腐败与市场化：我国公共采购的正式与非正式规则_公开招标论文

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      传统观点认为不断增强的经济市场化能够减少腐败，透明国际组织将腐败广义的定义为滥用权力以谋取私利。学术著作也表明腐败的减少与市场发展之间的强相关性（Ades & DiTella，1997；Goldsmith，1999；Broadman & Recanatini，2001；Montinola & Jackman，2002；Goel & Nelson，2005）。已经观察到的事实是，与拥有完善的市场机制的国家及政府有限干预经济的国家相比，腐败在那些政府阻碍市场竞争的国家发展得更加迅速和猖獗（Ades & Di Tella，1999；Giavazzi & Tabellini，2005）。市场化可能通过放松管制、简化规则（Svensson 2005）；减少政府官员的自由裁量权（Shleifer & Vishny，1993）；以及贸易开放（Wei 2000）来减少腐败。因此，腐败与市场竞争被认为是负相关的（Gurgur & Shah，2005；Iwasaki & Suzuki，2012）。

      与这些现存文献的观点相反，来自中国的实证研究表明市场自由化和腐败间的关系比传统观念所认为的要更加复杂和微妙。大约30多年前，中国开始引入市场机制以刺激萧条的经济；此前几十年，官僚制中央计划的存在阻碍了经济发展。从此以后，各种市场制度，尤其是竞争性政府采购，被公共部门所采用。虽然以市场为导向的改革引发了经济的显著增长，有力地推动了中国经济在世界经济层面的表现，然而市场化却正好与腐败的迅速增加同步。在改革的初期，中国政府只是担心小规模的“不正之风”（Myers 1989）；如今，腐败却已经成为一个成熟的社会问题，一个威胁政权合法性的政治危机。显然，市场机制的引入并没有有效地减少腐败，甚至可能为腐败的发生创造了新的增长机会。

      随着旨在提升竞争和管理市场行为的正式规定急剧增加，监管规则不得不屈从于腐败，然而能够通过市场竞争抑制腐败发生的规则却没有被遵循（Manion，2004；Wedeman，2012）。一些学者将这一问题归结于不完全的市场改革（Oi，1989）。考虑到政权生存的需要，中国政府在进行公共部门改革时的出发点是确保国家控制经济自由化，因此对政府机构缺乏有效的监管和控制（Pei，2006）。分权化改革虽然改变了中央与地方的权力关系，但没有影响政治权力由地方官员行使这一实质，作为权力下放的结果，地方官员行使最高权力来决定谁能做什么，怎么做，以及什么时候做（Gong，2006）。其他学者进一步表明市场改革可能为腐败创造了更多的机会，尽管这是意料之外的后果。改革时期刺激了腐败的发生（Sun，2004），改革也对腐败的模式和特点产生了影响（Gong，1997）。基于实验数据，Ko和Weng（2012）报告说：过去十年中，私营部门在中国以市场导向的改革中的崛起使得行贿成为腐败的主要形式。经济自由化与腐败之间的关系也在对苏联式政权模式的后共产主义转型的研究中引起关注。学者们普遍认为，该地区从共产主义的转变导致了新形式的腐败（Karklins，2005）。Rose-Ackerman（2002）指出，在俄罗斯和前苏联一些其他地区，有民主和市场的外在形式，但是这些制度却相当脆弱，它们被强大的利益和腐败所俘获。

      腐败与市场化共同发展的矛盾关系值得我们深入研究。腐败如何能够在引入市场竞争时得以生存？在新的市场条件下腐败如何改变其模式和特点，改变到什么程度？腐败如何破坏竞争机制？以中国的公共采购为例，本文试图解决这些问题。公共采购是中国经济快速市场化的一个缩影。在中国，公共采购的发展，在某种程度上，受到新公共管理运动向合作治理模式接近的影响，但是它更多的是受到为实现经济自由化的市场驱动的影响。政府依赖于“代理管理”（Meier，1993：189），通过将商品和服务外包给非政府实体，建立公私伙伴关系，引入各种机制来刺激供应商之间的竞争。经过估算，政府采购的绝对值在2002—2012年增加了11倍（俞岚，2012）。与此同时，为了规范公共采购，政府构建了法律和制度框架，包括特定的规则、程序和方法来指导市场竞争。公共采购显现出发展前景和危机两方面：虽然人们希望采用政府采购来培育竞争，并允许其中包含一定的腐败行为，但是政府采购却成为腐败高发区。

