农村基础教育的财政支持亟待加强，本文主要内容关键词为：基础教育论文,财政论文,农村论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
农村基础教育是当前我国教育领域最为薄弱的环节，而农村税费改革中我国农村基础教育 又面临新的困难和问题。切实重视和促进农村基础教育发展，是国家宏观决策亟需解决的一 个重大问题。财政与教育的关系十分密切，尤其是基础教育的发展对财政的依赖性更强。本 文试从理论、实践、政策的结合上，揭示当前我国农村基础教育资金投入现状和矛盾，并在 深入分析政府间基础教育事权划分的基础上，围绕下一步及今后中长期我国农村基础教育发 展的财政投入政策取向，提出一些初步看法和建议。
一、中国农村基础教育投入的现状和矛盾
教育发展离不开一定的资源投入。改革开放以来，中国教育事业得到了长足发展。然而， 我国的基础教育仍然发展滞后，尤其是农村基础教育最为薄弱。教育投入问题始终是我国农 村基础教育发展中的主要制约因素。
1.我国基础教育现行经费来源渠道。从80年代中期我国开始实行的基础教育新体制，在明 确政府间职责事权的同时，还进一步拓宽了基础教育筹资的渠道，这就是逐步建立起了以政 府财政投入为主、辅之以收费、集资等多元化的基础教育投入格局。具体讲，我国现行基础 教育投入格局和经费来源渠道主要包括：一是国家财政用于基础教育的经费支出（即预算内 教育经费支出）。包括中央财政的各类教育专项补助，如中央财政设立的“贫困地区义务教 育工程支出”、“中小学危房改造工程支出”等；地方财政安排的基础教育事业费和基建投 资；其他预算内资金用于基础教育的支出等。二是政府依法征收的地方教育费附加。自1994 年以来，全国对城市教育费附加一律按“增值税、营业税、消费税”的3%计征，对农村 教育费附加则统一为按上年农民人均纯收入的1.5-2%（包括在5%的总提留范围之内）征收。城 乡教育费附加目前已成为财政预算拨款之外的第二大财政性教育经费来源，特别是农村教育 费附加，已成了目前农村中小学办学经费的重要来源。三是属于国家财政性质的其它经费支 出。包括厂矿企业营业外用于中小学的经费、学校勤工俭学收入减免税部分等。四是社会集 资收入。五是学杂费收入。鉴于我国财力相当有限，义务教育目前是基本免费而不是全部免 费：免收学费但收取少量杂费。尽管各地收取的范围和标准不一，但学杂费收入一般都成为 城乡基础教育经费的一个重要来源。
2.当前我国农村基础教育投入存在的主要问题。从总体来看，我国农村基础教育仍然比较 落后，在不少地方特别是在贫困地区，农村基础教育从办学条件到经费投入都面临极大困难 。概括分析，当前我国农村基础教育投入主要存在以下几个问题：
第一，我国整体教育投入水平仍然较低，而农村基础教育投入不足的矛盾更加突出。改革 以来，我国财政一直处于困境之中，财政收入占GDP的比重呈现出逐年下降的趋势，如1980 年为25.7%，到1997年已下降为11.6%。近几年虽然有所回升，但2000年这一比重也只有15% 。从教育投入占GDP的比例看，我国教育投入占GDP的比重与世界大多数国家相比仍然处于较 低水平。根据世界银行《1992年世界发展报告》资料，教育投入占GDP的比重（1990年数）世 界平均水平为3.6%，而我国自改革开放以来，这一比重长期徘徊在2%-2.5%之间。在我国教 育投入结构中，高等教育和基础教育的投入比例关系失衡，使农村基础教育经费短缺的矛盾 愈加突出。有资料表明，1998年我国正在接受义务教育的学生数超过1.9亿，非义务教育学 生2435万，但当年国家财政性教育经费用于义务教育的约占52.9%，其中全国预算内教育经 费中用于义务教育的只占49.9%。从农村基础教育情况看，1998年农村义务教育的学生1.23 亿，占当年全国义务教育学生总数的65%，但农村基础教育投入占全国基础教育投入的比重 约为56%，占全国整个教育投入的比重仅为27.5%。这说明，农村基础教育投入与其所担负的 任务极不相称。
