四川省都江堰龙泉山灌区管理处 四川都江堰 611830
摘要：龙泉山灌区自1993年开展水利工程划界确权工作以来，完成了部分主要工程的划界确权工作，但是与目前水利部等各级要求的全面完成水利工程管理与保护范围划界确权仍有较大差距。为了在2020年全面完成划界确权目标，首先要理清剩余工作任务，找准问题分析成因，最后找到突破口、形成工作措施和机制稳步推进。
关键词：灌区、水利工程；划界确权
龙泉山灌区系都江堰东风渠六期工程，位于龙泉山脉以东，沱江以西，是以农田灌溉为主，兼有防洪、发电、旅游、水产、林果、城乡供水等多功能的大型水利工程。于1970年3月修建，至1980年初基本完成了主体工程建设，并逐步完善配套。灌区取水点在都江堰东风渠总干末端的罗家河坝，设计流量30m3/s，通过长6274m的龙泉山隧洞引水注入张家岩水库，再与石盘、三岔水库串联组成灌溉体系。灌区已建成水库4座/总库容2.381亿m3（大II型水库1座、中型水库2座、小型水库1座），干支渠37条/总长446.96Km（干渠9条、支渠28条），斗农毛渠572条/总长1599.32 Km。灌区设计灌溉成都市（龙泉驿区、简阳市）、资阳市雁江区、资中县、仁寿县的120.25万亩耕地，现有效灌面75.43万亩。
龙泉山灌区管理处（以下简称龙灌处）成立于1973年，目前是由四川省水利厅委托资阳市人民政府代管的正县级大型灌区水利工程管理单位，直接管辖4座水库及37条干支渠工程。
一、灌区水利工程划界确权工作背景和要求
全国水利工程划界确权工作大致分为三个阶段：第一阶段1989年，水利部以《关于抓紧划定水利工程管理和保护范围的通知》（水管〔1989〕5号）要求各地抓紧开展相关工作。第二阶段1995年，水利部以《关于加快水利工程土地划界工作的通知》（水管〔1995〕13号）要求1995年底要基本完成国家管理的水利工程（包括河道、水库、灌排、农电、供水、水土保持和水文测验等工程或设施）用地的划界工作，领取水利工程用地土地使用证达90％以上，争取1996年全面完成划界工作。第三阶段2014年，水利部以《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（水建管〔2014〕285号）要求2017年底前完成省级水行政主管部门直管的河湖管理范围和水利工程管理范围及保护范围的划定，2020年基本完成国有水管单位管理的其他河湖范围和水利工程管理与保护范围划定。
二、龙灌处属水利工程划界确权工作已开展情况
龙灌处水利工程划界确权工作于1993年和2009年分两次开展，共完成了4座水库及9条干渠工程共 17032.94 亩的工程直接用地和部分管理范围用地划界确权，并取得了《国有土地使用证》，完成率为20%。（详见附表1）
（一）水库工程划界确权情况
龙灌处管辖范围内有大（II）型水库一座（三岔水库），总库容2.287亿m3；中型水库2座（石盘、张家岩水库），总库容0.9162亿m3；小（二）型水库1座，总库容31.2万m3。第一次水利工程划界确权工作开始于1993年8月，在各级政府的支持下，通过全处人员的努力，完成了成都市境内的四座水库共13120.05亩的工程直接用地和部分管理范围用地划界确权工作，并取得了县级国土局核发的《国有土地使用证》，其中石盘水库、张家岩水库在简阳市和双流区境内的工程用地完成了全部划界确权工作。第二次划界确权是2009年，完成了三岔水库孤岛确权划界办证工作，共确权岛屿96个/面积 1924.38亩，并经简阳市国土局核发《国有土地使用证》。目前水库工程管理范围划界确权率仅23%，保护范围未划界。
（二）渠道工程划界确权情况
龙灌处直接管辖渠道共37条，其中干渠9条，支渠28条，总长446.96公里。渠道工程应完成管理范围划界面积28162.97亩，保护范围划界面积13414.8亩，1994年仅完成9条干渠的管理范围划界确权3912.89亩，完成率14%，保护范围未划界。剩余28条渠道是1993年由简阳市人民政府委托龙灌处代管至今，其中有13条渠道移交了管理范围划界资料，但是这部分划界资料是七十年代末工程建设时期的征地基础资料，地方政府和当地群众对此部分划界资料认可度不高。
三、龙灌处属水利工程划界确权尚需完成的工作