      在本文中，为了理解市场自由化和腐败共同发展这种现象，我们将正式与非正式规则制度理论的概念框架进行了扩展。我们的研究成果是一个引人注目的案例，这个案例说明作为正式投标规则的竞争过程和机制是如何被规避、修改或被能够产生腐败的非正式规则所取代的。我们发现，中国的公共采购在结构上类似于市场竞争，但却没有体现市场竞争的本质。

      本研究的实证数据来自于我们在2009—2010年期间对一个中国中型城市：X市的实地调查。X市是公共采购在中国发展的一个代表案例，它的政府采购的数量和金额处于全国平均水平。我们对X市的22人进行访谈，并对访谈结果进行分析。这22人不同程度地参与了公共采购，他们中包含政府采购中心、招标管理办公室官员；采购项目竞标评估专家；以及供货商。受访者还包括负责监管采购活动的反腐机构（如市纪委、财政局及建委）的政府官员。我们的访谈采取开放式、半结构化或非结构化的模式，本文不是为了对现存理论进行检验，而是具有探索性。本文也包含来自于官方文件和国家媒体报道的实验数据。

      文章其余部分的组织结构如下：我们先对该项研究的概念框架，即正式和非正式规则之间的关系进行概述。然后在下一节中通过细化管理公共采购的正式和法定要求与规定来描述中国的情况。第三部分用提供实验数据来说明非正式实务在采购流程中占据主导地位。最后，我们对正式与非正式规则在中国的双重操作进行解释说明，并由此陈述我们对于市场竞争与腐败之间关系的理解。

      二、概念问题：正式规则与非正式规则

      在中国，在政府大力引入市场竞争并使其正式化存在的背景下，腐败骤然上升。腐败的增长是对正式规则的回应，这些规则旨在控制非正式和非法的行为；而腐败则是为了逃避、扭曲甚至颠覆这些规则。腐败体现了正式规则与非正式规则之间的复杂关系，通过它我们看到两者之间的相互作用以及正式规则可能会被修改或取代。因为这个原因，我们利用制度理论内的正式与非正式规则概念框架进行对比。

      “规则”这个词对不同的人有不同的含义，但是一般被理解为：规则是通过规定常规模式、流程和程序来规范实践。因此，在法律领域，规则是依靠法律制裁的可提起诉讼的主导逻辑的具体体现。在政策制定和实施的过程中，规则被开发用来构架和规范各个管理领域中的冲突（Rein & Schon，1977）。

      根据制度理论，规则的来源各有不同。在大多数情况下，通过法律程序来制定规则，但是也可以通过政治和社会参与者的实践活动产生出的常规行为模式来制定规则。正式规则通常是有意识的通过书面形式来设计和系统整理，比如宪法、法律和政府法令，而非正式规则往往随着时间推移自发形成（尽管不总是无意的），它们是人际互动在行为习惯模式中的具体化或参与者发现能够找到益处并期望他人也能获益的地方风俗的结果（Skoog，2005）。非正式规则在框架边缘或者框架之外运行，被国家界定为不成文但已被广泛接受的准则、惯例、规范（Pacheco et al.，2008）。

      本研究尤其关注正式规则与非正式规则之间的相互关系，它们以不同的方式互相影响。一些学者认为，正式与非正式规则之间的关系在很大程度上是互补的，它们之间通过互相作用来确定什么是适当的行为。正式与非正式规则在功能上是互相关联的，“因为不可能为所有可能发生又重复出现的特定情况设计详细的正式规则，这样做也是不可取的；在这种情况下，则需要用非正式规则来补充”（Skoog，2005：23）。这种说法在某种程度上是有效的，但是我们认为，非正式与正式规则之间的关系不是一维的，而是多层面的。

      第一，非正式与正式规则虽然是共存的并且互相影响着对方，但是它们的发展却是各自独立的。非正式规则可能是为了弥补正式规则的不足，但是在功能上独立于后者。二者并不一定总是互补或相辅相成的。第二，非正式规则可能不会有助于处理与正式规则相关的问题，反而创造了新的问题。在实践中，当采取正式规则不合适或者非正式规则不支持正式规则时，所说和所做之间的显著差异会削弱正式规则的权威性。第三，也是更加具有破坏性的，当非正式规则不适应正式规则时，它们会作为社会行为通行方法自发地发展到对正式规则产生实际损害甚至取代正式规则的程度。因此，正式规则只存在于纸上，而非正式规则优先构成实际的行为准则。对这种情况最好的描述来自于“形式规则与实际规则”概念的创造者Ostrom，他恰当地指出，“很多成文规定只是形式上的规则……但是它们不影响实际行为。这些规定被认为是形式规则而不是实际规则”（2005：138）。Ostrom提醒说，因此，为了确定一种制度是否存在，人们应该重点关注实际规则而不是形式规则。这一概念的本质是，非正式规则虽然存在于官方渠道之外，但是它们不仅与正式批准的规则共存，而且也能够替代正式规则来指导人们实际的行为方式。这种“理所当然的非正式协定”比“形式规则”（即正式规则）更加重要（Lowndes & Leach，2004：559）。

