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一、日本推进循环社会建设的基本途径
1.在环境基本法和环境基本计划的框架下推进循环社会建设
日本政府为推进环境保护的进展，在1993年1月公布实施《环境基本法》以后，先后制订了第一次《环境基本计划》(1994.12)、第二次《环境基本计划——走向环境世纪的方向》(2000.12)和第三次《环境基本计划——从环境开拓走向富裕的新道路》(2006.4)。其中，第一次《环境基本计划》提出了“建设以循环为基调的经济社会体制”的新思路，要求以环境负荷小的资源循环利用为基础，构筑环保型经济社会体系，实现人与自然的和谐和长期共存。以此为开端，推进资源循环利用进而推进循环社会发展，就成了日本环境保护的重要课题。第三次环境基本计划以2050年为期限，提出了建设未来社会的长期目标以及环境政策的基本方向与政策措施。
2.实施《循环社会基本法》和《循环社会基本计划》，推进循环社会建设
1998年，日本政府制订的《新千年计划》正式把循环社会作为21世纪日本经济社会发展的目标。1999年10月，日本执政的自民党、公明党就循环社会建设的法制问题与民主党达成“政策合意”，三方一致同意将2000年定为“循环社会元年”，尽早制定建设循环社会的基本法律。以此为基础，日本国会2000年5月通过《推进循环型社会形成基本法》即《循环社会基本法》，以立法的形式把建设循环型的可持续发展社会作为了日本经济社会发展的总体目标。
日本政府根据《循环社会基本法》，2003年3月制订了《循环型社会形成推进基本计划》即第一次《循环社会基本计划》，提出了2010年前建设循环社会的目标和具体任务。2008年3月，日本政府又制定第二次《循环社会基本计划》，提出了2015年前建设循环社会的目标和具体任务。
3.环境立国战略对循环社会建设的新要求
1998年，日本环境省在《环境白皮书》中第一次提出“环境立国战略”的口号时，就把循环经济作为了实施环境立国战略的重要课题之一。2007年6月1日，日本政府正式公布的《21世纪环境立国战略》即“环境立国战略”，又进一步把循环社会作为了环境立国的基本目标之一。环境立国的基本目标是：在创造性地建立“低碳社会”、“循环社会”和“人与自然和谐社会”的基础上，建立可持续发展社会，并形成能够向世界传播的“日本模式”，为世界作贡献。作为实现上述目标的八大措施之一，环境立国战略要求进一步修改和完善《循环社会基本计划》，推进循环社会建设，并采取切实有效的政策措施，贯彻3R原则，实现资源的循环利用，开拓循环社会发展道路，为防止地球温暖化作贡献。
二、第二次《循环社会基本计划》的主要内容
1.紧迫性与新课题
第二次《循环社会基本计划》回顾了第一次《循环社会基本计划》的实施情况，总结了日本在提高资源生产性和循环利用率、减少废弃物最终处理量方面的进展与问题，分析了全球性资源能源制约与地球温暖化的新局面，提出了进一步推进循环社会建设的紧迫性与新课题。以此为基础，第二次《循环社会基本计划》根据第三次《环境基本计划》的要求，以建设环境负荷最小化的循环社会为中心，把循环社会、低碳社会、人与自然和谐社会作为建设可持续发展社会的基本途径和重要任务，并制定了2015年前建设循环社会的任务和具体指标，并希望国民、NGO/NPO、大学、企事业部门和地方公共团体(地方政府)发挥各自的作用，相互配合，共同建设循环社会。
2.基本任务
(1)以实现可持续发展为目标，全面推进三个社会的建设。(2)建设地域循环圈，推进3R国民运动。(3)制定数量目标，加强对循环社会建设的数量分析和计量评价。(4)建设国际化循环社会，发挥日本在推进3R方面的主导作用。
3.2015年度的主要目标
(1)3R目标：资源生产性达到42万元/吨，比2000年度(下同)提高60％；循环利用率提高到14％～15％，提高4～5个百分点；废弃物最终处理量减少到2 300万吨，减少60％。
(2)落实措施的指标：每天垃圾排放量个人削减10％，家庭削减20％，企事业部门削减20％；民意调查国民具有废弃物循环利用和绿色采购意识的比率达到90％；民意调查国民采取废弃物循环利用和绿色行动的比率达到50％；有组织地开展绿色采购的比率地方公共团体达到100％，上市公司达到50％，非上市公司达到30％。另外，居民自带购物包购物的比率和地方公共团体实施垃圾收费处理的比率，也作为考核国民和地方政府是否积极参与循环社会建设的监测目标。
