全球治理：中国与拉丁美洲建立伙伴关系的机遇与挑战_全球治理论文

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      随着全球化进程的深入，加强全球治理(Global Governance)已成为国际社会的共识。中国作为日益崛起的大国，无论从其全球利益还是从其应承担的国际责任来看，在全球治理中发挥更大的作用已成为中国外交的战略选择。中国和拉美国家同为发展中国家，与巴西和墨西哥同为新兴大国，双方构建全球治理的伙伴关系既有合作的基础和机会，同时也面临着不少挑战。

      一 全球治理：中拉关系的新议题

      中国和拉美构建全球治理的伙伴关系符合全球治理、中国外交战略转型及中拉关系进一步深化和发展的现实需要。

      (一)全球治理与中国的外交战略转型

      全球治理即“通过具有约束力的国际规制解决全球性的冲突、生态、人权、移民、毒品、走私、传染病等问题，维持正常的国际政治经济秩序。”①随着全球化进程的深入，通过全球治理，对全球性问题寻求全球性的解决方案已成为国际社会的共识。正如美国学者罗伯特·基奥恩和约瑟夫·奈指出：“现在的问题已经不再是能不能对全球化加以治理，而是如何有效地对全球化加以治理。”②

      尽管中国是联合国安理会成员，且随着中国的改革开放，中国与世界的利益不断融合，但在相当长一段时间内中国对于全球治理的认识和关注是不够的。全球治理作为一个“西方概念”，在20世纪90年代中后期才引入中国。这与中国的发展水平和外交政策不无关系。在很长时间内，中国奉行“韬光养晦、有所作为”的外交政策，国家的重心放在国内经济发展上，外交关注的问题是如何促进国内的发展。

      然而，随着中国经济的高速发展，中国的崛起令世界瞩目。2010年中国成为全球第二大经济体，中国经济总量从1978年到2010年翻了4番多，达到5.88万亿美元，占世界经济的比重从1.8%增加到9.3%。③与此同时，随着中国参与全球化进程的不断深入，中国与世界的利益交融也不断扩大。2012年中国成为世界第一大贸易国，国际货币基金组织的第三大有投票权的国家，世界银行和亚洲开发银行的第三大股东国，联合国常任理事国派驻维和部队人数最多、贡献最大的国家。中国作为联合国安理会常任理事国，其地位和身份使得中国不单单是国际制度的参与者，而且在国际制度中还担当着重要的管理者和建设者的角色。④

      随着中国的崛起和与世界的利益交融，中国开始关注国际体系对中国的影响。与此同时，国际社会也开始讨论中国应在全球治理中承担什么样责任的问题。2005年，时任美国副国务卿罗伯特·佐利克表示要鼓励中国成为一个在国际体系中负责任的利益相关者。在内外环境的压力下，中国开始认真审视在全球治理中的作用和责任问题。中国逐渐认识到，日益全球化的中国需要进一步参与全球治理，这不仅是维护中国自身发展和安全利益的需要，也是中国作为大国的责任所在。⑤

      2004年8月，中国国家主席胡锦涛在第10次驻外使节会议上强调了多边作为中国外交舞台的重要性，首次明确提出了“领域外交”，即针对全球化引发的各种全球性问题及所涉及的领域(如金融安全、能源安全、气候变化等领域)，积极参与多边合作和全球治理。2008年11月，中国参加20国集团(G20)峰会时提出了改革国际货币体系和金融体系、加强国际金融监管等一系列倡议。在联合国气候变化谈判问题上，中国的立场也从被动应对转向积极参与，并承诺将承担适当的国际责任。许多迹象表明，中国外交正在发生从“被动治理到主动参与全球治理”的战略转型。2011年9月出版的《中国和平发展》白皮书明确指出：“中国要秉持积极有为的国际责任观，以积极姿态参与国际体系变革和国际规则制定，参与全球性问题治理。”⑥2012年11月8日，胡锦涛主席在十八大报告中再次指出：“推动全球治理机制变革，积极促进世界和平发展，在国际事务中的代表性和话语权进一步增强，为改革发展争取了有利国际环境。”⑦