      非正式规则的作用及其与腐败之间的关系已经引起了一些学者的关注。比如，通过观察中欧和东欧的转型经济，Wallace and Latcheva（2006）证明非正式规则的流行导致了公共领域的去合法性及公共机构的信任危机，这一点促进了腐败的增加或增加了对腐败的认知。有学者已经发现经济制度的信息化成为腐败的诱因，并为腐败提供了机会；同时它也与违法活动有关，比如偷税漏税（Schneider & Enste，2000）和企业家贿赂（Tonoyan.et al.，2010）。Haller and Shore（2005）提出腐败正在植根于日常生活，它受到非正式规则的支持，并且可以制度化和复制。虽然腐败是由交易的非正式规则促进的这一点是毫无疑问的，但是尚不清楚的是：起初这些非正式规则是如何被制定的，通过什么渠道和机制它们影响了人们的行为并导致腐败。在这篇论文中，我们的分析超越了现有的文献，着眼于正式规则信息化的过程及其背后的驱动力。正式与非正式规则之间双重关系（互补或其他）的性质和后果说明了非正式规则不仅抵抗正式规则，也可以通过不同参与者之间的交易来取代正式规则。只是知道当非正式规则盛行时，腐败可能飙升是不够的；我们还必须识别非正式规则胜过正式规则而导致腐败时所采用的程序、渠道和机制。

      三、公共采购的正式监管框架

      在本文中，使用市场竞争的狭义定义，即开放和公平的招投标市场交易。直到始于20世纪80年代初的经济改革后，市场竞争才开始在中国出现，之前从来没有存在于社会主义中国。被经济市场化的意图所驱使，中国政府首次在建筑领域采用一套竞争性招标的方法将公共项目进行合同外包；在改革初期阶段，还在其他几个省份进行了招标框架测试，这些省份包括广东、云南和吉林。这些实验产生了积极的结果，因此政府认为竞争性招标不仅可以减少承包工程的时间和成本，而且有助于提高决策的透明度和约束官员在项目分配方面的自由裁量权。因此，在20世纪80年代末期，政府决定在各个领域的承包合同中采用市场竞争。招标活动迅速地从建筑行业推广到其他领域，比如采购成套机械设备、医疗器械、科研项目、国外投资的基础设施项目。

      与此同时，地方政府也开始通过引入规范采购行为的规章制度，使招标活动标准化。深圳市确立一套采购商品的招标方法，指定在哪种情况下应该采用什么样的方法，并详细说明所需的招标过程，成为第一个系统引入正式政府采购规范的城市。类似的规范迅速在其他城市推行。在中央层面，财政部发布了试行条例，如《政府采购管理暂行办法》，要求政府单位在采购特定物资（如办公设备）时使用招标方法。

      这些早期的监管实践，以及飞行员招标演习，促使两部卓越的管理公共采购的国家法律颁布实施。第一部是于2000年1月1日正式实施的《中华人民共和国招标投标法》（LBIB）。但是，第二年，中国就成为世界贸易组织（WTO）成员，需要加入政府采购协议和对国际供应商开放公共采购市场。因此，中国政府不得不采取进一步的措施来学习和练习在国际贸易中常用的竞争性招标方法。因此，第二部公共采购适用的国家法律《政府采购法》（GPL）于2003年颁布。这两部法律构建了中国公共采购正式的监管框架，并管理了两大主要领域。《政府采购法》主要规范政府采购，是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。①《招标投标法》主要规范公共项目中建筑服务的采购，在中国主要是指工程项目方面的采购。

      值得注意的是，这两部法律制定了明确的指导方针、采购流程、方法和原则。在“招标程序”方面，法律规定招标通常应该包括五个步骤：（1）采购机构应发布预先通知（如通过政府网站或报纸）要求报价；（2）供应商提交个人密封标书来响应，包括价格、质量、技术使用、预期交货日期、财务报表等特定信息；（3）截止日期后，招标代理机构打开密封标书，向所有投标人展示投标情况细节；（4）所有标书都开放后，由来自采购机构的专家及代表组成评估小组按照事先确定的标准，对每一份标书进行评定和估价；（5）如果没有异议，项目合同将被给予获得评价最高的投标人。通过这样一个过程，拥有良好商业声誉并能提供更低的价格、更好的服务的投标人将获得政府合同。