4.政策措施
(1)以建设可持续发展社会为目标，全面推进循环社会、低碳社会和人与自然和谐社会的建设。①宣传自带购物袋和减少包装的典型事例，推进减量化和再利用；②推广废弃物发电和热回收技术，减少温室气体排放；③推进市町村对生物资源的有效利用；④制定优质建筑物的特别税收制度，鼓励建造经久耐住的优质住宅、优质宾馆等建筑物。
(2)推进地域循环圈建设。①建立循环社会建设交付金制度，鼓励市町村建立地域循环圈；②调查和宣传地域循环圈建设的先进典型，协助市町村制定建设计划并对其开拓型事业给予资金等方面的扶持；③加强利用循环资源的港口等基础设施建设，在沿海地区建立循环利用基地，构筑海上“静脉物流”；④推广污水污泥的资源性利用技术。
(3)提高国民的3R意识。①开展3R推进月活动，加强宣传，并召开全国和地方的3R推进大会，进一步启发和提高国民的3R意识；②进一步加强中小学的环境教育和环境学习。
(4)推进循环经济发展。①鼓励企业获得IS014001资格认证和环境经营21资格认证，推广企业的环境会计制度和环境报告书制度；②根据《绿色采购法》继续推进环保商品采购，扩大循环经营和循环经济市场规模。
(5)推进循环资源的有效利用和恰当处理。①根据《资源有效利用促进法》、《包装容器循环法》、《食品循环法》和《建筑循环法》等法律法规，进一步促进各种资源的循环利用；②加强监督和群众揭发，取缔废弃物非法扔弃；③进一步完善大城市的废弃物最终处理设施；④有计划地建设海上废弃物最终处理设施。
(6)实现3R技术和循环利用系统的高新技术化。①选定20个典型，帮助企业开展环境会计和环境设计，提高资源循环利用率；②在进一步促进手机、小型家用电器等回收利用的同时，要求厂家在生产过程中就考虑环境设计，方便回收利用；③鼓励和支持3R技术的研究开发，建设现代化的废弃物循环利用系统。
(7)加强信息服务和人才培养。①加强循环社会建设的综合调查，完善循环社会信息网络；②举办废弃物对策研修班等，帮助企业培养废弃物减排和处理人才；③举办环境教育和环境学习讲习班，提高从事环境教育、指导环境学习的教师的业务水平。
(8)开展循环社会建设的国际合作。
三、日本循环社会建设的初步成效
迄今为止，日本循环社会建设已经取得了初步成效，具体表现在如下方面：
1.3R取得明显进展
(1)产业废弃物再生利用量和减量化量增加，最终处理量减少(见表1)。1990-2005年度，日本产业废弃物排放总量由39 474万吨增加到42 168万吨，增加6.8％，基本上得到了控制。其中，直接再生利用量由8 768万吨增加到9 199万吨，增加4.9％，直接处理量由6 039万吨减少到1 218万吨，减少79.8％，中间处理量由24 667万吨增加到31 751万吨，增加28.7％。同期，产业废弃物再生利用量(直接再生利用量+中间处理中的再生利用量)由15 057万吨增加到21 889万吨，增加45.4％，产业废弃物再生利用率由38.1％提高到51.9％；产业废弃物实现减量化数量(中间处理量-处理剩余量)由15 444万吨增加到17 856万吨，增加15.6％；产业废弃物最终处理量(直接处理量+中间处理中的最终处理量)由8 973万吨减少到2 423万吨，减少73.0％。
(2)一般废弃物排放量和最终处理量减少，循环利用率提高。1995-2005年度，日本一般废弃物即垃圾排放量由5222万吨增加到5273万吨，增加1％，其中集体回收量由232万吨增加到300万吨，增加29.2％；垃圾处理量由4990万吨减少到4977万吨，减少0.3％，其中，直接焚烧量由3805万吨增加到3850万吨，增加1.2％；包括直接焚烧在内的垃圾减量处理率由88.5％提高到97.1％，提高8.6个百分点；垃圾处理后再生利用量由278万吨增加到449万吨，增加61.5％；垃圾循环利用率由9.8％提高到19.0％，提高9.2个百分点；垃圾最终处理量由1360万吨减少到733万吨，减少46.1％。2000-2006年度，部分容器制品的循环利用率无色玻璃容器由77.8％提高到94.5％，塑料瓶由34.5％提高到49.3％，铁制易拉罐由84.2％提高到88.1％，铝制易拉罐由80.6％提高到90.9％，饮料用制纸容器由21.4％提高到26.4％①。从国际比较看(见表2)，1995-2005年主要发达国家一般废弃物排放量持续增加，而日本一般废弃物的排放量则基本上得到了控制，人均排放量在主要发达国家中也一直是最低的。而且，日本纸箱的循环利用率仅次于德国，玻璃容器的循环利用率则是主要发达国家中的最高水平。