龙灌处所辖水利工程划界确权工作需完成以下内容：一是完成未划界确权的管理范围68359.94亩。二是完成未划界水利工程保护范围360980.78亩。三是所有工程管理和保护范围的界桩和界牌布设。
四、灌区水利工程划界确权的职责和标准
（一）划界确权工作的职责
《中华人民共和国水法》规定：“国家对水工程实施保护。国家所有的水工程应当按照国务院的规定划定工程管理和保护范围。其他水工程，应当按照省、自治区、直辖市人民政府的规定，划定工程保护范围和保护职责。”。
《四川省水利工程管理条例》规定：“第二十五条 县级以上地方人民政府应当对本行政区域内水利工程划定管理范围和保护范围并向社会公告。”
综上所述，灌区水利工程划界确权工作的主要职责按照属地原则应是属地政府，水管单位的主要职责是按照相关法规明确管辖工程的划界确权范围和工作内容，并报告有关政府，由政府组织，水管单位具体配合相关部门努力推动开展工作。
（二）工程划界确权范围标准
水库工程工程管理范围和保护范围按照《四川省水利工程管理条例》确定：“第二十六条 水利工程应当根据安全管理的需要和国家有关规定以及工程类型、规模，按照以下标准划定管理范围和保护范围：（一）水库校核洪水位线以下为水库库区管理范围，校核洪水位线至库周集雨区为保护范围；（二）大型水库主坝的下游坡脚和坝肩外二百米为管理范围，此范围以外三百米的区域为保护范围；中型水库大坝的下游坡脚和坝肩外一百米为管理范围，此范围以外二百米的区域为保护范围；小型水库大坝的下游坡脚和坝肩外五十米为管理范围，此范围以外一百米的区域为保护范围；各类水库副坝的管理范围和保护范围，均按照小型水库大坝的管理范围和保护范围划定；（五）水闸管理范围：大（1）型水闸的管理范围为水闸上、下游宽度五百至一千米，水闸两侧宽度一百至二百米；大（2）型水闸的管理范围为水闸上、下游宽度三百至五百米，水闸两侧宽度五十至一百米；中型水闸的管理范围为水闸上、下游宽度一百至三百米，水闸两侧宽度三十至五十米；小型水闸的管理范围为水闸上、下游宽度五十至一百米，水闸两侧宽度三十至五十米。”
渠道工程管理范围和保护范围按照《四川省都江堰水利工程管理条例》确定：“（四）其他水利工程设施和渠系水工建筑物应按照管理和保护的需要，根据省的有关规定划定管理范围与保护范围。其中干渠从填方渠道坡脚或挖方渠道渠顶向外划定6米至8米为管理范围，此范围以外10米至20米为保护范围；分干渠从填方坡脚或挖方渠顶向外划定4米至6米为管理范围，此范围以外8米至15米为保护范围；支渠从填方坡脚或挖方渠顶向外划定4米至6米为管理范围，此范围以外5米至10米为保护范围。”
五、推进水利工程划界确权工作遇到的困难和问题
（一）历史遗留问题导致管理范围已确权部分的土地被农民占用
由于水库已建成近40年，部分原水库搬迁户生活困难部分回迁，三座大中型水库库区管理范围已确权的土地存在当地村社已化给了农民作为包产田、自留地、林权地，甚至已建设居民住房较多。现行水法规的执行又与农村土地承包政策相抵触。虽然库区管理范围内部分土地进行了划界确权办证，但是库区村民侵占水利用地、违反水法规的现象时有发生，水利工程安全和水质安全无法得到保护，沿库设置的界桩大部分被破坏。导致在管理实践中，水利管理单位很难完全行使使用权。
（二）部分水库管理范围未确权土地已被政府出让
三岔、石盘水库是省政府确定的依托三岔湖、龙泉湖和龙泉山脉山水生态打造的休闲度假旅游区，随着天府新区的发展，三岔、石盘水库管理范围及保护范围内的土地属一片热土，价值倍增，水库库区及库区管理范围内未划界确权的土地当地政府绝大部分已出让给旅游开发企业或个体。
目前地方政府土地收储成本价格约40万每亩，而三岔水库库边土地当地政府招拍卖价达800万每亩，石盘水库库边土地当地政府招拍卖价达600万每亩。
（三）石盘水库水域确权存在的遗留问题难以纠正。
石盘水库跨龙泉驿区和简阳市两地行政区域，约36km库岸线在龙泉地界，约18km库岸线在简阳地界。2002年龙灌处开展了石盘水库正常水位460.00m高程水域确权核查工作，得知龙泉驿区政府已经把库区456.00-460.00m高程的12宗土地出让给旅游开发企业，龙灌处向上级国土部门反映了此问题，但是无法纠正已办证的12宗土地权属，导致水库龙泉地界的水域只能确权在456.00m高程，而简阳地界确权460.00m高程，造成库区水资源流失，无法保护，水库管理权、经营收益权分置，水库管理单位无法按相关水法规完全履职尽责。