      为了促进公司之间的竞争，这两部国家法律内含有多种投标方法，具体如表1所示。《招标投标法》纳入两种投标方法：一种是公开招标；另一种是邀请招标。《政府采购法》提及了其他三种采购方式，即竞争性谈判、单一来源采购和询价，并说明经国务院政府采购监督管理部门认定的其他采购方式也是被允许的。在这五种主要采购方式中，前四种引起不同程度的竞争。第一种方法，公开招标，是默认的招标方法，这意味着任何项目都应该进行公开招标程序，以吸引更多的竞标人，只要竞标人的资格高于官方设置的门槛都可以参与。②第二种方法，邀请招标，是指在对待使用的商品或服务有特殊需求、只能从有限数量的供应商处获得，或者是在公开招标与拟采购商品相比花费巨大时进行使用。③因此，经当地政府批准，采购机构可以向几家合适的公司或组织发送投标邀请。

      

      由于所涉及的投标人数比前两种少，其余三种采购方法只在非常有限的条件下使用。竞争性谈判只在公开招标或邀请招标截止日期前没有供应商投标时适用。然而，在使用这种方法时，采购机构应至少向三家供应商发送投标邀请函，委托机构应分别与每个投标人进行谈判、比较报价并推荐一个中标人。询价，是一个更简单的方法，只在采购商品时所购商品的规格和标准具有统一性、现货交易供应充足、价格波动不大的情况下使用。采用这种方法，采购机构会同时要求几家供应商提交密封标书。标书将在同一时间打开，报价最低者获胜。最后，单一来源采购是在紧急情况或没有可替代供应商时使用。总之，最常用的两种方法（公开招标和邀请招标）都需要竞标。其他三种方法只是有限竞争，它们只在特殊情况下使用。

      这两部国家法律也制定了公共采购的重要指导原则，其中包括透明、廉正、公平、公正、诚实和信用。《国家采购法》的第一条就明确地阐述了“为了……促进廉政建设，制定本法”。这两部法律有特别的禁止腐败活动的章节，如禁止投标人、官员、采购机构、评估员进行行贿或受贿活动。④政府还设立了官方网站公开招标信息和投标质疑与投诉结果（如果存在）。政府希望通过这种获得信息的方式，能够使全国更多的潜在竞标者考虑竞标政府合同。投标人数量的增加也将进一步加强竞争。

      此外，由于公众可以访问在线信息，能够看见招标的结果，如果他们看到政府采购的价格高于市价，他们就会质疑这样的决定。除了这两部高位阶法律外，还有其他正式规则（条例）来管理公共采购和防止舞弊。表2列举了这些规则和条例的分类，总共42条，调整了各个领域中公共采购的程序和要求。

      

      基于这些规定，一个典型的采购流程如图1所示。显然，中国在促进和指导公共采购市场竞争方面的规则、条例和体系方面没有缺失；已经建立起了一个由精心设计的正式法律规则和制度组成的监管框架。

      

      四、用非正式规则规避正式规则

      然而，在实践中，公共采购的正式规则远远达不到其应有效力。这可能被视为一个目标合规问题（Batory，2012），参与人并不遵守规则和条例。当然，实际情况可能会更糟，也就是说，由于特殊利益集团的支持，正式规则可能会被各种非正式规则扭曲和取代。例如，从访谈中我们发现，尽管正式规则禁止采购官员干扰投标竞争，采购官员仍在各个方面与潜在竞标者进行交换而参与腐败。此外，尽管官方禁止将大型项目拆分成较小的项目，一些政府单位为了选择自己喜欢的供应商还是会这样做。虽然在正式规则和非正式规则之间没有什么新的共生关系，我们的研究表明非正式规则可以有效地拆除甚至取代正式规则，就像中国公共采购所表现出的情况一样。

      基于实地调研，特别是深度访谈，我们识别了几个市场竞争的正式规则已经由于腐败而被非正式规则扭曲和改变的主要模式。

      （一）规避正式规则

      招标流程会遇到尽可能多的正式规则，因此最直接的规避方式就是完全避免投标。官员贪腐行为可能早在特定项目的规划阶段就已经出现。如上所述，政府采购从部门预算正式开始。政府采购的集中采购目录规定什么样的物品购买应该经过竞价流程。在购买目录规定物品之前，有关机构必须在其机构预算内对该物品进行支出概算并获得批准。一旦采购计划被批准，预算金额将被分配到机关的采购账户。机关会像地方政府采购管理部门提交申请立项，管理部门会在验证预算分配后进行支持。这一环节之后，管理部门会将项目转移至政府采购中心执行采购，并通过采购招标程序选择一个供应商。经检查交付，政府机关向地方政府采购管理部门发出收据，然后通知财政直接向供应商进行支付。