(3)资源循环利用率和资源生产性提高。由于产业废弃物和一般废弃物的再生利用率、循环利用率提高，资源循环利用率由1990年度的7.4％提高到2000年度的10.0％，2006年度又提高到12.5％②。与此同时，日本资源生产性也由1990年度的20.7万日元/吨提高到2000年度的26.3万日元/吨和2006年度的34.8万日元/吨，2006年度比1990年度提高68.1％，比2000年度提高32.3％。从各产业资源生产性的变化情况看(见表3)，机械制造以外的制造业虽然趋于下降，但机械制造业却明显提高了，其中，电气机械工业提高最为明显，由1990年度的44.1万日元/吨提高到2008年度的53.7万日元/吨，提高了21.8％。其他产业除农林水产业外，矿业、建设业和第三产业的资源生产性也都趋于提高了。
(4)资源消耗总量减少。由于资源生产性和资源循环利用率提高，日本资源消耗总量由1990年度的20.13亿吨减少到2006年度的l4.21亿吨，减少了29.4％，其中1990-2000年度减少8.1％，2000-2006年度减少21.3％，新世纪以来的减幅明显加大了。日本循环资源出口量迅速增加，首先与其资源循环利用的法制完备、资源回收量增大有很大的关系。其次，伴随日本对外产业转移和海外生产扩大，再加上东亚发展中国家资源回收量满足不了迅速扩大的资源需求，日本回收资源就集中运用到了东亚发展中国家。相比之下，各种循环资源的进口量则趋于减少了，由1990年度的490万吨减少到2006年度的390万吨，减少了20.4％。
2.国民循环社会的意识提高，主动参与循环社会建设的人数增加
(1)3R意识提高。根据日本环境省每年进行的民意调查，2009年国民对3R有认同感的比率为29.3％，关心垃圾问题的比率为86.1％，注意减少垃圾、关心循环利用为93.8％，与2007年的22.1％、85.9％和88.7相比，分别提高7.2个百分点、0.2个百分点和5.1个百分点；照样多买东西多扔垃圾的比率为3.8％，比2007的7.0％年减少3.2个百分点。
(2)主动参与3R行动的人数增多。2009年，国民自带购物袋并拒绝过剩包装的比率为64.3％，比2007年的45.2％提高19.1个百分点；选择简易包装的店铺购物的比率为10.8％，比2007年度11.5％减少0.7个百分点；到餐馆吃饭自带筷子或不用方便筷等一次性餐具的比率为12.0％，比2007年的6.9％提高5.1个百分点。
(3)家庭垃圾排放量减少。2006年，日本每人每天垃圾排放量为1 116克，比2000年减排5.8％，其中，家庭每人每天垃圾排放量为601克，减排8.1％。
3.绿色采购和环境经营普及率提高
(1)绿色采购普及率提高。2007年，有组织地推进绿色采购的地方公共团体比率为76.2％，比2003年的38％提高38.2个百分点；主动开展绿色采购的企业比率上市公司为77％，非上市公司为70％，与2003年的68％和55％相比，分别提高9个百分点和15个百分点。
(2)开展环境经营的企业数增多。2003-2008年，获得“IS014001资格认证”企业数由12 867家增加到20 661家，增加60.6％；2005年10月至2008年10月，获得“21世纪环境经营”资格认证企业数由488家增加到2 926家，增加近5倍。
4.循环式经营的市场规模和雇用规模扩大
2006年度，日本循环式经营的市场规模为29.67万亿日元，比2000年度的20.79万亿日元增加42.7％，雇用人数为63万人，比2000年度的53万人增加18.9％。
四、日本建设循环社会的基本经验
1.在建设可持续发展社会的总体目标下建设循环社会
