性安排，也是目前世界上最为成功的区域经济一体化的典范。
(一)欧盟的扩大与深化
1.欧盟的扩大
欧盟的扩大主要表现为成员数量的增加。1957年3月25日，签订《罗马条约》的创始国有法国、联邦德国、意大利、荷兰、比利时和卢森堡六国。到1973年该组织吸收了英国、爱尔兰和丹麦三个国家，使其成员国达到9个，1981年吸收希腊参加，10国形成了欧洲联盟的核心。1986年葡萄牙和西班牙加入欧盟，从欧洲经济一体化的外圈移到内圈。1995年1月1日，奥地利、芬兰和瑞典加入欧盟，欧洲经济一体化的内圈再次扩大。
2004年5月1日，欧洲联盟终于实现了历史上第5次、也是规模最大的、最近的内圈的扩大。中东欧8个国家，即波兰、匈牙利、捷克、斯洛伐克、爱沙尼亚、拉脱维亚、立陶宛与斯洛文尼亚，以及塞浦路斯和马耳他两个地中海国家，终于正式加入欧盟。这是欧盟首次从西欧地区向中东欧地区扩展，故被称为“东扩”。欧盟东扩标志着欧洲结束了第二次世界大战后的分裂局面。扩大后的欧盟拥有25个成员国共4.5亿人口，面积增加了23％，国内生产总值和贸易额分别占世界的30％，成为全球最大的贸易集团和进口市场。
保加利亚和罗马尼亚于2005年4月25日签署了加入欧盟的条约，两国于2007年1月1日正式加入欧盟。这是欧盟历史上第6次扩大，成员国增加到27个，欧盟边界也向东推至黑海之滨。
2.欧盟的深化
欧盟的深化主要表现为成员国主权的让渡。欧盟经济一体化从最初只涉及个别部门的欧洲煤钢共同体，到包括整个经济领域的欧洲经济共同体，以及已经扩散到非经济领域或政治领域的欧洲联盟，成员国在向一体化组织逐步让渡国家职能与主权(见图1)。
图1 欧盟的深化
1987年由各成员国批准的《单一欧洲法令》(SEA)是欧盟的第一次深化。在SEA实行之前，一国企业进入其他成员国市场时可以免税，但是由于各国对资本的控制和管理等标准不同，所以企业无法真正享受免税的待遇。单一市场的计划旨在消除各国间商品、人员、资本和服务自由流动的障碍。
第二次深化是《欧洲联盟条约》的签署。除了惯例地调整和少数关于共同外交、安全和防御政策的含糊的承诺外，《马约》声明将在1999年成立欧洲货币联盟。自2000年开始，欧洲又提出要建立欧洲应急部队的建议，并得到了大多数成员国的支持。种种迹象表明，欧洲共同体希望朝着完全的经济一体化迈进。这种一体化程度的不断加深将带来新的对外贸易歧视的扩大。
《马约》将“欧洲经济联盟”改为“欧洲联盟”，表明欧盟从单纯追求经济一体化逐步向政治一体化转变。而《阿姆斯特丹条约》的签订，又增加了欧盟在司法与内政政策方面的一体化趋势，使涉及人员自由流动的民政与司法事务由超国家机构决定。自2000年开始，欧洲又提出要建立欧洲应急部队的建议。2004年10月29日在罗马签署了《欧洲宪法条约》。
(二)欧盟经济一体化过程中区域差距的演变
从理论上说，随着区域经济一体化的发展，要素自由流动程度加深，市场范围扩大，一体化内部的收入差距应呈现收敛趋势。图2用泰尔指数描绘了欧盟历次整合中区域差距的演变，从中我们可以发现，欧盟内部存在区域差距，但是区域差距在缩小：
资料来源：根据Penn World Table 6.1提供的数据计算而得。
图2 欧盟经济一体化中的区域差距
1.从1975年到2004年(约30年)的整个期间，EU9国的泰尔指数基本在0.002附近波动。虽然在一些年份中区域差距扩大，一些年份中区域差距又缩小，但总体来看，EU9国区域差距的长期趋势呈现稳态。因此从区域差距的角度看，EU9国从1975年整合以来已达到一个长期均衡状态。
2.1981年希腊加入欧盟，由于希腊的人均GDP低于EU9国的平均水平，因此希腊的加入导致EU10国的区域差距扩大将近一倍，泰尔指数从0.002扩大到0.004，然而EU10国的区域差距在近20年中基本保持不变，长期趋势稳定。