      这个工作流程揭示了政府采购的标准程序。它还表明，如果没有采购预算，采购机构就不必通过竞标过程。相反，如果没有采购预算，政府不仅可以选择自己的供应商，同时拥有在采购支出方面的自由裁量权。换句话说，机关可以通过操纵预算来逃避正式投标。

      根据国家审计署的官方报道，政府部门将已经列示在集中采购目录的政府采购商品和服务排除出政府预算实在是太平常不过了，这样它们就不用经过招标程序。2009年，56个中央机关中有4家没有对特定采购项目做出正确预算，因此，这些项目都没有采用招标方法（审计署办公厅，2010）。例如，三峡工程建设委员会行政办公室没有为采购办公室设备（如复印机）编制政府采购预算；在另一个案例中，南水北调工程建设委员会行政办公室将1 200万元排除出采购预算，以此来回避招标竞争，这些钱被用于特殊审计服务。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。根据一位受访者所述：“这些机构能够这样做是因为他们声称这些项目是由专项资金、自筹资金和预算外资金所支付的，正式采购规则不适用于这些资金购买物品。”

      近年来，随着政府加强对所属单位的预算监督，通过操纵采购预算来规避招标已经变得比以前困难。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。在访谈中采购官员告诉我们：“从部门预算中排除政府采购项目以前是很常见的，但现在已经不是这样了；但是，一些其他的规避招标的方法随之出现。”

      现在，规避招标有一个更常用的方法：将大型项目分解成较小的项目，这样每个子项目的价值不会超过招标规定所要求的数额。这种不当行为在一个项目的价值超过采购目录规定数额、必须使用竞争性招标时使用。通过把大的项目分解成更小的、更便宜的项目，采购机构可以把它们排除在部门预算草案之外，因而不需要采用竞争招标采购。例如，根据采购目录，在购买电脑的售价超过一万元时需要采用竞争招标。苏州市的一些学校就分批次购买不同的计算机组件，保持每批金额低于规定值，然后组装成电脑（周玉成，2010）。

      另一种常见的规避竞争性招标的、与正式规则有关的方法是：公共采购不适用于不可抗力的紧急情况或涉及国家安全和机密的项目。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。该受访者说：“在这条规则下，可通过声称拟采购物品涉及机密信息从而规避竞争。或者在某些情况下，采购机构可能故意延迟启动采购项目，竞争性招标将不适合给定的时间框架，因而不会被采用。”

      在X市，我们观察到一家采购机构（在此案例中是当地教育局）使用这种方法成功规避一个项目使用竞争性招标，该项目花费超过800 000元。

      （二）转换正式规则

      转换是这样一种策略：通过它，腐败参与者可以运用偏离正式规则最初目的的方法，对正式规则进行塑造而满足自己的利益。这样的情况发生在通过公共采购的过程不可避免，但买方仍希望能够绕过正式规则规定的招标要求。在这种情况下，采购机构可能会将采购方法竞争性从最大降低到最小，以此来削弱正式规则的监管效果。

      如前所述，在中国公共采购中五种常用的采购方法是：公开招标、邀请招标、竞争性谈判、询价、单一来源采购。在这五种方法中，《政府采购法》默认的方法是公开招标。它要求采购机构或其代理机构邀请非确定或非限制数量的法人或组织提交标书，竞争同一个项目。其他方法通常会设置有限数量的竞标者或对谁能或不能参与投标进行规定，与它们相比，公开招标通常会吸引最多数量的竞标者，产生最为激烈的竞争。官方统计数据似乎表明，近年来越来越多的政府采购项目会使用这种方法，在政府采购中竞争性投标很常见。⑤

      然而，我们的实地调研却显示出不同的结果，事实上，公开招标并不是最常用的采购方式，而地方官员夸大了统计数据，以迎合自上而下的将公开招标定为默认使用方式的需求。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。受访者是X市一位地方政府采购中心（负责组织招标的公共机构）官员，他为我们提供了按照招标方式进行排序的城市采购数据：“在我市，2009年，通过公开招标——最具竞争性的方法——进行采购的规模总额是3 377万元，而通过其他三种采购——竞争性谈判、询价、单一来源采购——发生的费用分别为：4 148万元，2 342万元和4 380万元。”