      (二)全球治理与中拉合作

      进入21世纪以来，中拉经贸关系呈现跨越式发展。双边贸易以每年30%的速度增长，贸易额从2000年的125.95亿美元增长到2013年的2615.71亿美元。中国已成为拉美国家第二大贸易伙伴，巴西、智利等国的第一大贸易伙伴。从2008年起，中国对拉美国家的海外投资也呈快速增长之势。根据中国商务部统计，截至2012年年底，中国对拉美非金融类投资存量为682.12亿美元，占中国对外投资总额的15.66%；对拉美的投资流量为61.7亿美元，拉美已成为中国第二大对外投资目的地。

      与经贸关系相比，中国与拉美在全球治理问题上的对话与合作水平很低，可以说还处于起步阶段，尚未建立有效的合作机制。在双边层次上，中国除与巴西在“金砖国家”机制下在国际金融体系改革、气候变化等问题上开展了对话与合作外，与大多数拉美国家，特别是墨西哥、阿根廷等大国，还未建立定期的合作机制。尽管2009年8月17日中国与墨西哥首次开展了战略对话，但涉及的多边议题不多。在区域层面上，中国虽与南共市、安共体等拉美地区组织建立了对话机制，但这些机制并未成为中国与这些国家在全球治理问题上展开对话的平台。

      值得关注的是，中国与2011年12月成立的拉美和加勒比共同体(CELAC，简称“拉共体”)正在构建合作平台。2012年6月，温家宝总理访问拉美，在联合国拉美经委会发表演讲时倡议建立“中拉合作论坛”。2012年8月9～10日，拉共体“三驾马车”代表(智利外交部部长阿尔弗雷多·莫雷诺·查尔梅、委内瑞拉外交部部长尼古拉斯·马杜罗·莫罗斯和古巴外交部副部长罗赫略·谢拉·迪亚斯)访问中国。同年9月27日，中国与拉共体“三驾马车”的外长在纽约举行对话，对话内容涉及推动裁军和防止大规模杀伤性武器扩散等全球治理议题。2014年1月31日，拉共体第二届峰会通过《关于支持建立中国—拉共体论坛的特别声明》，中国—拉共体论坛将为中国与拉美加强在全球治理问题上的对话与合作增加新的平台。

      在多边层面上，联合国作为全球治理的重要平台，可以反映和代表中国与拉美在全球治理上的合作水平。美国学者豪尔赫·多明格斯的一项研究表明，中拉贸易的增加对中国与拉美在联合国投票的模式没有产生明显的影响。⑧随着中拉关系的日益加强，中国与拉美的利益交融越来越密切，共同的利益以及对于和平发展环境的共同诉求，将会扩大和巩固中国与拉美在全球治理论坛上的合作。

      二 中国与拉美国家在全球治理问题上的互动

      中国把拉美看作是推动全球治理的一支重要力量。进入21世纪以来，拉美国家经历了10年持续、高速的经济增长，国际地位大幅提升。其中，作为崛起的新兴大国，巴西和墨西哥的国际影响力日益扩大。巴西作为“金砖国家”受到世界的关注，在贸易、可持续发展等领域的全球性影响力不可忽视。墨西哥经济在20世纪90年代曾出现快速增长，2001年其GDP一度超过巴西。进入21世纪以来，墨西哥经济增长虽然没有巴西等“金砖国家”那样引人瞩目，但随着美国经济的复苏及国内经济改革，其未来的潜力受到越来越多的关注。2012年5月，高盛公司预测，墨西哥将在2020年成为世界第7大经济体，超过“金砖国家”中的印度和俄罗斯。高盛公司的吉姆·奥尼尔甚至预测，由墨西哥、印度尼西亚、韩国和土耳其组成的“迷雾四国”(MIST)将取代“金砖国家”(BRICS)。中国和拉美国家同属发展中国家，与巴西和墨西哥同为新兴大国，共同的身份认同使它们在维护世界和平、维护和完善全球治理规则、改革全球治理机制、加强在气候变化等全球性议题上的对话与合作方面有着共同的利益诉求。