3.1986年又有西班牙和葡萄牙两个新成员加入欧盟，它们的加入使得欧盟的区域差距发生了剧变：泰尔指数从0.004急剧上升到0.01，涨了两倍还多。但从目前来看，EU12国的区域差距一直呈现收敛趋势，已降到0.005附近。
4.1995年奥地利、芬兰和瑞典三国加入欧盟，由于这三个国家人均GDP水平较高，所以它们对欧盟总体区域差距的影响是中性的。与EU12国相比，EU15国的总体差距无论从数值还是趋势上，都与前者有很大的相似性，呈现不断收敛的态势。
5.2004年5月欧盟实现了第五次扩大，中东欧10个国家加入了欧盟。但是这10个国家的人均GDP还不及EU15国平均水平的一半，这意味着伴随着欧盟东扩，欧洲的区域差距将急剧恶化，区域差距模式将由“南北差距”转变为“东西差距”。如图2所示，泰尔指数从欧盟15国的0.005急剧上升到欧盟25国的0.030，扩大了6倍。但从变动趋势上看，也呈现出不断收敛的态势，泰尔指数从1994年的0.048，下降到了2004年的0.030。
二、欧盟的区域政策及其效用评价
由于各成员国之间和成员国不同地区之间存在发展差距，欧盟从建立之初就注重区域政策的实施，通过资金注入等方式帮助欠发达地区的发展。随着一些东欧国家的加入，区域政策现已成为欧盟的主要政策之一。有关资料显示，2000—2006年间，欧盟直接或间接用于区域政策的资金达2130多亿欧元，占同期欧盟财政支出的1/3以上。2007—2013年间，欧盟用于区域政策的预算将达到3080亿欧元。
(一)欧盟区域政策的制度框架
区域政策是欧盟解决其区域差距及凝聚问题的重要工具，它主要是集中支持欧盟的落后地区、凝聚国家(西班牙、爱尔兰、葡萄牙和希腊)和一些目标1地区(如意大利南部和德国东部)，同时面向目标2地区的区域政策也是解决欧盟富有成员国区域问题的重要工具。
1.欧盟区域政策的基金
欧盟的区域政策主要有三种基金：结构基金、凝聚基金和入盟前援助基金，其中最后一种基金主要针对中东欧入盟申请国。
(1)结构基金
在欧盟区域政策的预算中，结构基金所占比例最大，近年来额度一直占欧盟总预算的1/3，由成员国按一定比例纳缴，纳入欧盟财政预算管理。结构基金由四个独立的基金构成：欧洲地区发展基金(ERDF)、欧洲社会基金(ESF)、欧洲农业指导和保障基金(EAGGF)和渔业指导性融资基金(FIFG)。
根据新的规则，这四个基金主要为三个目标服务(见表1，以前，欧盟的地区政策有七个目标，但是在2000—2006资助期内，将七个目标被改编为三个目标)，每个目标都有自己的规则，而且只有符合标准的区域才能得到基金。一般成员国的区域先提出自己的发展计划，然后经委员会同意，成员国再决定如何根据计划分配基金。
(2)凝聚基金
具有扶贫性质的凝聚基金主要用来资助所有GDP低于欧盟平均水平90％的国家。它是结构基金的补充，主要用于两个目标：运输网络(像铁路、高速公路和旁路)和环境(水质管理和废水处理等)。这也极大地促进了“末端”环境技术的发展。
(3)入盟前的工具
为扩大做准备，欧盟建立了一系列工具以促进中东欧国家支持和促进管理，实行共同体法律，为基础设施和环境发展计划融资。入盟前援助可分为三种：PHARE(法尔)计划、ISPA(入盟前援助结构政策工具)计划和SAPARD(农业和农村发展特殊准入计划)计划。
2.结构基金的区域分配
欧盟区域政策的主要工具是结构基金和凝聚基金。根据欧洲委员会的统计资料，从1988—2006年间，欧共体的结构基金和凝聚基金支出占共同体政策预算总支出的1/3以上，其规模十分可观(见图3)。
资料来源：European Commission,Second report on economic and social cohesion.Luxembourg:Office for Official Publications of the European Communities.2001年，第121页。