      一些受访者甚至认为上面的描述是经过修饰的。在他们看来，询价才是最常见的政府采购方式，因为它只涉及有限数量的供应商，甚至比竞争性谈判数量更少，因此竞争性也更小。2009年12月对X市地方采购官员和供应商进行访谈。受访者告诉我们，在X市，2009年的政府采购项目中约有79%的项目（或者说165个项目中有130个项目）采用了这种方式。

      转换采购方法的问题并不仅限于X市。2010年1月对一位地区财政局官员进行访谈。受访者是一位西南区域城市的财政局主管，他与我们分享了类似的事例，证实询价在他所在的地区也是最常用的采购方法。他补充说：“因为采购机构通常要求尽快交货，我们可以改变采购方法，将公开招标换为其他方法，来缩短采购周期。”

      在一份审计报告中，国家审计署批评中国煤炭总医院使用竞争性谈判方法购买价值170万元的电梯，而这一购买规模应该使用公开招标（审计署办公厅，2010）。所有这些案例表明，规范采购的正式规则会为满足地方或个人需求而被操纵，而通行的非正式规则是，具有更高竞争性的购买方式应该尽可能地给更低竞争性的购买方式让路。

      将采购方法从公开招标转换为更小竞争性的方法对每个项目的竞标者数量具有决定性的影响。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。据这位受访者所述，在项目中使用询价或竞争性谈判，会有大约五家供应商参与竞标，而使用公开招标，竞标者的数量通常会超过十家。通过改变采购方法来减少竞争程度，采购机构官员可以从较少数量的竞标者中选择他们喜爱的供应商。参与投标的数量越少，官员越容易决定获胜者。因此，竞争的程度和性质受到所选采购方法的影响。2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈。这位采购官员确认了这一点：“采购机构往往倾向于使用竞争性招标以及询价作为采购方法，而不会选择公开招标，因为这样做他们可以更容易地对投标过程施加影响。”

      （三）正式规则空心化

      通过空心化使正式规则内容空白而只是在名义上存在，在实践中正式规则就让路给非正式规则了。中国的公共采购正式规则规定当项目启动时，采购机构的官员就应该发布招标信息并公开招标。政府采购投标邀请函是至关重要的，因为它们提供了项目需求的细节，包括采购机构、具体购买项目、投标人资质、技术要求、投标报价书模板、价格范围、评标方法和标准及合同草案内容。中国政府还提出了具体的规定，禁止采购机构对特定投标人或产品提供帮助，也禁止采购机构将潜在投标人排斥出招标范围之外。然而，这些正式规则留下一个空壳，采购机构经常添加一些特殊要求，这些要求有利于少数供应商，使他们的投标被更顺利地评估并最终赢得更多合同。

      例如，2009年12月对一位地方政府采购中心高级官员进行访谈，发现官员可能在投标邀请时指定特定品牌，使招标有利于这些品牌的供应商。或者他们可以设置特定的技术要求，只有少数供应商或单一投标人可以满足要求。2009年3月对一位政府采购中心公务员进行访谈，确认了通过这种方式，“只有一个投标人能满足所有需求，那么他/她一定会在评标时得到最高的分数。现在，这种做法在政府采购中非常普遍”。

      根据报道，一位区教育局技术设备办公室主管甚至允许一家公司为他办公室的招标邀请写技术要求。因此这家公司能够根据自己的产品特性进行撰写，从而将其他潜在竞争者排除在外。（李晓铧等，2011）。

      正式采购规则不仅会被采购官员掏空为一纸空文，私人公司为了争夺政府合同也会这么做，甚至两者会合作来操纵投标。投标舞弊是一种欺诈行为，预选投标人与其他投标人一起参与合同竞标，以创造合法竞争的表象。在中国公共采购领域，这已经成为一种常见做法。2010年6月对一位招标管理办公室高级官员进行访谈。一位市政招标管理办公室负责人这样说：“近年来，这种做法在我负责的办公室处理的采购招标中发生率大约在90%左右。”

      与此同时，便于操纵投标的非正式规则被开发出来。2010年6月对一位招标管理办公室官员进行访谈。发现一种常见的做法是，预定赢得投标的公司邀请其他公司申请同一个项目，支付他们的费用，并在招标程序完成之后给予报酬。在招标开始之前，预选确定的中标公司就会与“被邀请”公司一起进行商讨，对他们的报价提出建议，然后双方会给出相似的报价，但是“被邀请”公司的报价会更高一些。当然，这些公司在招标之初就无意于中标，他们参加招标仅仅是为了帮助预定中标公司，这种做法被称为互补招标（或陪标）。在中国建筑行业，由于参加竞标的公司会被轮流指定为中标人，陪标的做法被广泛接受。2010年7月对一位供应商进行访谈。这位地质调查服务供应商这样说：“在我们的行业中，确实存在这样一个非正式规则：公司帮助另一家公司赢得公共项目，作为回报，后者会在未来的项目中为前者做同样的事情。”