      (一)推动全球治理机制的变革

      对于新兴国家来说，改革全球治理机制是有效参与全球治理的关键。在巴西看来，参与国际机构代表着拥有政治空间的机会，能够领导一些国际规则的制定、拒绝接受那些可能产生不利影响的规则，并推动达成那些有利的规则或规定。⑨自2003年1月卢拉总统上台执政，巴西政府为扩大巴西的国际政治参与、改革现有的国际政治秩序和推动国际关系民主化，展开了强大的外交攻势。通过组建不同的集团(如“四国集团”“印度—巴西—南非3国对话论坛”“金砖国家”“基础四国”等)，巴西希望通过联盟的力量推动联合国和IMF的改革，并在气候变化等全球治理议题上发挥领导作用。墨西哥也不甘落后，在2007年6月启动的八国集团(G8)和主要发展中五国(中国、印度、巴西、墨西哥和南非)机制性对话的海利根达姆进程中充当发展中国家协调人的角色。G20成立后，巴西、墨西哥和阿根廷作为拉美国家的代表，参加到这个全球治理的新平台中。

      2008年国际金融危机为全球治理机制改革，特别是国际金融机制的改革带来了机会。中国、巴西、墨西哥、阿根廷等广大新兴国家加入的G20逐步取代G8，成为加强全球经济治理的主要平台。值得指出的是，巴西在建立G20的过程中发挥了重要作用。2008年11月8～9日，巴西主办了G20财长和央行行长会议。卢拉在这次会议上表示：“到了各国政府达成协定建立新的世界金融结构的时候了。”⑩2012年6月18～19日，在洛斯卡沃斯州，墨西哥主办了G20领导人峰会。在新兴国家，特别是“金砖国家”推动下，美国和欧洲不得不加快IMF和世界银行等国际金融机构的改革。其中，IMF在2008年和2010年先后通过了两个治理机制的改革方案，中国、巴西、墨西哥、哥伦比亚等新兴国家在IMF的份额和投票权都有所提升(见表1)。

      

      世界银行也进行了治理机制的全面改革。在份额和投票权方面，2010年4月25日，世界银行发展委员会春季会议率先兑现了G20匹兹堡峰会上作出的承诺，通过了世界银行改革方案。在改革方案中，发达国家向发展中国家转移3.13%的投票权，使发展中国家整体投票权提高到47.19%。其中，中国的投票权从2.77%提高到4.42%，这使中国在世行的投票权位列第三，仅次于美国和日本。拉美国家也增加了投票权。其中，墨西哥是该地区投票权增加最多的国家，从1.18%增加到1.68%，巴西从2.07%增加到2.24%。阿根廷保持不变，维持在1.12%，委内瑞拉从1.27%降至1.11%。(11)(见表2)

      

      (二)维护和完善全球治理的国际法和国际规则

      有学者指出，无论是在地区层面还是在全球层面，有效规则成为有效治理的主要条件，规则成为全球治理的唯一机制。(12)中国和拉美国家希望通过完善现有国际法和国际规则维护它们的主权和利益。由于国际法中对干涉内政与使用武力的约束法则，为弱国或小国的生存与发展提供了必要的外在保护措施。(13)拉美国家是国际法的推动者和捍卫者。针对霸权国家的干涉，拉美国家先后提出了卡尔沃主义(14)、德拉戈主义(15)、埃斯特拉达主义(16)等不干涉原则。

      随着全球治理的发展，不干涉原则受到挑战。2005年联合国《世界首脑会议成果文件》明确了“保护的责任”(responsibility to protection)，即主权不再完全保护各国免受外来干涉，每个国家均有责任保护其人民免遭种族灭绝、战争罪、族裔清洗和危害人类罪之害；国际社会有责任使用适当的外交、人道主义和其他手段，保护其人民免遭这些罪行之害。如果一个国家显然无法保护其人民，国际社会必须随时准备根据《联合国宪章》采取集体行动保护该国人民。(17)然而，如何避免某些霸权国家以“保护的责任”及保护人权等名义滥用干涉权力、实行新干涉主义，仍是广大发展中国家面临的一个问题。

      在主权与干涉问题上，阿根廷在8次担任安理会非常任理事国期间(18)对相关决议的投票反映了一定的平衡准则，即承认不干涉一国内部事务与承认国际社会在维护和平、促进发展和支持国家范围内的人权之间的平衡。(19)在如何实施“保护的责任”问题上，墨西哥等拉美国家坚持“任何未经联合国授权使用武力是违背联合国原则和目的的，必须避免”(20)。巴西特别关注在国际干预中使用武力的合法性、军事行动的人道主义影响以及在和平、团结、主权和可持续发展之间寻求平衡的解决方案的重要性。(21)针对美国根据2011年3月17日联合国安理会通过的第1973号决议，以“帮助保护平民”的名义对利比亚发动大规模空袭、造成严重的人道主义灾难的问题上，巴西常驻联合国代表马里亚·路易莎·里贝罗·维奥蒂于2011年11月提出了“保护中的责任”(responsibility while protecting)的概念。中国提出了与之类似的“负责任的保护”的概念，目的是制止某些大国在实施“保护的责任”过程中的不负责任的行为。