图3 1988—2006年结构基金规模的变化
(二)欧盟区域政策的效应评价：1989—2006
从减少区域差距的角度看，欧盟区域政策是成功的。以下将对欧盟区域政策已经完成的计划期(1989—1999，2000—2006)的效果进行评估和预测，以分析其缩减区域差距的效果。
1.动态收敛与欧盟的区域政策：1989—1999
由于结构基金主要用来增加落后国家和区域生产的资本密集度，并用更加现代的机械代替现有的工厂和设备，基金的其他部分用来增加当地劳动力的技术水平。这些方式都促进了生产率的提高和生产结构的改善。因此，考虑结构基金对各国向其稳态水平接近及其收敛方式的改变是合情合理的。原因主要有：第一，结构基金的援助水平与GDP的稳态水平及其初始值之间是正相关关系(见表2)，这表明基金的分配有助于落后国家达到自己的稳态水平；第二，表2的最后一列表明人均GDP稳态水平的标准差(25.92)低于1998年的水平(26.88)。
以结构援助为条件变量的β收敛是评价结构政策对经济收敛贡献的一个较直接的可选方法。表3是条件收敛回归的结果，其条件变量是整个期间分配给成员国的人均基金总量，以及各种结构基金(ERDF,ESF,EAGGF)的人均数量。第一个回归估计的结果表明政策变量在95％的水平下显著为正，即无论哪种结构基金，均有利于欧盟12国经济增长。观察各个基金的影响，我们发现每个基金都引起相似的β收敛。然而，各个基金对平均增长率的影响不同，其中EAGGF似乎与人均GDP增长率最相关。
2.欧盟区域政策效应的评估与预测：2000—2006
根据宏观经济理论，欧盟区域政策计划的私人和公共投资应该产生即时的需求效应，而教育手段和基础设施所带来的长期结构改进将产生供给效应。在评估结构政策的增长效应时，常使用了两个宏观经济模型模拟，一个是爱尔兰ESRI机构的Hermin模型，另一个是欧洲委员会的QUESTⅡ模型。在欧洲委员会第二份经济与社会凝聚报告，已经有几个计量经济学模型通过模拟预测了共同体支持框架(CSF)在2000—2006年期间的宏观经济影响。其结论是：结构政策可以为更高的经济增长创造条件而不至于引发通货膨胀；结构政策由此可以增加就业并且减少结构性失业。
我们在此主要介绍Hermin模型和QUESTⅡ模型的模拟结果。在模拟过程中，模型中输入了对各国的公共支出总额(结构基金加成员国共同资助部分)，并且假定这些支出在2006年后中止，以识别对那些接受援助的经济体供给面效应。
表4说明了Hermin模型和QUESTⅡ模拟运作的结果。Hermin模型的模拟结果是：到2006年底，估计结构干预的效应是，希腊的实际人均GDP比没有这些政策时提高6.2％，葡萄牙6.0％，西班牙2.4％，爱尔兰1.8％。这里结构基金资金低于总公共支出额的10％。共同体支持框架将导致私人投资在希腊增长23.2％，在葡萄牙14.0％，在西班牙4.4％，在爱尔兰2.7％。私人投资的增长通过乘数效应将扩大有效需求，它也随着基础设施和人力资本的改善倾向于提高生产率。对就业的效应也是明显的，但是在2006年以后，就业效应将减弱，因为生产率得到了提高。通货膨胀率可能在各国以不同程度上升。希腊的通货膨胀率将在2006年因结构政策上升4.4个百分点，但随后即降低。希腊的通货膨胀上升幅度在所有成员国中最大。结构政策对其他国家通货膨胀的影响均不显著。
注：①只包括私人投资。②③公共赤字与贸易平衡数据均为相对于国内生产总值的百分点变化；对于公共财政余额来说，负号表示较低的赤字，加号表示较大的赤字。
QUESTⅡ模型的模拟结果表明，结构干预的效应没有像Hermin模型的模拟结果那样显著。两个模型的共同结论是：结构政策导致了更高的经济增长率，而且即使在2006年后停止结构干预，结构政策对经济增长的有利影响虽然减缓，但仍将持续。
三、对中国参与区域经济合作的启示