      串通投标还有一种形式叫做“资格挂靠”。也就是说，如果A公司不符合指定的招标邀请中的专业资格或经验标准，它可以用符合标准的公司B的名义投标，而公司B实际不会投标。这两家公司可能会达成秘密协议，A公司可以作为B公司的子公司进行投标，这样A公司就可以使用B公司的专业资格来支持它的投标。这样的关系当然是名义上的，在整个投标过程中，两家公司在财务、人员和项目管理方法方面仍然保持相互独立。然而，A公司必须支付B公司提供服务的劳务费，以及所有投标成本。

      （四）勾结以对抗正式规则

      在中国，正式规则禁止在政府采购过程中企业与政府官员互相勾结。例如，政府部门不应该接触供应商，反之亦然。然而，非正式规则在很大程度上取代了正式规则；也就是说，只有与“局内人”合作，才能确保公司赢得政府合同。2010年6月对一位招标管理办公室官员进行访谈。受访者说：“‘聪明’企业在招标前就开始经常联系政府官员。在政府发布公告项目投标信息之后，企业会积极寻找‘关系’或检查自己的人际网络，看看是否有与这项合同相关的官员的人际关系。”

      企业通常会寻求那些能够对采购流程或结果施加影响的官员，如采购机构的领导。企业会在与这些官员的关系方面展开竞争，谁的关系更密切或有更大官职的关系就更有可能赢得合同。企业有各种各样的关系网络。有些企业与参与采购的官员有联系，比如采购机构建筑部门的官员或政府采购中心官员；而有些企业可能会与高级别官员联系更紧密，比如市长、市委书记和省长。2009年12月对一位政府采购中心高级官员进行访谈。受访者这样描述：“中国招标体系中的竞争实际上是一种关系竞争，有强大关系的企业就会赢得合同。我们都知道天下没有白吃的午餐，政府也不会毫无理由的把项目合同作为回报给一家企业。因此，关系网的特点是企业和官员之间的秘密勾结（换句话说，也就是利益转移）。”

      这意味着只有少数获得公共合同的企业在投标之初没有给官员提供好处。贿赂官员以赢得政府合同成为中国公共采购的一个主要问题。例如，淮南市前市长陈世礼在收礼之后帮助私营企业赢得投标。2001—2006年间，至少有三家公司要求陈帮助他们竞标公共项目，包括一个商业广场的建设、搬迁住房建设及居民区建设。陈收受的贿赂超过500万元，此外还有房地产形式的其他好处（石中原，2009）。

      2010年6月对几位招标管理办公室的地方官员进行访谈发现，当企业和官员在幕后勾结决定谁是项目承包商时，管理采购过程的正式规则就会成为一个空壳。政府官员行为的改变，改变了游戏规则。他们可能会采取建议和指导的方式干扰评价小组成员的判断，从而给预定赢家更高的分数。例如，湖南省常德市水资源局前局长代表局领导要求下属给某指定建筑公司高分，该建筑公司给予局长320 000元“报酬”（赵文明等，2010）。

      官员有权力在招标程序之外决定承包商以及他们有信心这样做的一个主要原因是他们有为公共项目提供资金的权力。项目申请被批准后，政府财政部门就会拨款并授权资金从政府转移至承包商。具体地说，这些官员有权决定是否签署转移通知，也就是指示国库支付的通知。值得注意的是，企业通常需要预先筹集建设资金，在项目完成并检验后才会得到政府支付。因此，项目承包商依赖于政府采购机构官员尽快支付他们预先支付的款项。2010年6月对招标管理办公室的地方官员进行访谈。一位监管部门公务员告诉我们：“尽管投标人是由于出价，即通过真正的竞争而不是与其他企业勾结，赢得一个项目，他仍然有可能不会按时得到项目款项支付。因此，建筑行业的企业不会积极争夺公共项目，除非他们可以事先与官员勾结，确保款项能够及时支付。”

      例如，某企业在1996年得到山东省政府驻京办的酒店改造项目。该企业必须实现筹集项目资金，随着项目的进展，花费超过1100万元。然而，直到2011年公司才拿到款项，虽然项目已经完成。在此期间，驻京办负责人向该企业索要100万元贿赂，以此换取批准项目款项支付，但受到了企业的拒绝（吕兴伟，2010）。