      中国、巴西和阿根廷积极推动全球互联网治理。2012年10月4～5日，中国向在匈牙利布达佩斯召开的网络安全问题国际会议提出了全球网络安全治理的五项基本原则：网络主权、平衡、和平利用网络、公平发展及国际合作。(22)“棱镜门”事件曝光后，巴西总统罗塞夫于2013年9月24日在联大发言时谴责美国的监控计划违反主权的同时，呼吁建立多边机制，规范互联网。随后，罗塞夫又提议于2014年4月在里约召开由政府、行业、公民社团和学术界参加的国际互联网峰会，制订全球互联网治理的规则。2014年4月，巴西提出了一项“全球互联网权利法案”，提供给本次会议讨论。

      (三)全球治理的主要议题及中拉互动合作

      中国与拉美国家加强了在气候变化、贸易等全球治理议题上的对话，寻求共识，加强合作，捍卫发展中国家的利益。

      在气候变化和环境议题上，近些年拉美国家在有关引起环境问题和气候变化的原因和解决方案的全球讨论中发挥了至关重要的作用。(23)2012年6月巴西主办了联合国可持续发展峰会。2010年11月29日至12月10日，《联合国气候变化框架公约》第16次缔约方会议在墨西哥的坎昆举行。2014年12月，秘鲁将主办《联合国气候变化框架公约》第20次缔约方会议。在联合国气候谈判中，由中国、巴西、南非和印度组成的基础四国坚持发达国家与发展中国家“共同但有区别的责任”的原则。2013年6月，习近平主席访问特立尼达和多巴哥并与加勒比国家领导人会晤时表示，发展新能源，共同应对气候变化。

      在全球经济议题上，巴西与其他国家一道领导建立了以特殊日程为主导的联盟，以便在一些关键问题上进行必要的变革，如公平贸易、与贸易有关的知识产权协定(Trips)、资助发展以及加强南美贸易与投资。(24)

      三 中国和拉美加强全球治理合作面临的挑战

      中国与拉美构建全球治理的伙伴关系，虽然存在一定的合作基础，但也面临不少挑战。

      从全球层面来说，以G20主导的全球金融治理改革为例，由于美国经济逐步复苏，欧债危机逐步缓解，美、欧等发达国家改革全球治理机制的意愿在下降。在2008-2010年危机管理阶段结束后，G8就逐步失去发展势头，G20取代G8成为国际经济合作的主要平台，2009年匹兹堡峰会发表的联合声明中所作出的承诺，如今几乎变成一纸空文。(25)2010年11月5日，IMF通过的份额和治理改革协定由于未得到美国国会的批准至今未实施。

      从中拉合作层面来说，一些拉美国家在国家身份认同方面出现的变化将降低中国与这些拉美国家在全球治理某些问题上的共识。墨西哥(1994年5月)、智利(2010年10月)先后加入OECD，哥伦比亚和哥斯达黎加正在谈判加入OECD。这意味着一些拉美国家正在脱离发展中阵营，加入发达国家俱乐部。国家身份认同上的改变意味着这些国家将会改变在许多议题上所持的发展中国家的立场。以墨西哥为例，墨西哥从77国集团的创始成员国到OECD成员，其外交定位从发展中国家利益代言人转变为在发达国家和发展中国家之间充当桥梁，这使它在气候变化、贸易等议题上放弃了发展中国家的立场。此外，拉美国家在国家身份认同方面的分化，使得中拉在“中拉论坛”框架下就全球治理议题展开整体合作将会面临更多的阻力。

      ①俞可平著：《全球化：全球治理》，北京，社会科学文献出版社，2003年，第13页。

      ②Robert O.Keohane and Joseph S.Nye Jr.,"Introduction",in Joseph S.Nye Jr.and John D.Donahue(eds.),Governance in a Globalizing World,Brookings Institution Press,2000,p.1.