第二，从教育投入的生均经费看，义务教育远远低于非义务教育，而农村义务教育的生均 经费更低。生均经费是衡量教育投入水平的一个重要指标，我国的生均经费水平与发达国家 相比存在较大差距。而且我国教育投入结构存在很大的不合理性，生均经费分配在义务教育 与非义务教育之间、在农村义务教育与城市义务教育之间都严重失衡。有资料表明，在教育 事业费的人均经费分配中，从小学、初中、高中到高校呈几何级的递增。如1998年小学生均 经费370.79元，高校生均经费6775.19元，相差18.3倍；农村小学生均经费305.62元，比全 国小学生均经费仍低65.17元。当年农村初中生均经费478.25元，比全国初中生均经费低132 .4元。
第三，政府间财力格局与义务教育事权责任不对称，加剧了农村基础教育经费紧张的矛盾 。从国家整个教育投入分配格局看，地方财政占大头，中央财政只占很小的比例。1998年教 育投入总额为2949.1亿元，中央的教育投入比重为12.8%，而地方高达87.2%。按照《义务教 育法》的规定，我国义务教育实行“地方负责，分级管理”的体制，谁办学谁掏钱。有关研 究表明，中国2/3的人口在农村，乡镇一级政府（包括村）承担了绝大部分的义务教育投入。 目前我国义务教育的投入中，78%由乡镇负担，9%左右由县财政负担，省里负担11%，中央财 政负担甚少。中央和省级政府的教育事业费大部分用于高等教育，对义务教育只承担补助贫 困 地区和少数民族地区的责任。问题的不合理在于，在当前我国的财力分配格局中，中央和省 级政府掌握了主要财力，但基本摆脱了负担义务教育经费的责任；县乡政府财力薄弱，却承 担了绝大部分义务教育经费。小马拉大车，大马拉小车，这种政府间财力与义务教育事权责 任的不对称，是义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。
第四，我国区域间财力状况极不平衡，农村基础教育发展及投入差异很大。教育发展从根 本上说，取决于经济发展和财政实力，农村基础教育发展也不例外。改革以来，我国各个地 方 的财政经济都发生了深刻变化，但必须看到，不同区域之间，由于受自然、历史、体制、政 策等诸方面因素影响，其财政经济发展的差距正趋于不断扩大，这已日益成为当今我国社会 经济发展面临的一个突出矛盾。财力方面的差距对教育投入会产生重要影响，经济发达地区 与经济欠发达地区的教育投入状况差别很大。
总之，中国当前农村基础教育经费短缺的问题和矛盾相当突出，由此引致三个严重后果： 其一，现在相当一部分农村办学条件很差，不仅缺乏必备的教学仪器设备，而且危房不少。 据我们调查，有不少县中小学危房率为5%左右，有的高达10%以上。其二，农村中小学教师 工资不能按时、足额发放，拖欠农村教师工资几乎成为全国一个普遍而又不断滋生的“顽症 ”。其三，中国农村基础教育的区域性特征明显，越往西走问题越大。中国是一个发展中国 家，国家财力还不宽裕，当前我国农村基础教育经费短缺的矛盾，虽然与我国国情相关，但 也与现行教育投入体制弊端密不可分。
二、与农村基础教育投入相关的两个重要理论问题
1.正确界定基础教育的产品属性和政府财政职责。现代经济理论表明，教育与科技及其经 济增长具有密切关系，教育发展是科技进步的基础，是推动经济增长的重要力量。当今国际 上，各国无一例外地采取措施，多渠道增加和强化教育投入，促进教育事业发展。需要进一 步深入研究的是，在不同教育级次，其教育产品的属性是否相同？各自的经费投入如何解决？ 教育从整体上看是一种准公共产品，它兼有公共产品与私人产品的特征：一方面具有排它性 ，教育机会是有限的，一些人消费意味着另一些人将无法消费；另一方面又具有外在性，可 以为社会共享，具有一定的社会效益。各级各类教育的性质又有很大的差异，它们在受益外 在性和排他性上表现各异。从小学、初中、高中、大学到成人教育和职业教育，它们在受益 外在性方面逐渐减小，在消费的排他性方面逐渐增大，人们受教育的目的性逐渐加强。也就 是说，教育的级次越低，其公共产品的属性越强，也就更应该纳入国家财政预算；对非义务 教育和高层次教育，则要通过国家财政投入和个人投入等多种渠道，来解决经费供给问题。