      上面讨论的四种类型的腐败方案不可能详尽所有的可能性，也不能代表全部被扭曲或规避的正式规则的范围。然而，它们已经能够说明中国公共采购过程中非正式规则优于正式规则。官方要求用市场竞争和正式规则来调节公共采购，但是这些要求经常屈从于非正式规则，从而支持某些特殊利益。因此，在市场竞争结构化前景下腐败仍然猖獗。例如，我们的研究结果显示，虽然政府部门官方要求包含在公共目录中的商品采购需要进行招标，但是无论何时、何地只要有可能官员都会试图绕过这一条款，把采购需求分配到指定的供应商那里，而不经过招标过程。此外，大型采购项目通常被分成较小的项目，从而使其价值低于政府采购目录的最低值。如果采购不能内部决定，必须要经过招标程序，那么招标方法通常会从最具有竞争性的公开招标转化为最不具有竞争性的单一来源采购。

      正如我们所说，中国公共采购并不缺乏正式规则。学者们甚至讨论了中国政府向规制国家转变的过渡（Yang，2004；Liu，2010）。然而，许多这样的正式规则只是形式上存在，并不被用于实践，而各种各样的非正式规则得以发展并指导现实的采购活动。非正式规则分解、重组或取代正式规则来影响市场中的各方参与者的行为，并决定谁该得到什么，谁该做什么。我们注意到正式规则与非正式规则的关系是：非正式规则作为对疲软的正式规则的回应而存在，尽管有正式规则，它们仍然会被制度化而成为惯例。此外，非正式规则的构建也与参与者之间的反复相互联系及互相讨价还价有关。在中国的公共采购中，一家企业试图尽可能地避免竞争而与官员达成秘密协议是很“正常”的。对企业来说，为满足各方需求而勾结串通操纵投标也是常见做法，在不成文规定的推动下，由各参与方共谋现金支付赔偿或分包或其他方式。从根本上来说，是由其他的期望，而不是正式规则，激发了这种行为（Greif & Kingston，2011）。当其他参与方参加进来，从腐败活动中寻求受益，而那些不这样做的人将会输掉合同。在这场“确信博弈”中，腐败就成为规则，而不是例外（Persson et al.，2013）。一旦发生这种情况，即当腐败成为社会根深蒂固的一部分，成为一种生活方式，那么腐败可能被视为一种非正式制度，其本身就影响着社会关系。

      我们的研究结果不仅仅适用于中国。对腐败的研究倾向于关注正式的结构性因素，这些因素由政权类型、法律体系和一国的国家一社会关系或文化规范（如社会转型中存在的庇护关系）所反映。我们的研究主要着眼于非正式规则，它起到社会行为实际合法化的试金石的作用（Marquis et al.，2007）。我们相信这样微观层面的分析对非正式规则怎样始终在共同参与互利活动的参与方中发生作用提供了微观层面的更细致的理解（Ostrom，1999）。

      本研究基于一个案例一也就是中国案例，如果以此案例与其他国家相对比则能够加强其说服力。但是我们关于流程和机制的研究成果，即通过非正式规则破坏正式规则从而导致腐败，也可以参见其他转型经济国家。因此，本研究有助于阐明市场化与腐败关系的大体情况。我们建议构建一个正式的市场体系，该体系以公平竞争和有效监管为特征，这里的有效监管不仅依赖于官方认可的规则，也依赖于那些实际指导参与方行为的非正式规则。因为正式规则不足以强大到在没有流行的非正式规则的支持下能够调整结果，这些非正式规则是参与方回应正式规则的结果，它们被有意或无意的精雕细琢。参与方为什么要这样做的内在逻辑来源于特定情况以及更大的背景，在其中他们发现自己的局限性，而后他们从自己的角度对这种情况做出理性回应，对他们来说这么做是情理之中的（Skoog，2005）或者作为“在持续态势下参与者所选择的策略”（Ostrom，2005：18）。许多政府面临的挑战是他们打击腐败的努力方向不仅在于怎样制定正式的法律措施来控制它，还在于如何改变那些影响人们日常生活的根深蒂固的社会规则和不成文规范。

      ①集中采购目录由各级地方政府发行，因此，在各个地区都各有不同。“特定数量的钱”由各个政府规定，只适用于其行政辖区。

      ②具体数量在不同地区有所不同。例如，在甘肃省是50万元，在天津市为100万元。

      ③见《政府采购法》第29条。

      ④见《政府采购法》第25条、第72条，及第12条、第32条和第44条。

      ⑤例如，一些报告表明采购规模符合公开招标的数量从2002年占全国总比重的48%上升至2011年80.7%（俞岚，2012）。

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