渭河流域治理环境绩效审计模式探讨，本文主要内容关键词为：渭河论文,流域论文,绩效论文,模式论文,环境论文，此文献不代表本站观点，内容供学术参考，文章仅供参考阅读下载。
20世纪90年代以来，国内外环境公害恶性事件层出不穷，人与自然的和谐关系日益遭到破坏。我国经济发展与水环境保护的矛盾也越来越突出。为加大水环境保护力度，原国家环保总局于2007年提出，对环境违法突出的流域实行“流域限批”、加大重点湖泊水环境综合整治力度、加强重点流域水污染防治工作、深化工业污染防治工作、加快推进农村环境保护工作等5项重点工作。虽然5项措施起到了一定的作用，但实际收效并不明显。环保行政部门的单一管理模式已难以适应环境监管的需要，独立的第三方监督已成为必要。环境审计正是审计机构依法对政府和企事业单位的环境管理系统以及在经济活动中产生的环境问题和环境责任进行监督、评价和鉴证，即监督责任主体受托环境责任的履行，评价和鉴证其环境责任的履行情况；而作为环境审计发展方向的环境绩效审计是联合审计机构对政府和企事业单位的活动，以经济性、效率性、效果性、环境性并重，来评价、监督、鉴证其相关责任的履行状况，是在原有的绩效审计3E基础上，增加环境性（Environment）这个非经济因素。
由于人口增加、经济发展、用水骤增和排污量不断增大、生态环境恶化、污染加剧的双重压力，渭河水环境严重超载。水质日益恶化，严重制约着渭河流域经济和社会的可持续发展。2008年我省编制了《渭河流域综合治理五年规划（2008年-2012年）》，确定了我省渭河流域综合治理五年内要完成6项主要目标任务，其中包括22项重点工程项目。主要目的是突出重点，分步实施已有的治理规划和方案，为科学决策提供依据。开展渭河流域治理环境绩效审计模式研究对于渭河流域“末端”治理工程审计工作具有重要的指导意义。
一、渭河流域水污染特点
渭河流域水体污染严重的主要原因是大量未经处理的工业废水和生活污水直接排入，加之城市污水排放及垃圾堆放监控和管理措施不力。此外，农业中过量使用化肥、农药，也是造成水污染的主要原因之一。在400 km的渭河河段中，两岸有上百个或明或暗的排污口，每年约6.0亿吨的工业废水和生活污水排人渭河，2000年，渭河流域废污水排放量为10.3亿吨，沿渭河的大中城市排污量占全省的85%。渭河在陕13个监测断面在控制河长495 km内，超V类水质的河长388 km，占河段总和的78.4%。被污染的地表水以直接或间接方式渗入潜水和承压水，使渭河两岸靠渭河补给的地下水受到污染，特别是沿渭河水源地的水质恶化。宝鸡的眉县、咸阳的沣东、西安的灞桥先后出现过地下水污染问题。渭河属有机型污染，其中氨氮、COD、BOD和挥发酚等超标突出，除林家村断面外，其余各断面均严重超过国家标准，有的超出几十倍。渭河水已经不可能作为饮用水源，作为农业灌溉用水也有严重威胁，干流水体除少数河段外，鱼类等水生生物已基本绝迹。由于污染严重，漆水河、涝河、灞河、沋河入渭口和西安、咸阳、渭南等河段水体已失去使用功能。
二、渭河流域“末端”治理工程绩效问题
（一）污水处理厂绩效问题。省审计厅自2009年起开展了对我省沿渭河流域污水处理专项资金审计，审计中发现：（1）城市污水处理厂的运营缺乏有效约束机制，90%仍由政府包办，环境监管难到位；（2）有些城市污水收集管网建设滞后，导致部分污水处理设备闲置；（3）污水收集管网建设之后，雨污不分、生活和工业污水不分，整体效率低下；（4）污水处理收费标准低，征收不到位，且存在挤占挪用污水处理费问题；（5）部分工业企业以已缴纳污水处理费为由，超标、超总量排污，污水处理厂难以接纳；（6）污泥无害化处理能力严重不足，存在污染隐患；（7）污水处理厂不堪运行负荷重，有超标排放现象。有些城市污水处理厂的建设进展缓慢，甚至一些城市污水处理厂建成之日即是停运之时。各级政府耗巨资建成的污水处理厂半停半开甚至闲置，不能发挥应有的作用，使得地方财政面临着巨大的还贷压力、运营资金难以筹措等沉重包袱。
（二）垃圾处理场绩效问题。传统的垃圾处理方式是垃圾填埋、填充洼地、露天焚烧等。渭河普遍采用垃圾直接填埋及卫生填埋工艺，但即便技术设备先进，仍存在二次污染的可能。除了占用土地、垃圾库容量有限之外，垃圾渗沥液量大，存在渗入地下，污染地下水及河流水源的可能。目前，国内许多城市发生了垃圾填埋污染地下水源，严重破坏周边环境的情况；另外，垃圾填埋点恶臭扰民，进而引发了一些不和谐事件，影响到周边园区的招商引资活动等。目前我国无论是哪一类垃圾处理场从绩效看都存在“吃不饱”、日处理量低于设计能力等诸多绩效问题。“症状”及“病因”与污水处理厂极其相似。