      ③中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的和平发展》(白皮书)，北京，人民出版社，2011年，第5页。

      ④苏长和：《中国与全球治理——进程、行为、结构与知识》，载《国际政治研究》，2011年第1期，第42页。

      ⑤庞中英、王瑞平：《全球治理：中国的战略应对》，载《国际问题研究》，2013年第4期，第58页。

      ⑥中华人民共和国国务院新闻办公室：《中国的和平发展》(白皮书)，北京，人民出版社，2011年，第19页。

      ⑦胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，载《人民日报》2012年11月18日。

      ⑧Jorge Dominguez,"China's Relations with Latin America:Shared Gains,Asymmetric Hopes".http://www.people.fas.harvard.edu/～jidoming/images/jid_chinas.pdf.

      ⑨格拉迪斯·莱奇尼、克拉丽莎·贾卡格里亚：《卢拉时代巴西的崛起：地区领袖还是全球参与者？》，载《拉丁美洲研究》，2011年第4期，第69页。

      ⑩Tyler Bridges,"Brazil on Quest to Be Global Player".http://seattletimes.nwsource.com/html/nationworld/2008380151brazi112.html.

      (11)"Latin America Gets Greater Voice at World Bank after Voting Rights Increase",April 26,2010.http://web.worldbank.org/Wbsite/External/Countries/Lacext.

      (12)秦亚青：《全球治理失灵与秩序理念的重建》，载《世界经济与政治》，2013年第4期，第10页。

      (13)刘志云：《论全球治理与国际法》，载《厦门大学学报》(哲学社会科学版)，2013年第5期，第89页。

      (14)1868年，阿根廷学者卡洛斯·卡尔沃(Carlos Calvo)提出了一项有关反对欧洲国家以保护侨民为名，对别国采取干涉活动的倡议。这一倡议被写入1933年《美洲国家权利和义务公约》。

      (15)1902年，阿根廷外长路易斯·马里亚·德拉戈(Luis Maria Drago)提出了一项国际法原则：反对大国以索债为由，对拉美国家进行干涉或占领。1907年，在第二次海牙国际和平会议上，在德拉戈倡议的基础上，通过了《德拉戈—波特公约》，规定一国政府不得以武力向另一国索取债务。但在债务国拒绝接受国际仲裁或否认经国际仲裁作出的裁决时，债权国可以使用武力。

      (16)埃斯特拉达主义(Doctrina Estrada)——墨西哥外长提出的一项国际原则：各国对新政府的承认是自然而然的，不必专门发表声明，这意味着承认各国的自决权和不干涉原则。

      (17)"2005 World Summit Outcome Document".http://www.un.org/summit2005/presskit/fact_sheet.pdf.

      (18)阿根廷9次担任联合国安理会非常任理事国的时间：1948-1949年、1959-1960年、1966-1967年、1971-1972年、1987-1988年、1994-1995年、1999-2000年、2005-2006年、2013-2014年。

      (19)Carla Majdalani,"Southern Latin American Multilateralism?—Argentina on the Security Council,2013-2014",May 2013.http://library.fes.de/pdf-files/iez,/10015.pdf.

      (20)"Position Paper of Mexico Sixty-Eighth Session of the United Nations General Assembly".http://www.sre.gob.mx/en/index.php/component/content/article/30-news

      (21)Monica Hirst,"Emerging Powers and Global Governance".http://www.Udesa.Edu.Ar/Files/Uahumanidades/Eventos/Paperhirst11112.pdf.

      (22)黄仁伟：《全球治理机制变革的新特点和中国参与全球治理的新机遇》，载《当代世界》，2013年第2期，第4～5页。

      (23)Michiel Baud,Fabio de Castro,and Barbara Hogenboom,"Environmental Governance in Latin America:Towards an Integrative Research Agenda Michiel Baud,Fabio de Castro and Barbara Hogenboom",in European Review of Latin American and Caribbean Studies,No.90,April 2011,p.79.

      (24)Marcel F.Biato,"Shaping Global Governance:A Brazilian Perspective",Artigos,Vol.1,ano Ⅲ,Janeiro-Marco,2008.http://www.cebri.org.br.

      (25)庞中英、王瑞平：《全球治理：中国的战略应对》，载《国际问题研究》，2013年第4期，第63页。

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