在世界范围内构建区域经济一体化组织的进程中，中国积极地参与区域经济合作。中国目前已成为世界上第五大经济体和第三大贸易国，因此，今后中国无论是积极参与现有的区域经济一体化组织，如东亚自由贸易区，还是构建以我为核心的区域经济合作组织，如谈论已久的“大中华经济圈”，都会面临一个区域经济合作组织内部的经济整合问题。在区域经济合作的过程中，欧盟注意到了各国经济发展水平的差异，制定了消除地区差距和贫困的区域政策，促进优势互补，共同发展，较好地提升了整个地区经济的综合竞争力。但同时决策机制也使受惠国和净受惠国之间存在利益矛盾和协调问题，显示出在实现效率和公平之间的两难境地。这个问题是东亚区域经济合作应重点考虑的，在进行内外事务决策时应努力解决区域发展不平衡问题，实现效率与公平的协调，在实现经济政治一体化进程中不断增强实力，扩大自己在国内外的地位和影响。
各国参与区域经济一体化的目的是获得利益最大化，为实现这个目标，各国就必须让渡一定的主权，如制定共同的区域政策，以缩小成员国间的区域差距，促进共同和谐发展。
(一)经济一体化组织应有明确的区域政策框架
经济一体化组织要有明确的区域政策框架。区域政策是一体化组织干预经济发展与协调区域经济关系的主要工具。区域政策要有完善的制度基础，政策工具具有完善的法律基础。欧盟国家大多具备比较完备的法律规范和制度基础。欧盟作为一个准国家实体，其在区域政策的制定、实施、监督、评估等各个环节上，都充分吸收各成员国的经验，区域政策一开始就建立在严格的制度基础上，保证了区域政策的规范性和可行性。要有效实现干预和协调的目标，必须使区域政策的适用对象和领域十分明确。欧共体地区委员会成立后即对“有问题地区”的定义作出了明确界定，对重点扶持地区通过充分讨论也作出了明晰规定。由于概念明晰，有章可循，避免了决策的盲目性和随意性，保证了资金的使用效益。
(二)区域政策要有充足的资金支持
区域政策要有充分的资金支持。投资是协调区域经济关系的重要推动力，资金在地区间的分配对生产力的合理布局具有重要意义。欧盟为此建立了结构基金、聚合基金、团结基金等投资基金。据统计，仅1975—1984年，欧洲地区发展基金累计支出117亿欧洲货币单位，资助了2.5万个发展项目。
大量的资金投入必须同严格的监督机制紧密结合。这是促进落后地区开发缺一不可的重要条件。西班牙和葡萄牙落后地区的开发，从国家设立的基金和欧盟财政补贴中获益匪浅。但是这些资金并非无偿赠与，而是要落实到具体项目，由项目法人承担责任和风险，中央政府和欧盟要进行调研和审批，欧盟并派专家组对项目进行独立的监督，以防资金被挪用或浪费。一旦发现违规行为，立即停止拨款，并追究责任。
(三)区域政策要有明确的政策目标
区域经济政策目标具有不同的等级和层次，针对不同的区域问题，区域政策的目标往往是不同的。它既包括经济发展目标，又包括社会、政治、生态等目标，是一个具有多层次和多等级的复杂系统。区域经济政策目标具有多种类型，但总体来看，可以归结为两大类型：总目标和子目标。区域经济政策的总目标是追求经济政策效率和社会公平的最大化。然而区域经济政策的效率与公平目标，既有矛盾又有统一，因而在实际执行过程中这两者孰先孰后、如何结合与兼顾，是制定区域经济政策时应首先解决的问题。
在经济自由化和全球化日益加深的条件下，区域政策应当以改善地区发展的基础条件为着力点。由于欧盟禁止成员国用国有资金帮助某一地区或产业发展，以防破坏自由竞争原则。新型的地区发展政策的核心，主要是分散管理，通过中间机构，支持有利于地区经济结构调整的投资计划，为企业提供融资等服务，增强其竞争力。现在，欧盟以直接财政补贴为主的区域政策组合正在转向以维护公平竞争为主的政策组合。欧盟新的发展规划更多地强调改善基础设施条件、促进人力资源开发和保护生态环境等，显著减少对产业或企业的直接支持，并对财政补贴加强监督。
[本文系“对外经贸大学2006年校级科研课题”阶段性成果，课题批准号：06QD15]