从上世纪90年代开始，建设可持续发展社会就成了日本环境保护的总体目标和基本方向，日本政府2007年6月制定的环境立国战略，其总体目标也是创造性地建设可持续发展社会。与此同时，以环境负荷小的资源循环利用为基础建设循环社会，就和“低碳社会”、“人与自然和谐社会”一起，成了日本建设可持续发展社会的新思路、新途径。可见，就建设可持续发展社会的总体目标而言，循环社会、低碳社会、人与自然和谐社会都是子目标，都是建设可持续发展社会的前提和手段。循环社会、低碳社会、人与自然和谐社会不仅是建设可持续发展社会的新思路、新途径，而且三者互为因果、相互促进，必须综合性地全面推进。正因为如此，第二次《循环社会基本计划》才特别强调不仅要在环境保护的基础上建设循环社会，而且要把循环社会与低碳社会、人与自然和谐社会结合起来，全面建设可持续发展社会。其中，循环社会建设的主要任务是提高资源生产性和资源循环利用率，减少废弃物最终处理量；低碳社会建设的主要任务是减少二氧化碳等温室效果气体排放量，防止地球温暖化；人与自然和谐社会建设的主要任务是保护生物多样化的大自然，充分利用可再生的生物资源并提高生物资源的利用效率。
2.制定完备的法规体系，循环社会建设有法可依
日本促进循环社会发展的法律法规体系比较健全，具体可分为四个层次：第一层次是基本法即前文提到的《循环社会基本法》；第二层次是两部综合性的法律，一是《废弃物处理法》(1970年制定，1991年修改)，二是《资源有效利用促进法》(1991年制定。2005年5月修改)；第三层次是政府支持循环社会发展的政策性法规即《绿色采购法》(2000年5月制定)；第四层次是关于具体废弃物循环利用的法规，包括《容器和包装物循环利用法》(1995年制定)、《家电循环利用法》(1998年6月制定)、《建筑材料循环利用法》(2000年5月制定)、《食品循环利用法》(2000年6月制定)、《汽车循环利用法》(2002年7月制定)、《聚苯乙烯等废弃物处理特别措施法》(2001年6月制定)和《特定产业废弃物特别措施法》(2003年6月制定)等。
上述法律的制定和实施，为控制资源消耗、确保资源再生利用、正确处理废弃物、促进循环型社会发展提供了法律依据，对日本循环社会建设发挥了必不可少的重要作用。
3.制定和实施建设计划，发挥政府主导作用
1955-1999年，日本政府先后制订了14个经济计划，充分发挥了推进经济社会发展的主导作用。然而，自森喜朗政府以后，小泉政府、安倍政府、福特政府和麻生政府都没有制定过经济计划。尽管如此，这并不意味着日本政府已经放弃了计划手段，而是采取了计划手段的新形态。从实际情况看，日本政府自1996年为实施“科学技术立国战略”而制定第一次《科学技术基本计划》起，就围绕“创新立国战略”、“知识产权立国战略”、“IT立国战略”、“投资立国战略”、“环境立国战略”、“观光立国战略”以及经济社会各领域发展的实际需要，制订了一系列的具体计划，继续发挥了政府推进经济社会发展的主导作用。就建设循环社会而言，如前所述，日本政府先后制订了第一、第二次《循环社会基本计划》，提出了循环社会建设的方向、任务、目标和政策措施，对循环社会建设起到了重要的指导作用。
更为重要的是，与以往的综合性计划制定后无人负责、既不检查计划的实施情况也不采取改进措施相比，日本政府近年来采取了PDCA循环方式(计划-实行-事后评价-改进措施)，以C(事后评价)和A(改进措施)为重点，确保新计划的正确制定和顺利实施。就实施《循环社会基本计划》而言，中央环境审议会③从2005年开始，每年都有重点地检查计划的实施情况与存在的问题，并且向政府提出审议报告。2005-2007年，中央环境审议会对第一次《循环社会基本计划》先后进行了三次审议，2007年8月还提出《关于制定新的循环型社会形成推进基本计划的具体指针》，为日本政府制定第二次《循环社会基本计划》提供了参考和依据。第二次《循环社会基本计划》实施后，中央环境审议会在2009年2月即进行了第一次审议，其审议报告不仅总结分析了计划的实施情况和所存在的问题，而且在具体和总体评价的基础上，提出了有针对性的政策建议。
4.发展循环经济，为循环社会奠定经济基础