2.重新认识、划分各级政府在农村基础教育投入方面的事权和责任。对于农村基础教育的 投入，各级政府是否都应该承担一些职责？具体讲，中央政府和省级政府是否应该承担一些 职责呢？我们的回答是肯定的。从国际经验看，中央政府一般都是基础教育投入的重要支持 力量，有的国家基础教育甚至完全依赖中央政府。中国现实情况表明，级次较低的政府，其 财力规模小，难以有效承担农村基础教育投入的职责；而级次较高的政府，其财力相对雄 厚，必须适当承担农村基础教育投入的职责。当前我国政府间教育投入的大致格局是：中央 和省级的教育投入主要用于高等教育，极少用于基础教育；而基础教育投入的职责基本上甩 给基层政府，特别是农村基础教育投入主要由县乡政府承担。这种“小马拉大车”的状况正 是我国农村基础教育发展滞后的一个制度性原因，必须改变。如果缺乏中央政府的必要财力 支持，势必会造成基础教育发展严重失衡的状况：即在发达地区，财力雄厚，基础教育发展 有保障；而在不发达地区，财力薄弱，基础教育发展没有保障。这说明，中央政府不仅在一 般意义上承担着支持基础教育的职责，而且越是在不发达地区，中央政府的相关职责越重。
三、强化财政支持农村基础教育的思路和建议
我国是一个发展中国家，而且农民和农村都占有较大比重。切实采取有效措施，着力加强 农村基础教育，具有重大而深远的意义。
1.提高国家财政的整体教育投入比重。为了改变农村基础教育的弱势地位，关键是需提高 国家财政对教育的整体投入力度，要通过完善政策，提高国家财政的教育投入比重，促进农 村基础教育发展。首先需要确保现有预算口径的教育支出稳定增长，各级财政部门要随着经 济发展和财政收入的提高，加大对教育事业的投入力度。在预算安排时，要按照“三个增长 ”的标准安排教育支出，即中央和地方政府教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长， 生均教育经费要逐步增长，教师工资和公用经费要逐步增长。地方财政的超收部分也应更多 地用于教育投入。此外，要研究增设教育专项资金的新渠道，可以考虑开征教育税，取代现 在的教育费附加，将中外各类企业都纳入征税范围，从而拓宽税基，稳定税源，使财政的教 育支出具有更加可靠的收入来源。
2.强化中央和省级支持农村基础教育的职责及投入力度。为了加快农村基础教育发展，当 前乃至今后一个时期，必须强化中央和省级支持基础教育的职责和投入力度，真正将基础教 育发展特别是农村基础教育发展摆在国家财政分配的重要位置。首要的措施是，需着力调整 中央和省级教育投入结构，进一步加大中央和省级整体基础教育投入比重，改变现行重高等 教育、轻基础教育的不合理状况。此外，要建立科学有效的中央和省对基础教育转移支付制 度。这一转移支付制度可以分为两类：一是一般性基础教育转移支付制度，以县为单位， 计算县级人均财力，以此作为对县教育转移支付的基本依据。二是专项基础教育转移支付制 度，重点解决农村中小学危房改造及其它教学条件的改善等。需要说明的是，上述无论哪一 类转移支付资金，都要直接转移到县，避免中间环节截留和改变用途。
3.着力推进县级公共支出改革，提高县级支持农村基础教育的能力和保障程度。根据中央 精 神，农村义务教育管理体制实行在国务院领导下，由地方政府负责，分级管理，以县为主的 体制；并决定从2001年起，将农村中小学教师工资的管理由乡镇上收到县。这一政策规定是 完全正确的，表明中央对农村基础教育的重视，但同时也加重了县级的责任。从我国国情分 析，无论是现在还是将来，县级都是农村基础教育投入的重要力量。今后为了有效发挥县级 支持农村基础教育的作用，需要着力推进县级公共支出改革，进一步调整和优化县级财 政支出结构。总的思路是：按照市场经济要求确定支出范围，有退有进，为强化农村基础教 育投入创造条件。一是要加快县乡财政体制改革的步伐，精简机构，从严控编，控制和压缩 行政性开支，节约政府运行成本。二是要深化县乡事业单位改革，属于公益性的事业单位纳 入财政供给范围，属于经营性的事业单位与财政脱钩，属于准公益性的事业单位，财政给予 一定补助。三是县级财政要退出一般竞争领域的经济建设投资，集中财力确保属于社会共同 需要的公共性开支。通过上述改革，无疑有利于适当提高县级支持农村基础教育的能力和保 障程 度。
4.合理收费，加强监管，减轻农民负担。在当前和今后的较长时期，由于受国家财力制约 ，我国农村义务教育还不能完全实行免费，向学生收取一定的学杂费仍然是农村中小学教育 经费的一个重要来源渠道。当前的问题是，农村中小学教育收费极不规范，各方面都向学生 伸手，有来自学校的，有来自教育部门的，有来自当地政府的，项目繁多，管理失控，加重 了农民负担，甚至有不少农民的孩子因交不起各种费用而辍学。因此，今后必须切实加强农 村中小学收费监管，坚决制止乱收费，以真正减轻农民负担。