（四）水利工程的划界确权工作量大、面广、缺少政府主持难实施
按照划界确权工程开展所需工作内容结合实际市场测绘及本地区材料人工价格确定测量、埋界等工作经费；确权颁证的管理范围土地征收费用按照本地区政府目前实际土地征收成本价格计算。龙灌处所辖水利工程完成划界确权工作尚需经费120.6941亿元。其中管理范围完成划界尚需经费2.1946亿元，管理范围完成征地确权尚需经费107.7268亿元，保护范围完成划界尚需经费10.7727亿元。
龙灌处4座水库均经过除险加固工程整治，现在水库校核洪水水位都高于原征地水位，之间的土地绝大部分已由政府出让给旅游开发企业，且部分土地已投入建设，该部分土地若再进行水利工程用地确权将涉及资金量巨大。此外划界的界桩定位测量、制作、埋设、永久性占地，以及确权征地补偿费、房屋搬迁费等等高额的费用缺少政府财政支持，管理单位是无力承担的。
（五）地方政府支持有限，目前工作推进困难
2017年11月，龙灌处以正式文件函告高新区管委会和简阳市人民政府，请管委会和市政府在当前农村产权制度确权颁证工作中，对地方村社、群众权属土地与灌区水利工程权属土地相交部分，进行严格审核明晰，同时划定龙泉山灌区水利工程管理范围和保护范围界线。但是，地方政府回复龙灌处的意见是：对龙泉山灌区管理处列出的名单中的水库、沟渠等相关水域及水利设施用地，根据《国家土地管理局关于印发<确定土地所有权和使用权的若干规定>的通知》（1995国土（籍）字第26号）第二章第十二条规定：“县级以上（含县级）水利部门直接管理的水库、渠道等水利工程用地属于国家所有。水利工程管理范围和保护范围内未经征用的农民集体土地仍属于农民集体所有”依法确定权属。就以上情况，龙灌处再次向高新区统筹局和简阳市人民政府去函，建议由产权纠纷的土地暂时不确权，作为争议问题汇总上报处理，但并未取得效果。
六、对灌区水利工程划界确权工作的建议
（一）明确指导思想、坚持基本原则
灌区水利工程划界确权工作，当前的指导思想应按照党的十八大、十九大和习近平总书记关于国家水安全战略的重要讲话精神，以及水利部深化水利改革和加强河湖管理工作的部署，依照地方政府在水利工程划界确权工作中的法定职责，有序推进。
开展工作的基本原则应按照水建管〔2014〕285号文提出的依法依规、轻重缓急、先易后难、因地制宜、分级负责、试点先行。考虑到划界不涉及土地权属，不触及周边群众和单位的实质利益，涉及部门少，政策简单，程序清晰，费用少，易于实施；确权涉及国家及地方政策复杂，需要经费高，协调难度大等原因。按照先划界、后确权，先试点、后全面推开的原则分步开展工作。
（二）水管单位应继续向地方政府汇报该项工作，争取地方政府主动推进，同时尽量避免出现已确权土地权属重叠产生新的矛盾。
（三）在已取得成果的基础上，争取有管辖权的地方政府发布公告，公示水利工程管理范围和保护范围，完成划界工作。同时筹措资金开展已确权颁证土地的界桩界牌制作、埋设工作。
（四）对已出现的确权办证重叠矛盾，水管单位要积极会同国土部门进行梳理建立台账管理，争取地方政府组织国土、规划、建设等部门，建立专门的管理办法，明确该部分土地的用途不能用于开发建设，在今后地方经济建设中严加管控；
（五）继续向工程所在地政府汇报推进工作。首先对管理、保护范围确权不完善的，争取政府支持并组织先行开展完成，再逐步推进完成全部确权工作。
附表1
参考文献：
[1]《中华人民共和国水法》2016
[2]《四川省水利工程管理条例》2017
[3]《四川省都江堰水利工程管理条例》2003
[4]《水利部关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》（办建管〔2014〕285号）
论文作者:邓波,付虹
论文发表刊物:《基层建设》2018年第25期
论文发表时间:2018/9/18
标签：确权论文; 水库论文; 水利工程论文; 工作论文; 灌区论文; 龙泉论文; 土地论文; 《基层建设》2018年第25期论文;