1997年7月，日本通商产业省(现为经济产业省)产业结构协会提出了一份题为《循环经济构想》的报告。1999年，日本通商产业省又提出题为《循环经济蓝图》的报告，设计了一个与循环经济相适应的以废弃物零排放为目标的技术系统，其内容包括生命周期评价、废弃物减量化、资源循环利用、废弃物资源化的产业链以及废弃物的回收、运输与交易等。为此，从第一次《循环社会基本计划》开始，日本政府就以确保足够的再生利用能力和设施均衡分布为目标，扩大了废弃物循环利用设施和处理设施的投资。进入新世纪以后，伴随循环社会基本计划的实施，日本政府又以提高资源生产性和资源循环利用率、减少废弃物最终处理量为中心，通过敦促企业开展绿色采购、获得“IS014001”和“21世纪环境经营”资格认证、编制环境报告书、引进环境会计和环境设计、开展环境经营等途径，培育循环经济机制，推广循环经营方式，不断推动循环经济市场规模和雇用规模的扩大，为循环社会建设奠定了经济基础。
5.加强研究开发和人才培养，提高3R的技术水平
3R技术是推进循环社会建设的关键和根本动力，也是支撑日本科技立国战略和环境立国战略的关键技术领域之一。3R技术的基本课题，是在自然界枯竭性资源能源供给减少的情况下，构建一个环境负荷小的技术系统，实现可再生的生物资源的有效利用，减少有害物质和温室效果气体排放。为此，日本政府在连年压缩财政规模特别是压缩公共投资的情况下，专门建立了废弃物处理等科学研究补助费，支持大学、科研机构和企业的3R技术研究开发，及时向地方和企业普及废弃物处理的高新技术，构建高水平的资源循环利用系统。与此同时，日本政府还推进官产学合作，鼓励企业、大学、研究机构以及地方公共团体、非政府机构、非赢利组织之间开展共同研究与信息交流，向中小企业提供信息和技术指导等方面的帮助。在人才培养方面，日本政府在加强环境教育和环境学习、提高国家和地方公共团体工作人员的能力和素质的同时，还通过制定“控制容器包装废弃物推进员制度”、举办产业废弃物对策研修班等途径，帮助地方公共团体和企事业部门培养急需的3R技术人才。
6.推进地域循环圈建设，调动各方面的积极性
面对地区间经济差距扩大的趋势，如何发挥地方的积极性，增强地方的活力，一直是日本经济社会结构改革的重要课题。在新世纪初推行的结构改革中，日本政府又进一步明确了“地方能办的事情交给地方去办，民间能办的事情交给民间去办”的基本原则。为此，日本政府在制定和实施第一、第二次《循环社会基本计划》时，都鼓励都道府县和市町村根据自己的特点，加强区域间合作，建设地域循环圈，并把它作为振兴地方经济社会的主要途径之一。
7.利用经济手段、激励手段、行政手段和法律手段促进废弃物循环利用
为促进废弃物循环利用，日本政府在带头开展绿色采购的同时，还鼓励企业和消费者购买和使用绿色产品。为此，日本政府利用市场机制，采取税收以及空瓶、空罐返还预收款、垃圾处理收费等经济手段，促使消费者自觉地进行绿色采购，减少垃圾排放量。其次，对积极开展废弃物回收和循环利用的企业进行资格认定，给予表彰，并把典型企业和典型事例作为地方和学校环境教育的场所或教材，提高优秀企业环保产品的品牌知名度。另外，对废弃物回收、运输、处理过程跟踪检查并采取“管理票确认制度”，通过计算机系统加强管理，建立“全国垃圾非法扔弃监视窗”，对非法扔弃废弃物采取举报、罚款、课税等惩戒措施。
8.加强国际合作，同时推进国内国际循环社会建设
日本作为世界上环境保护和循环社会建设的先进国，有世界一流的环保技术和废弃物循环利用技术，应该为地球环境保护和国际循环社会建设作贡献。日本这样做不仅有助于地球环境保护和国际循环社会建设，而且在地球温暖化成为全球性问题、循环社会成为各国建设可持续发展社会共同目标的情况下，对日本国内的环境保护和循环社会建设也是有益的。从实际情况看，就像国际合作推进了日本企业国际化和经济发展一样，日本倡导《神户3R行动计划》，促成亚洲3R论坛建立，援助各国循环社会建设，这不仅对全球特别是亚洲各国循环社会建设产生了积极的推动作用，而且对日本企业通过国际合作提高以3R技术为中心的“环境力”，开展国际化循环经营，扩大循环经济国际市场规模，也是非常有利的。
注释：
①総務省統計局《2009年版日本统計年鑑》，2009年3月発行.
②中央環境審議会“第二次循環型社会形成推進基本計画の進捗状况の第1回点検結果につぃて”、2009年2月公布.
③日本环境大臣的咨询机构，2001年1月根据《环境基本法》建立.
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