三、审计模式构建
（一）确定审计区域。污染物质在水体中输移的主要途径是对流和横向、纵向扩散混合。根据水体污染物随河流迁移的特点，对渭河流域进行环境审计时，如果进行全流域审计，必然使审计力量分散，审计周期加长，增加审计成本，应根据水体污染物输移规律，将河流水质突变断面的下游作为环境审计的重点。在我省渭河流域治理的环境绩效审计中，应以流经宝鸡、咸阳、西安、渭南段及其下游作为审计的重点区域。
（二）确定导向污染物。水体污染机理复杂，非单一物质所致，物理及生化指标较多，若对引起水污染所有指标进行审计，则分散了审计资源，在审计方案制定时，以流域主要污染物为主线，确定审计内容，从多层面查明流域导向污染物治理效果的环境绩效审计成果将较为显著。导向污染物的确定可通过专家评价法、文献调查法和实地监测法等方法得到。在渭河流域治理环境绩效审计过程中采用了文献调查法和实地监测法确定导向污染物。首先根据近五年陕西省环保厅环境质量公报对渭河流域环境主要污染物的公布信息，结合期刊文献有关渭河流域的研究性论文成果，确定渭河流域环境污染导向物质。其次针对具体环境审计项目，收集项目所在地环境监测部门的实地监测数据进一步确定审计区域内的导向污染物。渭河流域导向污染物指标主要为氨氮、COD、BOD和挥发酚。
（三）确定审计对象。根据流域水体污染和治理效果的累积性特点，对渭河流域治理环境绩效审计分两个层次进行，即环境治理项目审计和生态恢复效果审计。我省渭河流域治理环境绩效审计项目选择流经宝鸡、咸阳、西安、渭南段及其下游的污水处理厂和垃圾填埋场为审计对象，主要针对建成并正常运行后的污水和垃圾处理项目开展环境绩效审计；渭河流域生态恢复效果的累积性特点明显，需要长时间才能显现，对其进行的环境绩效审计有待人工生态系统稳定后才有意义。
（四）确定审计内容。开展的渭河流域治理环境绩效审计的内容主要包括五方面：流域治理资金的来源、总额、投向和管理使用情况；流域治理效益评价；调查国家有关部门和我省各级政府在渭河流域治理方面所采取的措施和办法，所取得的经验和成效；渭河流域水污染现状及流域治理工作中存在的问题；渭河流域治理管理体制和政策方面存在的问题。实务中仍然以对渭河流域治理资金的审计为重点，内容涉及水环境污染防治的所有方面，目标是能对渭河流域综合治理进行全面的效益评价。
（五）构建评价指标体系。渭河流域治理环境绩效审计评价标准主要来自两个方面：一是强制性标准，如有关的法律法规，国家、行业等制定的标准；二是非强制性标准，如有关利益方的评价标准等。（1）“3E”评价标准。经济性评价标准，是指相关部门实施环境项目时必须使其达到合格质量条件下耗费资源的最小。具体包括被审计单位是否将所取得的环境资金及相关的资源最有效地投入到环境项目当中，是否达到了最低的成本；被审计单位是否建立了相应的内部控制制度用于衡量资金及相关资源利用的经济性系统，该系统是否确实得到了运行。效率性标准是指以一定的投入得到最大的产出。具体包括被审计单位是否以最小的投入获得了一定的产出或以一定的投入达到了最大的产出；在投入资源的过程中是否造成的了浪费；是否建立并运行了相关的监控制度。效果性评价标准是指某一环境项目的实施是否使得环境得以改善或使其得以可持续发展。具体包括环境项目的实施是否达到了预期目标，产生了什么样的影响和效果；是否达到了相关法律法规的规定；环境项目实施达到了一定效果的同时，是否对其他方面产生了不利影响。（2）真实合法性评价标准。真实合法性评价标准是指被审计单位财务会计资料必须真实地反映其经济业务活动，此外，资金的投向符合政府等相关部门的规定。主要内容包括：资金的使用是否符合相关部门的规定以及其账务处理是不是根据国家有关会计制度对会计信息的要求而做出的；环境项目的实施是否真的带来了环境的改善或提高了可持续发展能力。（3）公众反应标准。公众反应标准虽然难以界定，但是也能对环境绩效审计做出相对客观的评价。环境项目实施一段时间后，可以就环境项目实施后环境质量是否改善等相关问题对公众进行访问、问卷调查并进行统计，以公众对环境项目实施后的满意度作为衡量绩效的标准。
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